45
принимают на себя обязательство по Ростовской области как по субъекту
Российской Федерации федеральными актами. В части 5 статьи 76 говорится,
что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в
соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (то есть по вопросам
исключительной компетенции Российской Федерации в сферах совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации)
80
.
Для Ростовской области обязательными являются не только
федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты, принятые в
пределах полномочий федеральных органов, а также правоприменительные
действия федеральных органов власти. Структурная организация власти на
уровне местного самоуправления в Ростовской области также требует
внимания. Согласно Конституции Российской Федерации, принцип разделения
властей здесь не применяется
81
.
Государственная власть и муниципальная власть являются
разновидностями единой публичной власти народа в Российской Федерации.
На сегодняшний день принадлежность муниципальной власти к публичной
власти никем не оспаривается. Из этого можно сказать, что Конституция
Российской Федерации в целом исходит из того, что предполагается
вертикальное разделение полномочий и задач, в том числе с учетом наличия
такого уровня публичной власти, как местное самоуправление.
В рамках исследования неизбежен вопрос: существует ли разделение
полномочий внутри местного самоуправления? Обращение к нормам и
Конституции Российской Федерации и Федеральный закон от 06.10.2003 №131-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
80
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
81
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
46
Федерации» с многочисленными изменениями и дополнениями позволяет
увидеть всю сложность принимаемых решений
82
.
Поначалу общий подход кажется таким, что местное самоуправление
едино, оно осуществляется как народом, так и муниципальными властями, и не
так уж важно, кто именно это делает. То есть была своего рода логика: местные
дела таковы, что их можно решать, как гражданами в массовом порядке, так и
органами совместно и с целью замены друг друга. Однако обращение к нормам
и Конституции Российской Федерации, а также к вышеназванному
Федеральному закону позволяет увидеть, что полномочия могут быть
адресными, а значит, и структура органов местного самоуправления должна
быть более или менее четко определена.
Существует единство целей всех соответствующих органов как средства
осуществления демократии. Следовательно, принципиальные различия между
ними обусловлены уровнем органов, когда одни могут принимать ключевые
решения, а другие-выполнять задачи по облегчению их формулирования и
обеспечению их последующей реализации. Во-вторых, унифицирована система
органов государственной власти в основных контурах. Она основана на
существовании представительных органов государственной власти,
исполнительной власти.
Естественно, несмотря на внешнее сходство, цели и сфера деятельности
различны: представительные органы власти на федеральном уровне
законодательствуют больше, а в Ростовской области они тоже это делают, хотя
и в меньшем объеме. Соответственно, принятые акты являются не только их
актами, но и законами Российской Федерации (федеральными законами),
законами Ростовской области как субъекта Российской Федерации.
Представительные органы местного самоуправления также принимают
нормативные правовые акты, они по многим свойствам схожи с федеральными
и региональными законами, но в принципе не называются «муниципальными
82
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от
06.10.2003 №131-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
47
законами», чтобы не нарушать единство законодательного регулирования и не
создавать конфликт уровней власти.
В-третьих, признавая самостоятельность органов государственной
власти на уровне Ростовской области как субъекта РФ, а также на уровне
местного самоуправления, необходимо видеть эту самостоятельность в
содержании своей деятельности, в творчестве. Но по многим параметрам
построения и выбора деятельности можно предполагать, как единство, так и
использование опыта, как на «нисходящей», так и на «восходящей» основе.
Например, рекомендованные федеральным законодателем параметры
численности депутатов региональных и муниципальных представительных
органов учитываются на соответствующих уровнях, а ключевые направления
деятельности находят отражение в сформированных депутатских комитетах и
комиссиях.
В целом, задачи, система и структура органов не могут быть ограничены
определенными уровнями публичной власти. Это национальная проблема, и
совершенствование теории и практики в этом направлении должно привести к
выработке национальных контуров и особенностей их применения на каждом
уровне государственной власти.
Таким образом, предоставлена характеристика системы взаимодействия
органов государственного и муниципального управления. Далее необходимо
исследовать показатели, характеризующие качество взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
2.2. Показатели, характеризующие качество взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
В контексте реформирования институтов публичной власти развитие
местного самоуправления является одним из приоритетных направлений
правовой политики российского государства.
Одним из факторов, влияющих на решение указанной проблемы,
является поиск оптимальной модели взаимодействия органов государственной
48
власти на государственном и муниципальном уровнях в субъектах Российской
Федерации.
Государственная политика в области местного самоуправления является
важной составляющей жизни общества и формирует соответствующий
механизм социально ориентированной государственной власти.
В отношениях между государственной властью и местным
самоуправлением необходимо учитывать два аспекта-социально –
экономический и политико-правовой. В каждом регионе с учетом политических
и экономических особенностей существует определенный способ построения
отношений между государственными и муниципальными органами власти, а
также определения институциональной модели местного самоуправления в
соответствии с действующим законодательством.
Большой интерес представляет анализ организационно-правовых форм,
используемых для совместного решения как государственных, так и местных
проблем в Ростовской области.
Муниципалитеты представляют всевозможное разнообразие
культурных, религиозных традиций и быта многонациональной России. В
Ростовской области действует постоянно действующий представительный и
законодательный орган государственной власти – Законодательное Собрание
Ростовской области, которое разрабатывает и принимает законы, создающие
основы демократии, гарантирующие права и свободы населения области.
При этом высшим исполнительным органом государственной власти в
области является Правительство Ростовской области, этот орган выполняет
следующие основные функции
83
:
– участие в реализации государственной политики в различных сферах;
– разработка проектов областного бюджета и реализация мероприятий
по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона;
83
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
49
– разработка проектов программ социально-экономического развития
региона.
Если рассматривать, что представляет собой местное самоуправление в
Ростовской области, то это форма власти, осуществляемая народом, которая
действует в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными
законами, законами, принятыми в Ростовской области, самостоятельно и под
свою ответственность решает жителями непосредственно (или) через органы
местного самоуправления вопросы местного значения исходя из интересов
жителей, с учетом исторических и иных местных традиций.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления,
выражения и защиты общих интересов муниципальных образований
Ростовской области формируется Совет муниципальных образований
Ростовской области.
Это взаимодействие органов власти имеет многообразный взаимный
характер. Их взаимоотношения строятся на принципах законности, взаимного
уважения и взаимной ответственности, согласования интересов. Важно
отметить, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в
формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и
освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления
допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом
от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
84
.
Таким образом, органы государственной власти Ростовской области
85
:
– осуществляют государственную защиту и гарантируют независимость
местного самоуправления;
– оказывать экономическую и финансовую помощь;
– устанавливать государственно-правовые нормы;
84
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от
06.10.2003 №131-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
85
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
50
– определять государственную политику по совершенствованию
местного самоуправления;
– осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением
законодательства в деятельности органов местного самоуправления и
должностных лиц, устанавливать их государственную (конституционную)
ответственность.
Таким образом, органы государственной власти Ростовской области,
признавая местное самоуправление, взаимодействуя с ним, в свою очередь,
также находятся под его влиянием. Происходит увеличение присутствия
государства в делах местного самоуправления губернии, главным образом по
пути усиления централизации, усиления субординационных отношений. Это
особенно заметно в связи с увеличением количества отдельных
государственных полномочий, которые закреплены за органами местного
самоуправления
86
.
Следует подчеркнуть, что правовое регулирование взаимодействия
органов государственной власти региона и органов местного самоуправления в
регионе осуществляется путем принятия отдельных нормативных правовых
актов.
В Ростовской области осуществление местного самоуправления
регулируется Уставом Ростовской области, определяющим полномочия
губернатора и Правительства Ростовской области в области местного
самоуправления, гарантии местного самоуправления
87
.
Анализ содержания основного закона области выявил следующее: в
Уставе Ростовской области положения, закрепляющие основные принципы
взаимодействия государственных органов области и муниципальных
образований, содержатся в статьях 161-165
88
.
Рассмотрим эти положения более подробно: в соответствии со статьей
161 Устава Ростовской области, органы государственной власти и иные
86
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
87
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
88
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
51
государственные органы обязаны обеспечивать государственные гарантии прав
населения на осуществление местного самоуправления.
Органы государственной власти области не вправе участвовать в
осуществлении правового регулирования местного самоуправления, если это не
предусмотрено федеральным законодательством, а контрольные и
исполнительно – распорядительные полномочия могут осуществляться только в
тех случаях и в порядке, которые установлены Конституцией РФ, Федеральным
Налоговым кодексом и законами региона, принятыми в соответствии с ними.
Органы государственной власти и должностные лица органов
государственной власти Ростовской области имеют право участвовать в
формировании ОМСУ, назначении на должность и освобождении от должности
должностных лиц органов местного самоуправления только в случаях,
предусмотренных Федеральным законом
89
.
Кроме того, в соответствии со статьей 162 Устава Ростовской области,
органы государственной власти Ростовской области не вправе принимать
решения, ущемляющие права муниципальных образований и органов местного
самоуправления, а также ограничивать предоставляемые им гарантии. При
принятии решений, непосредственно связанных с муниципальными
образованиями, государственные органы области могут принимать меры по
выявлению мнения населения, консультироваться с соответствующими
местными органами власти и учитывать их предложения
90
.
В случаях, предусмотренных федеральными и региональными законами,
выявление мнений и проведение консультаций являются обязательными.
Статья 163 Устава Ростовской области определяет, что МССУ могут быть
предоставлены отдельные государственные полномочия федеральным
законодательством и законами соответствующего субъекта, а государственные
органы, в свою очередь, обязаны обеспечить МССУ материальными и
89
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
90
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
52
финансовыми ресурсами, необходимыми им для осуществления этих
полномочий
91
.
Совет муниципальных образований Ростовской области и Ассоциация
по взаимодействию представительных органов государственной власти и
местного самоуправления Ростовской области создаются в целях организации
взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих
интересов муниципальных образований.
Органы государственной власти области оказывают содействие Совету
муниципальных образований Ростовской области и Ассоциации по
взаимодействию представительных органов государственной власти и местного
самоуправления Ростовской области в реализации их функций, направленных
на представление интересов муниципальных образований в федеральных
органах государственной власти и органах государственной власти области,
организацию взаимодействия с общественными объединениями
92
.
Таким образом, исследованы показатели, характеризующие качество
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Далее необходимо провести оценку практики взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
2.3. Оценка практики взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
Наиболее эффективной формой взаимодействия и учета как
региональных, так и муниципальных интересов является реализация права
законодательной инициативы органами местного самоуправления в
законодательных (представительных) органах субъектов Российской
Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999
№184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
91
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
92
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
53
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и Уставом Ростовской области, право
законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит
депутатам Государственной Думы Российской Федерации, высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) и органов местного самоуправления
93
.
Несмотря на то, что в соответствии со статьей 12 Конституции РФ,
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, они тесно связаны с ними, взаимодействуя при осуществлении
определенных полномочий, делегированных им государственными органами
94
.
Очень важно определить финансовые ресурсы, доступные каждому уровню
государственного управления.
Органам местного самоуправления законом могут быть предоставлены
отдельные государственные полномочия с передачей материальных и
финансовых ресурсов, необходимых для их осуществления. Осуществление
переданных полномочий контролируется государством.
В 2019 году органам местного самоуправления федеральными законами
передано 6 полномочий за счет средств федерального бюджета, а 24
полномочия переданы органам местного самоуправления законами Ростовской
области и за счет средств областного бюджета.
Еще одна форма взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на основе
нисходящего, государственного контроля за деятельностью органов местного
самоуправления. Она осуществляется федеральными и региональными
93
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ
[Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
94
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ (10.05.2020).
54
органами государственной власти и может быть разделена на два вида в
зависимости от объекта контроля:
1) контроль за соблюдением законов;
2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий.
Анализируя государственный контроль за деятельностью органов
местного самоуправления, следует отметить, что условия и порядок
осуществления контроля определяются соответственно федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации. В то же время
существенным условием эффективного контроля является его адекватность.
Чтобы степень вмешательства надзорного органа была пропорциональна
важности интересов, которые это вмешательство должно защищать.
Вся деятельность субъектов взаимодействия в различных сферах должна
основываться на строгом, четком и неукоснительном соблюдении
законодательства, регулирующего организацию взаимодействия органов
местного самоуправления и органов исполнительной власти, их компетенцию,
формы и методы работы, а также иные аспекты их деятельности.
Согласно Уставу Ростовской области, контроль за соблюдением и
исполнением законов Ростовской области осуществляется Думой Ростовской
области наряду с другими уполномоченными органами
95
. Органы
государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за
использованием материальных и финансовых ресурсов, предоставленных для
этих целей.
При выявлении нарушений требований законов об осуществлении
органами местного самоуправления или должностными лицами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные
государственные органы вправе издавать письменные предписания об
95
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).