25
касающиеся организации деятельности того или иного органа, устанавливают
структуру, раскрывающую их внутреннюю структуру
36
.
Эффективное функционирование всего механизма публичной власти в
России зависит от четко структурированного взаимодействия исполнительных
и правоохранительных органов местного самоуправления с государством и в
этой связи выявление проблем в данной сфере и предложение путей их
решения представляет значительный интерес.
В научной литературе часто подчеркивается неразрывность местного
самоуправления и государственной власти, что не противоречит
самостоятельности органов местного самоуправления и независимости от
государства в решении вопросов местного значения.
Например, В.И. Фадеев отметил: «Местное самоуправление является
важнейшим элементом демократического государства и общества, публичной
власти, и это создает проблему определения оптимального сочетания
государственного и общественного начал, формирования эффективного
механизма решения вопросов местного значения с участием населения,
взаимодействия органов местного самоуправления и государства, органов
местного самоуправления и гражданского общества»
37
.
Справедливо подчеркивается, что «местное самоуправление
рассматривается в российской и зарубежной доктрине как общественный и
государственный институт».
Конституционные основы государственной власти и местного
самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах включают
38
:
1) единство форм непосредственного осуществления государственной
власти народом;
2) единство видов обеспечения государственной власти как в
Российской Федерации, так и в ее субъектах;
36
Осейчук В.И. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления. – Тюмень, 2015. – С.
62.
37
Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления
Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2018. – №1. – С. 47.
38
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
26
3) различные системы местного самоуправления в субъектах Российской
Федерации.;
4) единство политических гарантий осуществления государственной
власти и местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах;
5) различные виды экономических и социальных основ государственной
власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
6) различные механизмы реализации принципов государственной власти
и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
7) различные формы проявления государственной власти и местного
самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Начало местного самоуправления в Российской Федерации происходит в
сфере полномочий субъектов Федерации, порядке выработки, принятия и
реализации решений, согласованности действий и обеспечения интересов
различных заинтересованных сторон, отказе от отношений между центром и
субъектами Федерации на основе субординации.
Несмотря на масштабность и динамичность происходящих изменений, в
сфере взаимоотношений исполнительных органов местного самоуправления и
органов государственной власти по-прежнему существует ряд проблем,
которые негативно сказываются на балансе различных уровней публичной
власти.
Субъекты Российской Федерации могут участвовать в формировании
механизма наделения полномочиями исполнительных и распорядительных
органов местного самоуправления своим законодательством.
По мнению исследователей, закрепив этот метод в федеральном
законодательстве, субъекты РФ стали активно предусматривать его в правовых
актах для наделения полномочиями высшего должностного лица
муниципального образования. Более того, некоторые регионы ставят его в
качестве безальтернативного для отдельных видов муниципальных
образований (прежде всего, городских округов и муниципальных районов), не
27
предоставляя им других вариантов наделения полномочиями высшего
должностного лица
39
.
Кандидат на должность главы муниципального образования может быть
зарегистрирован в качестве гражданина, который на день проведения конкурса
не имеет ограничений пассивного избирательного права, установленных
избирательным законодательством для избрания в качестве выборного
должностного лица местного самоуправления. Кроме того, условия конкурса
могут предусматривать требования к профессиональному образованию и (или)
профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными
для главы муниципального образования при осуществлении полномочий по
решению вопросов местного значения
40
.
Субъект Российской Федерации также может законодательно
определить требования к уровню профессионального образования и (или)
профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными
для реализации главой муниципального района, городского округа или
городского округа с внутригородским разделением отдельных государственных
полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.
Таким образом, можно отметить достаточно четкую тенденцию
поступательного расширения полномочий государства в лице органов
государственной власти Российской Федерации в области формирования
местного самоуправления, но получившую негативную оценку со стороны
научного сообщества. Еще одной сферой, в которой государство фактически
доминирует в деятельности органов местного самоуправления на отдельных
территориях, можно считать использование органами государственной власти
субъектов Российской Федерации метода косвенного или обязывающего
воздействия на органы местного самоуправления посредством принятия
модельных муниципальных правовых актов
41
.
39
Батанов А.В. Муниципальная власть в РФ: конституционно-правовые проблемы организации и
функционирования. – М., 2018. – С. 73.
40
Кирсанов А.Р. Взаимодействие местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
в современной России. – Спб., 2016. – С. 67.
41
Бакуменко В.Д. Теоретические и организационные основы государственного управления. – М., 2015. – С. 47.
28
Типовые муниципальные правовые акты – это правовой инструмент,
используемый в целях формирования единого правового пространства на
территории субъекта Российской Федерации, оказания правовой помощи
муниципальным образованиям, распространения наиболее устоявшихся
муниципальных практик
42
.
В то же время принятие типового муниципального акта может носить
консультативный характер и выступать в качестве скрытой формы воздействия
органов государственной власти на нормативную практику муниципальных
органов. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
активно разрабатывают типовые нормативные правовые акты для реализации
вопросов местного значения
43
.
Представляется, что местное самоуправление – это средство решения
социально и государственно значимых проблем на том уровне, на котором они
могут быть решены максимально эффективно. Если определенные задачи не
могут быть эффективно решены на уровне местного самоуправления, то они
должны решаться на более высоком уровне власти.
Потому что, в конечном счете, задача любого государственного органа
(муниципального органа – это его низовой уровень и в этом отношении
соответствующие государственные цели и задачи) – обеспечить благосостояние
людей и процветание общества в целом.
Несмотря на то, что формой внешней организации общества,
обеспечивающей его выживание, устойчивость к угрозам и развитие, по-
прежнему является прежде всего государство. Исходя из всего вышесказанного,
представляется, что модель встраивания местного уровня публичной власти в
систему государственной власти не является чисто негативным явлением, но
этот процесс должен сопровождаться грамотным правовым оформлением.
Таким образом, рассмотрены методические подходы к организации и
управлению взаимодействием органов государственного и муниципального
42
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 2016. – С. 61.
43
Кирсанов А.Р. Взаимодействие местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
в современной России. – Спб., 2016. – С. 68.
29
управления. Далее необходимо рассмотреть обеспечение взаимодействия
органов государственного и муниципального управления при принятии и
исполнении решений.
1.3. Обеспечение взаимодействия органов государственного и
муниципального управления при принятии и исполнении решений
Правовая и административная основа взаимодействия ветвей и органов
власти также во многом определяется спецификой роли и места органов
исполнительной власти в структуре государственной власти. Именно
исполнительные органы власти осуществляют процесс непосредственного
управления государством
44
.
Доминирующим числом государственных органов являются местные
исполнительные органы. Качественное изменение общества как управляемой
подсистемы приводит к соответствующим преобразованиям подсистемы
управления: среди субъектов управления формируются институты, которые,
помимо органов государственной власти, начинают выполнять социально-
экономические функции организации, контроля и регулирования.
Изменение формы собственности также способствует дебюрократизации
государственных институтов, необходимости делегирования регулирующих
функций другим неправительственным организациям, что способствует
появлению новых субъектов государственного управления. В то же время
меняются подходы к определению роли управляющей и управляемой
подсистем в социально-экономической сфере.
Можно выделить следующие организационно-правовые формы
координации деятельности органов местного самоуправления
45
:
1) формирование специальных органов на паритетной основе для
реализации совместных программ, осуществления конкретных действий в
определенных сферах жизнедеятельности территории;
44
Осейчук В.И. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления. – Тюмень, 2015. – С.
67.
45
Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления
Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2018. – №1. – С. 48.
30
2) проведение координационных совещаний (семинаров) с участием
руководителей и должностных лиц местных исполнительных органов и органов
местного самоуправления;
3) проведение совместных мероприятий по комплексным вопросам и
планированию с распределением обязанностей между участниками по их
реализации;
4) проведение совместных заседаний советов и бюро и вынесение
совместных распоряжений председателем соответствующей местной
государственной администрации и председателем областной (районной)
администрации;
5) подготовка аналитических обзоров совместной деятельности органов
местного самоуправления с целью выявления положительного опыта и его
реализации;
6) наличие общих средств массовой информации;
7) совместное проведение культурно-массовых мероприятий.
Таким образом, тесное взаимодействие органов местного
самоуправления и местного самоуправления обычно приносит положительные
последствия, в результате чего органы государственной власти обеспечивают
условия, необходимые для нормального функционирования органов местного
самоуправления, а структуры самоуправления выполняют многие функции
чисто государственного характера.
Делегирование исполнительной власти органам местного
самоуправления – достаточно распространенное явление в современной
отечественной и зарубежной практике. Совершенствование правового и
административного взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления требует обеспечения
46
:
– универсальности реализации государственной политики;
46
Гулина В.В. Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование. – М., 2017. – С.
80.
31
– определенного уровня самостоятельности этих органов в способах
реализации государственной политики;
– укрепление взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления;
– внедрение эффективных механизмов координации решений
центральных и местных органов исполнительной власти, затрагивающих
интересы местного самоуправления;
– решение проблемы делегирования исполнительных полномочий
органам местного самоуправления, законодательное определение принципов,
условий и порядка их делегирования, формы контроля за исполнением
делегированных полномочий, а также ответственности органов исполнительной
власти и местного самоуправления, их должностных лиц за неисполнение или
ненадлежащее исполнение делегированных полномочий;
– создание механизма эффективного контроля за законностью
осуществления органами местного самоуправления собственных полномочий.
В целом, Россия, как страна, выбравшая европейский вектор развития,
должна двигаться по инновационному пути совершенствования модели
управления в государственном секторе. Совершенствуя сферу
государственного управления, желательно изучать лучшие зарубежные
тенденции и практики, учитывать положительные результаты и использовать
их, адаптируя к национальным особенностям. Все эти шаги должны
соответствовать ожиданиям граждан и формировать модель управления,
которая уравновешивает интересы основных участников общественного
процесса
47
.
Принципы, на основе которых обеспечивается разграничение
полномочий между органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления, взаимосвязаны, поскольку
касаются различных аспектов одного и того же явления, т. е. осуществления
47
Киселева А.М. Государственные и муниципальные услуги. – Омск, 2018. – С. 94.
32
государственной и публичной власти на местах. Соблюдение одних принципов
способствует реализации других.
Нарушение одного принципа влечет за собой нарушение других. Эти
принципы можно разделить на конституционные, т. е. непосредственно
предусмотренные Конституцией Российской Федерации, а также специальные,
которые должны быть закреплены в конституциях и уставах субъектов
Российской Федерации и непосредственно определять взаимоотношения
государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, порядок разграничения полномочий
48
.
К конституционным принципам следует отнести принцип разделения
властей (статья 10), законность (статья 15), приоритет прав и свобод человека и
гражданина (статьи 2 и 18), самостоятельность субъектов Федерации в
создании системы органов государственной власти (статья 77), единую систему
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и субъектов
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (пункт 2
статьи 77), разделение полномочий между органами законодательной,
исполнительной и судебной власти (статьи 102, 103, 114, 118) и др.
49
Принцип законности, безусловно, является основополагающим во всех
видах взаимодействия государственных и муниципальных органов власти.
Только строгое соблюдение этого принципа, выраженного в детальном
правовом регулировании общественных отношений, возникающих в процессе
взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной
власти, может обеспечить их эффективность.
Специальные принципы, как представляется, должны включать в себя
принцип функциональных различий между государственными и
муниципальными органами власти, самостоятельность и равенство во
взаимоотношениях друг с другом, собственную компетенцию, четкое
определение полномочий, ответственность в границах компетенции.
48
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 2016. – С. 64.
49
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
33
Более целесообразно проанализировать содержание специальных
принципов, непосредственно влияющих на эффективность и качество
разделения полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами местного самоуправления.
Суть принципа функциональных различий между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления заключается в том, что, приступая к разграничению
полномочий, прежде всего, необходимо учитывать функциональные различия
между указанными органами
50
.
Принцип самокомпетентности означает, что органы власти
рассматриваемых уровней наделяются собственной компетенцией.
Принцип четкого определения их полномочий заключается в том, что
как органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и
органы местного самоуправления наделяются конкретными полномочиями, т. е.
правами и обязанностями по осуществлению своей компетенции
51
.
Полномочия, которые возлагаются на органы власти этих уровней,
можно разделить на две группы. К первой группе полномочий относятся права
и обязанности непосредственно решать вопросы, относящиеся к компетенции
конкретного органа на одном из рассматриваемых уровней, ко второй группе
относятся права и обязанности, обеспечивающие порядок осуществления ими
своей деятельности
52
.
Методология разграничения полномочий может быть следующей.
Каждому субъекту присваивается соответствующая функция, состоящая из
общих и специальных полномочий.
Полномочия служат мерой правильного поведения органов, их
самостоятельности в выполнении поставленных задач и функций, выражением
определенного типа решений и юридически значимых действий. Именно через
50
Кирсанов А.Р. Взаимодействие местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
в современной России. – Спб., 2016. – С. 68.
51
Батанов А.В. Муниципальная власть в РФ: конституционно-правовые проблемы организации и
функционирования. – М., 2018. – С. 76.
52
Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. – Тула, 2016. – С. 74.
34
полномочия виден характер взаимоотношений между государственными
органами субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления.
Принцип ответственности в пределах компетенции указывает на
взаимосвязь ответственности с компетенцией, ограничение ее пределов
компетенцией.
В отношениях между органами государственной власти и местного
самоуправления должна быть взаимная ответственность, которая заключается в
том, что существует не только ответственность органов местного
самоуправления перед государством, но и ответственность органов
государственной власти
53
.
В данном случае речь идет прежде всего о юридической
ответственности (коллективной и личной), хотя применительно к органам
власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления
следует говорить и о политической ответственности перед населением.
Социальная ответственность основывается на формировании и нормативном
закреплении определенных действий субъектов общественных отношений в
виде обязательств (надлежащего поведения) и на возможности применения
социального принуждения (в различных формах) в случае неисполнения этих
обязательств.
Правовая ответственность, являясь одним из видов социальной
ответственности, имеет существенные отличия. Они проявляются в том, что
она регулируется нормами права, обязательства субъектов отношений
приобретают смысл правоотношений, принуждение становится
государственно-правовым, в том числе санкционным, общественные
отношения превращаются в правоотношения
54
.
Закрепление принципа последовательности правовыми средствами
способствует эффективной совместной деятельности государственных органов.
53
Безруков А.В. Оптимизация механизма взаимодействия государства и местного самоуправления // Проблемы
права. – 2019. – №3. – С. 74.
54
Бурмистров А.К. Государство и местное самоуправление: вопросы взаимодействия // Право и жизнь.
Независимый правовой журнал. – 2018. – №36. – С. 164.