15
Эффективность их взаимодействия во многом определяет
эффективность реализации государственной политики-решения экономических,
политических и социальных проблем на уровне муниципального образования,
субъекта и государства в целом.
Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления способствует реализации государственных задач через
решение вопросов местного значения: укрепление основ демократии, создание
условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение
мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической
системы, подготовка кадров для муниципальных органов власти. Признание
местного самоуправления означает, что государство рассматривает его как
общественный институт, не обладающий свойствами государственной власти
14
.
Децентрализация власти – это способ сохранения целостности
государства, обеспечения эффективной защиты общества и граждан,
гармоничного развития различных религиозных, духовных, культурных и
экономических связей между всеми субъектами государства и слоями
населения
15
.
Взаимодействие местного самоуправления с государственной властью
наблюдается с самого начала возникновения государства. На всех исторических
этапах они поддерживали и совершенствовали друг друга. Проблема
взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной
власти существовала и существует практически на всех этапах развития
местного самоуправления в России
16
.
Отсутствие координации между федеральными и местными органами
исполнительной власти и органами местного самоуправления в обеспечении
прав граждан РФ не позволяет эффективно решать проблемы асимметрии
14
Евтушенко А.Н. Концепции государственной власти и местного самоуправления и их влияние на развитие
общественно-политических отношений в русских землях во второй половине XIX в. // Гилея (научный
вестник): Сборник научных трудов. – М., 2016. – С. 65.
15
Гулина В.В. Некоторые проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2018. – №11. – С. 20.
16
Бурмистров А.К. Государство и местное самоуправление: вопросы взаимодействия // Право и жизнь.
Независимый правовой журнал. – 2018. – №36. – С. 152.
16
уровней и состояния депрессивности отдельных территорий, а фактически
отстраняет органы местного самоуправления от определения приоритетных
направлений регионального развития.
Отсутствие согласованности также препятствует органам местного
самоуправления в полной мере выявлять и использовать социокультурный
потенциал каждого субъекта Российской Федерации. Ведь реформирование
местного самоуправления только путем расширения советов может снизить
уровень демократии местного самоуправления.
Правовая основа взаимодействия субъекта Российской Федерации и
органов местного самоуправления по обеспечению прав граждан Российской
Федерации носит социальный характер, а основой для сбалансирования целей
совместной деятельности жителей должны быть их общие интересы
17
.
Местное самоуправление, как институт публичной власти, является
основой представительной системы, выражает представительную демократию,
не всегда выступает в качестве формы воплощения и реализации народного
суверенитета, полно и пропорционально отражает социальную структуру
общества. Местное самоуправление является одним из системообразующих
элементов обеспечения развития субъектов Российской Федерации. Для страны
важно выявить потенциальные возможности и негативные тенденции развития
местного самоуправления
18
.
Глобальная глобализация затрагивает сферу социально-культурных прав
граждан Российской Федерации, а отсутствие обоснования развития и
взаимодействия субъектов Российской Федерации, взаимоотношений
региональных и федеральных органов власти, отсутствие региональной
политики приводит к существенному неравенству в развитии и обострению
региональных проблем в государстве.
17
Безруков А.В. Оптимизация механизма взаимодействия государства и местного самоуправления // Проблемы
права. – 2019. – №3. – С. 68.
18
Дементьева О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления с субъектами экономической деятельности в инвестиционной сфере при осуществлении
капитальных вложений // Журнал российского права. – 2015. – №7. – С. 121.
17
Государство совершенствует основы региональной политики и должно
максимально учитывать местные особенности социально-экономического
развития. В стране должна быть создана новая парадигма регионального
саморазвития, основанная на интересах регионов и возложении
ответственности за местное развитие на местные органы власти с
предоставлением им максимальной автономии
19
.
Обеспечение эффективного управления регионом органами местного
самоуправления – это создание условий для динамичного, сбалансированного
социально-экономического развития с целью повышения уровня жизни
населения и обеспечения гарантированных государством социальных
стандартов для каждого гражданина в условиях углубления процессов
рыночной трансформации.
В региональном аспекте эта деятельность характеризуется конкретными
целями, задачами, механизмами, в конечном счете определяет ее стратегию и
тактику, обеспечивает широкий спектр этнических, политических, социально-
экономических факторов в каждом регионе, что позволяет влиять на
региональное развитие.
В целом, задачей органов государственной власти на внутренней арене
является достижение политического, экономического и гуманитарного
единства страны на основе согласования разнонаправленных интересов всех
регионов
20
.
Потребность в местных исполнительных органах связана с тем, что
зачастую органы государственной власти не способны эффективно решать
многоуровневые задачи, учитывая все особенности большого количества
местных сообществ. Именно по этим причинам местные исполнительные
органы обладают полномочиями и определенной степенью автономии в
решении «местных вопросов».
19
Андреев С.В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления. – М., 2017. – С. 52.
20
Васильев А.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы,
направления и формы // А.А. Васильев. – 2015. – №3. – С. 21.
18
Таким образом, рассмотрена сущность и содержание взаимодействия
органов государственного и муниципального управления. Далее необходимо
рассмотреть методические подходы к организации и управлению
взаимодействием органов государственного и муниципального управления.
19
1.2. Методические подходы к организации и управлению взаимодействием
органов государственного и муниципального управления
Согласно Конституции РФ, власть в России осуществляется народом
непосредственно посредством органов государственной власти и органов
местного самоуправления
21
. Это означает, что органы местного самоуправления
не могут быть неотъемлемой частью государственного механизма.
По своей конституционной сущности они являются отдельной формой
проявления и осуществления власти народа. Таким образом, местное
самоуправление не является элементом государственной власти. Наряду с этим
обстоятельством не достигается полная автономия от власти, что дает все
основания рассматривать местное самоуправление как элемент политической
системы, как самостоятельное проявление публичной власти, которая
адаптируется к изменяющимся социальным требованиям
22
.
Административно-правовое взаимодействие органов местного
самоуправления и органов государственной власти весьма разнообразно. По
этим причинам аналитическое исследование основных моделей и теорий такого
взаимодействия является одним из наиболее значимых вопросов в области
государственного управления и политологии.
Степень оптимальности ее решения, включая ее общетеоретические
положения, определяется не только развитием демократии в нашей стране, но и
перспективами дальнейшего развития ее государственности. В этом контексте
мы считаем необходимым подчеркнуть тот факт, что определенные аспекты
взаимодействия различных ветвей власти и управления появились практически
одновременно с возникновением самого местного самоуправления как
института
23
.
21
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
22
Ищенко А.Н. Актуальные вопросы развития местного самоуправления на современном этапе // Вестник
СпбГУ. – 2018. – №4. – 28.
23
Кампо В.Г. Две системы власти: взаимодействие, а не противостояние // Местное самоуправление. – 2018. –
№1-2. – 56.
20
В тесной зависимости от попыток решения проблем проявления
местного самоуправления, его влияния на общество вне системы
государственной власти, независимости от государства или рассмотрения его
как составной части государственного органа и выполнения только его
функций формировались теории о государственной власти и местном
самоуправлении.
Одной из первых таких теорий является теория свободного сообщества.
Она была основана и руководствовалась нормами бельгийского и французского
права на рубеже XVIII-XIX веков. Его основной догмой была идея
самостоятельного решения обществом своих дел как проявление его
естественного права. Поэтому в рамках такой доктрины органы местного
самоуправления являются не органами государственной власти, а органами
общин, которые избираются членами самой общины
24
.
Исходя из вышеизложенных положений, процессы взаимодействия
органов государственной власти и местного самоуправления осуществляются
таким образом, чтобы органы государственной власти осуществляли надзор и
контроль за тем, чтобы общество и избранные им органы не выходили за
пределы своей компетенции, но государственные органы не могли вмешиваться
в компетенцию общин и их органов. Описанная выше теория свободной
общины изменила (общественную) теорию самоуправления
25
.
Во многом она была основана на постулатах предыдущей теории. Но
первой позицией, которую она выдвинула, был уже не неотчуждаемый,
естественный характер общинных прав, а вполне обоснованный
негосударственный характер деятельности органов местного самоуправления,
преимущественно имущественного характера. Эта теория была основана на
положении, что общество, будучи самоуправляющимся территориальным
коллективом, характеризуется такой же независимостью, как и государство,
особенно с учетом его более раннего появления.
24
Каллагов Т.Э. Правовое регулирование муниципальной службы в условиях реформирования местного
самоуправления в Российской Федерации. – М., 2016. – С. 67.
25
Останков Д.Б. Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в
Российской федерации // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – №2. – С. 47.
21
По словам сторонника этой теории, степень автономии общин
определяет характер дел, которые подпадают под полномочия их руководства и
которые по своему характеру весьма отличаются от полномочий в рамках
государственного управления. Поэтому самоуправление – это особая форма
самостоятельной организации населения
26
.
Самоуправляющиеся единицы выполняют те же задачи, что и
непосредственные государственные органы, поэтому они являются такой же
частью государственного управления, как и коронная администрация.
Исторический опыт тех времен полностью доказал, что взгляды теоретиков-
сторонников теории самоуправления и свободной общины, не соответствуют
действительности. Однако в настоящем для избавления от тоталитарного
прошлого, которое лишь условно можно соотнести с реалиями местного
самоуправления, на идеях была основана Конституция РФ.
В связи с тем, что возможности государственного аппарата
характеризуются определенными ограничениями в плане решения вопросов на
местах, государственная власть нуждается в поддержке населения. По этим
причинам существует, образно говоря, сотрудничество между органами
государственной власти и органами местного самоуправления в целях
совместного решения местных дел. Эта идея повлияла на развитие
государственной теории самоуправления, которая была наиболее широко
распространена в Европе. Ряд ее основных положений был разработан
немецкими учеными Л. Штейнбергом и Р. Гнейстом
27
.
Согласно этой теории, органы местного самоуправления полностью
подчинены государству. По своей сути они являются лишь звеном
государственной власти, у них нет своих прав, своих компетенций. Как И.Л.
Штейн считал, что местная самостоятельность органов состоит лишь в том, что
они являются не прямыми государственными органами, а органами внутри
26
Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. – 2016. − №1. – С. 121.
27
Кравченко В.М. Местное самоуправление в истории России // Местное самоуправление в России: история,
проблемы, предложения. – 2016. – №17. – С. 28.
22
местных сообществ, которым государство поручает реализацию и решение
вполне конкретных задач государственного управления
28
.
Следует отметить, что такой подход довольно популярен в США. Это
связано с тем, что процесс регулирования местного самоуправления в этой
стране находится в компетенции государств, и в большинстве случаев местные
органы власти наделены только четко определенными государством
полномочиями и вытекающими непосредственно из них
29
.
В нашей стране эту теорию поддержали В. Безобразов, Н.Коркунов, А.
Градовский и Н. Лазаревский. Например, В. Безобразов высказал мнение, что
самоуправление и государство неотделимы друг от друга и что любые попытки
их разъединения могут разрушить либо самоуправление, либо государство
30
.
Согласно рассматриваемой теории, местное самоуправление – это,
прежде всего, одна из форм организации местного самоуправления,
являющаяся частью общей государственной системы. Иными словами, местные
дела – это общественные дела, которые поручаются местным органам власти,
поскольку именно местные органы власти в наибольшей степени осведомлены
об интересах и проблемах местных общин и поэтому способны наиболее полно
их удовлетворить
31
.
Таким образом, органы местного самоуправления характеризуются
следующим статусом: они являются юридическими лицами, вступающими в
ряд правоотношений с государством, а также несут соответствующие
обязанности и обладают соответствующими правами. Вполне очевидно, что в
приведенном выше утверждении есть следующее противоречие – органы
самоуправления полностью подчинены государственной власти
(правительству) и в то же время находятся в правовых отношениях с
государством, подключаясь к системе государственного управления.
28
Нечипоренко В.С. Муниципальная служба – институт управления. – М., 2017. – С. 92.
29
Чадаев А.И. Взаимодействие органов государственного управление и органов местного самоуправления //
Материалы VIII Международной студенческой электронной научной конференции. – 2017. – №16. – С. 73.
30
Михеева, И. В., Невельская, Л. А. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правовой
регламентации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – №3. – С. 19.
31
Корж Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления // Известия
ЮФУ. Технические науки. – 2017. – №6. – С. 143.
23
Попытки примирить и найти компромисс между «натуралистами» и
«государственными деятелями» воплотились в теории муниципального
дуализма (теория общины-государства). Согласно этой теории, органы
самоуправления получают независимость только в неполитической сфере. Эта
теория обусловлена тем, что на местном уровне одновременно сосуществуют
как органы самоуправления, так и органы государственной власти.
По мнению Л. Кириченко, наиболее оптимальной для России является
общегосударственная концепция. Прежде всего, она предусматривает процесс
формирования механизма местного самоуправления в условиях
институционализации гражданского общества, то есть построения
самоуправляющихся субъектов как самостоятельных институтов по отношению
к государству
32
.
Кроме того, данная модель дает возможность активно привлекать
органы местного самоуправления и их должностных лиц к практической
реализации задач и функций государственного управления, в науке существуют
и другие теории местного самоуправления, а именно
33
:
– теория самоуправляющихся единиц, согласно которой местное
самоуправление является «продуктом самоограничивающегося государства»,
муниципалитеты выполняют функции правительства, но остаются органами
государственной власти и территориальными общинами;
– органическая теория, рассматривающая общество как низовой
социальный организм с целым рядом публично-правовых полномочий, не
делегированных правительству, а принадлежащих общине по своему праву;
– теория муниципального социализма, основанная на возможности
эволюции буржуазного местного самоуправления в социалистическое;
– социально-классовая теория, согласно которой местное
самоуправление является формой государственного управления определенным,
32
Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. – Тула, 2016. – С. 68.
33
Киселева А.М. Государственные и муниципальные услуги. – Омск, 2018. – С. 89.
24
одним из общественных институтов государства, посредством которого
правящий класс обеспечивает соблюдение своих интересов на местном уровне;
– теория социального обслуживания, согласно которой муниципалитеты
выполняют функции содействия благосостоянию жителей коммун.
Все эти теории нашли свое первоначальное воплощение в основных
моделях местного самоуправления, основное содержание и сущность которых
рассматриваются ниже.
Функционирование самостоятельных и независимых органов
государственной власти является необходимым атрибутом современного
правового демократического государства. Осуществляя одну из форм
демократии (представительную демократию), соответствующие органы внутри
страны, а также иные административно-территориальные образования
выполняют государственно значимые функции от имени и по поручению
многонационального народа Российской Федерации
34
.
Порядок их организации и деятельности подлежит детальному
правовому регулированию нормами конституционного и муниципального
права. Исходя из этого, необходимо иметь полное и единообразное
представление о системе этих органов, что позволит не только выстроить
логическую методологию научного исследования, но и обеспечить
необходимый уровень правоприменительной практики
35
.
В сфере конституционно-правового регулирования организации
публичной власти вывод отражается следующим образом. Регулируя структуру
государственной власти, положения нормативных правовых актов, как правило,
устанавливают систему органов, реализующих то или иное направление
государственной политики. Кроме того, закон или подзаконные акты,
34
Гулина В.В. Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование. – М., 2017. – С.
78.
35
Чернова Э.Р. Правовое регулирование организации органов исполнительной власти субъектов РФ //
Инновационная наука. – 2015. – №10. – С. 48.