65
преобразования экономики в целом. Соответственно, все это приводит к
невозможности обеспечить финансовую поддержку функций местных органов
власти.
Кроме того, устранение институциональных барьеров, возникающих при
разработке и реализации структурной политики на муниципальном уровне,
потребует от всех заинтересованных сторон соблюдения определенных
принципов, в частности принципа партнерства и единства действий.
Трансформационные процессы в социально-экономическом развитии
России обусловливают объективную необходимость совершенствования
государственного регулирования территориального развития. Такая ситуация
обусловлена необходимостью развития территориальной инфраструктуры в
России, что, соответственно, стимулирует развитие всех сфер экономической
деятельности.
Существенную роль в государственном регулировании
территориального развития играет организационно-административный
правовой механизм, который, как было выявлено, в современных условиях
многогранен и несовершенен и нуждается в модернизации.
Организационный механизм государственного регулирования
территориального развития содержит следующие составляющие:
– центральные органы исполнительной власти;
– органы местного самоуправления.
В частности, центральные органы исполнительной власти несут
ответственность за реализацию стратегий экономического развития территорий
и их взаимосвязь с общим стратегическим развитием страны в целях
обеспечения наиболее рационального использования территориального
потенциала и национальных потребностей.
Центральные органы исполнительной власти также регулируют
межрегиональные отношения и обеспечивают благоприятные условия для
реализации программ территориального развития, включающих в себя
несколько регионов, на национальном уровне.
66
В то же время следует отметить, что органы местного самоуправления
традиционно играют три ведущие роли в обеспечении территориального
развития. Первая из этих ролей предполагает наличие руководящей
инициативы в процессе формирования и реализации политики
государственного регулирования территориального развития.
В частности, эта роль отслеживает текущее состояние социально-
экономического развития территории, а также выявляет приоритетные
влияющие факторы и определяет перспективы социально-экономического
развития территории.
Вторая роль предполагает администрирование отдельно действующих
программ и проектов территориального развития с целью достижения
поставленных целей, контроля за реализацией разработанных мероприятий и
получения намеченного результата.
Третья роль отводится созданию благоприятных условий для наиболее
эффективного использования всех имеющихся территориальных ресурсов.
Следует учитывать, что именно органы муниципального самоуправления
являются основными инициаторами формирования программ территориального
экономического развития путем привлечения финансовых ресурсов на
республиканском и местном уровнях.
Таким образом, органы муниципального самоуправления осуществляют
регулирующие функции по обеспечению территориального развития. При этом
следует учитывать, что органы местного самоуправления в данном контексте
играют ключевую роль через:
– создание благоприятных условий для развития физической
территориальной инфраструктуры;
– обеспечение эффективного развития предпринимательства и бизнеса в
целом;
– рациональное использование муниципальной собственности и
эффективное использование ресурсов местного бюджета как финансовой
основы местного самоуправления;
67
– эффективное управление территориальным государственным сектором
экономики;
– информационное обеспечение бизнес-структур и территориальных
сообществ относительно территориальных ресурсных возможностей,
изменений в содержании регулирующих функций на национальном и местном
уровнях, новых возможностей, инноваций и т.д.
В процессе анализа организационного механизма государственного
регулирования территориального развития необходимо выявить как внешние,
так и внутренние компоненты. В частности, что касается внутренней
составляющей, то она анализирует взаимосвязь национального и
территориального развития в контексте регионального развития, а также
определяет соответствующие направления и устанавливает соответствующие
показатели.
Если проанализировать внутреннюю составляющую организационного
механизма государственного регулирования территориального развития в
целом, то она предусматривает:
– определение территориальной социально-экономической политики,
которая отвечает за социально-экономическую структуру государства и его
регионов;
– формирование программ социально-экономического развития и их
финансовое обеспечение;
– развитие национальной инфраструктуры с физической, финансовой и
правовой точек зрения.
В то же время центральные органы исполнительной власти
обеспечивают формирование политических и экономических условий для
государственного регулирования территориального развития, обеспечивают
формирование необходимой инфраструктуры и национального климата для
экономической деятельности. Необходимо также обратить внимание на
правовое и административное обеспечение взаимодействия центральных
68
органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в
контексте государственного регулирования территориального развития.
Правовое регулирование взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления в Ростовской области
осуществляется через принятие многочисленных нормативных правовых актов,
что создает определенные трудности для правоприменения.
Одной из причин такой ситуации является отсутствие концепции
создания правовой базы для взаимодействия органов государственной власти
различных уровней. Разработка концепции необходима для определения целей,
задач, принципов и приоритетных направлений совершенствования и
систематизации законодательства, регулирующего данный вид
правоотношений.
В целях оптимизации взаимодействия органов государственной и
муниципальной власти в регионе, учитывая значимость данного вида
правоотношений, необходимо включить в Устав Ростовской области статью,
определяющую принципы и основные направления взаимодействия органов
государственной власти области и органов местного самоуправления, в
частности города Волгодонска.
Таким образом, обеспечение согласованности государственных
(региональных) и местных интересов заключается в разработке механизмов
взаимодействия субъектов государственной политики в сфере местного
самоуправления и определении системы государственной поддержки местного
самоуправления в регионе.
Кроме того, для более эффективного осуществления функционирования
органов государственной власти Ростовской области важно оптимально
разграничить полномочия между органами государственной власти и органами
местного самоуправления.
Рекомендуется, чтобы исследуемый регион принял ряд нормативных
документов по передаче отдельных государственных полномочий органам
местного самоуправления, таких как:
69
– проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи;
– организация специализированной медицинской помощи;
– социальная поддержка отдельных категорий населения, проживающих
в Ростовской области, поддержка сельскохозяйственного производства и ряд
других мер.
Прежде всего, органы государственной власти Ростовской области
должны обеспечить реализацию наиболее значимых гарантий местного
самоуправления, установленных законом:
– удовлетворение основных жизненных потребностей населения на
территориях, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не
ниже минимальных государственных социальных стандартов;
– обеспечение муниципальных образований минимальным местным
бюджетом на основе минимальных стандартов бюджетной обеспеченности;
– возмещение дополнительных расходов муниципальных образований,
возникших в результате принятых государственными органами решений.
В целом, совершенствование института местного самоуправления
должно стать одной из основных мер государственного строительства в
Ростовской области, а также важнейшим фактором, способным способствовать
дальнейшему развитию федерализма в Российской Федерации.
Кроме вышеперечисленного, для решения проблемы дотационности и
дефицита местных бюджетов необходимо создание условий для привлечения
инвестиций. Это приведет к повышению финансовых возможностей реализации
формирования альтернативных источников пополнения доходной части
бюджета. органами местного самоуправления своих функций.
Проблема фрагментарного характера обновления знаний
муниципальных служащих, несоответствие уровня знания и качества в быстро
изменяющейся среде разрешима посредством организации регулярных курсов
по повышению квалификации и профессиональной переподготовке
муниципальных служащих. Это приедет к активизации и повышению
эффективности деятельности органов местного самоуправления.
70
Проблема перегрузки структуры управления администраций
муниципальных образований структурными подразделениями и дублирование
их функций разрешима посредствам переоценки связей между структурными
подразделениями Администрации города Волгодонска и оптимизация
структуры органов местного самоуправления. Это приведет к распределению
полномочий и ответственности по уровням управления в органах местной
власти.
Следует сказать, что принципы отношений являются производными от
исходных, но в то же время они имеют черты, которые содержатся в их
сущности. Их главная особенность заключается в том, что они находят свое
выражение в процессе взаимодействия государственных органов и органов
местного самоуправления.
На сегодняшний день взаимодействие региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления строится на
принципах согласия при выработке совместных решений органов
государственной власти и органов местного самоуправления, а также
ответственности, прозрачности, добровольного заключения договоров и
соглашений, законности и обеспеченности материальными ресурсами при
решении вопросов, требующих совместных подходов, а также
самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их
возможностей и сочетания интересов населения субъекта и соответствующего
муниципального образования с учетом исторических и местных традиций.
Содержание и вид полномочий регионального правительства позволяет
задать направление взаимодействия между органами государственной власти
Российской Федерации и органами местного самоуправления.
С целью решения недостаточности финансово-экономической
обеспеченности бюджетов, что негативно сказывается на функционировании
муниципальных образований и их жизни в целом, необходимо создать особые
условия для привлечения инвестиций, создать фонды финансовых ресурсов,
которые могли бы привлечь капитал в местные бюджеты, а также развивать
71
отраслевой потенциал местного самоуправления. Должна быть создана единая
система оценки и аттестации, с помощью которой каждый эксперт сможет
повысить свою квалификацию в органах местного самоуправления.
В целом, в Российской Федерации предлагается развивать модели
взаимодействия центральных органов государственной власти и органов
муниципального управления, представленные в таблице 1.
Таблица 1
Модели взаимодействия центральных органов государственной
власти и органов муниципального управления
Модель
взаимодействия
Функции центральных
органов исполнительной
власти
Функции органов
муниципального
самоуправления
Модель №1
Формирование
общегосударственной
политики территориального
развития.
Назначение территориальных
органов управления.
Контроль над деятельностью
территориальных органов
управления относительно
выполнения решений
центральных органов
исполнительной власти.
Реализация государственной
политики территориального
развития на уровне
отдельных территорий.
Отсутствие инициативы по
созданию собственной
модели территориального
развития.
Модель №2
Выделение ключевых
направлений государственной
политики территориального
развития.
Выборочное назначение
региональных органов
управления.
Контроль над деятельностью
территориальных органов
управления относительно
выполнения решений
центральных органов
исполнительной власти.
Разработка и реализация
государственной политики
территориального развития
на основе принципов
соответствующей
общегосударственной
политики.
Ответственность за
внедрение государственной
политики территориального
развития перед центральным
правительством.
Модель №3
Координация действия органов
муниципального
самоуправления.
Ответственность за внедрение
программ территориального
развития на
общенациональном уровне.
Закрепление власти и
ответственности органов
муниципального
самоуправления на
конституционном уровне.
Избрание органов
муниципального
самоуправления
исключительно населением
определенной территории.
72
Если рассмотреть особенности моделей, представленных в таблице 1,
более подробно, то первая из них ориентирована на обеспечение
государственной политики территориального развития при незначительной
роли муниципального самоуправления.
Во второй модели взаимодействия центральных органов
исполнительной власти и органов муниципального самоуправления
осуществляется нецентрализованное территориальное управление. Следует
отметить, что в этой ситуации центральные органы исполнительной власти
частично назначают муниципальные органы самоуправления, ответственные за
реализацию государственной политики территориального развития.
В то же время органы местного самоуправления оказывают
существенное влияние на разработку и реализацию государственной политики,
поскольку в данном случае региональная политика в большей степени
ориентирована на удовлетворение потребностей конкретной территории. В то
же время органы местного самоуправления остаются ответственными перед
центральными органами исполнительной власти.
Что касается третьей модели взаимодействия центральных органов
исполнительной власти и органов муниципального самоуправления, то это
модель, в которой органы местного самоуправления обладают конституционно
установленными полномочиями и ответственностью и избираются
исключительно населением определенной территории. Соответственно, власть
в этой модели сосредоточена на региональном уровне.
Следует отметить, что в современных условиях Россия находится в
процессе трансформации первой модели взаимодействия центральных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления во вторую модель.
Это расширяет перечень полномочий органов местного самоуправления,
повышает их уровень самостоятельности в принятии решений, что в конечном
итоге позволит повысить общую эффективность государственного
регулирования территориального развития на региональном уровне.
73
Таким образом, разработаны мероприятия по оптимизации
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Далее необходимо определить порядок внедрения предложений по улучшению
взаимодействия органов государственно и муниципального управления.
3.2. Порядок внедрения предложений по улучшению взаимодействия
органов государственно и муниципального управления
Для внедрения предложений по улучшению взаимодействия органов
государственно и муниципального управления необходимо, в первую очередь,
разрешить противоречия, связанные с устаревшими нормами муниципального
законодательства. Далее необходимо развитие институционального механизма
для интеграции стратегий и программ развития как на местном, так и на
региональном уровнях.
На следующем этапе необходимо формирование и реализация
структурной политики посредством создания наблюдательных комитетов, в
состав которых необходимо включить представителей всех заинтересованных
сторон. Далее необходимо развивать территориальную инфраструктуру в
Российской Федерации, что станет стимулом для развития всех сфер
экономической деятельности.
Для более эффективного осуществления функционирования органов
государственной власти Ростовской области далее необходимо разграничить
полномочия между органами государственной власти и органами местного
самоуправления. Совершенствование института местного самоуправления
должно стать одной из основных мер государственного строительства в
Ростовской области, а также важнейшим фактором, способным способствовать
дальнейшему развитию федерализма в Российской Федерации.
В следующую очередь необходимо создать условия для привлечения
инвестиций, что приведет к повышению финансовых возможностей реализации
формирования альтернативных источников пополнения доходной части
бюджета.
74
Далее необходимо организовать регулярные курсы по повышению
квалификации и профессиональной переподготовке муниципальных служащих,
что приедет к активизации и повышению эффективности деятельности органов
местного самоуправления. Также необходимо осуществить переоценку связей
между структурными подразделениями Администрации города Волгодонска и
оптимизации структуры органов местного самоуправления, что приведет к
распределению полномочий и ответственности по уровням управления в
органах местной власти.
На следующем этапе необходимо создать особые условия для
привлечения инвестиций, создать фонды финансовых ресурсов, которые могли
бы привлечь капитал в местные бюджеты, а также развить отраслевой
потенциал местного самоуправления. Должна быть создана единая система
оценки и аттестации, с помощью которой каждый эксперт сможет повысить
свою квалификацию в органах местного самоуправления.
Наконец, на уровне Российской Федерации необходимо развивать
модели взаимодействия центральных органов государственной власти и
органов муниципального управления, представленные в ходе исследования.
Таким образом, определен порядок внедрения предложений по
улучшению взаимодействия органов государственно и муниципального
управления. Следуя предложенному порядку удастся реализовать мероприятия
по оптимизации взаимодействия органов государственного и муниципального
управления.