23
щей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муници-
пального образования и региона в целом
19
.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государ-
ственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития
местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную обособленность мест-
ного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эф-
фективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко
отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в эко-
номике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотдели-
мы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния
государства.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются
две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка еди-
ной государственной политики в сфере местного самоуправления. Они реша-
ются следующими способами:
- во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается об-
щие принципы организации местного самоуправления;
- во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает
программы государственной поддержки местного самоуправления;
- в-третьих, для обеспечения федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления Российской Федерации» принимаются
ряд федеральных законов
20
.
В становлении и развитии местного самоуправления большую роль игра-
ют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимо-
действие последних с органами местного самоуправления в значительной сте-
пени определяет эффективность осуществления региональной политики - ре-
19
Соловьев, С.А. Организационный механизм совершенствования местного самоуправления в крупном городе.
/ С.А. Соловьев. - М.: Норма, 2018. - С.14
20
Бондарь Н.С. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаи-
моотношений // Конституционное и муниципальное право. - 2018. - № 24.- С. 32.
24
шения экономических, политических и социальных проблем развития муници-
пального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодей-
ствие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя
через решение вопросов местного значения реализации государственных задач:
укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизнен-
ных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите
населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муни-
ципальных органов.
Признание местного самоуправления означает, что государство видит в
нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной
структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения це-
лостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармонично-
го развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частя-
ми Российского государства.
Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с
самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общин-
ное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским
вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг
друга.
Таким образом, сегодня взаимодействие региональных органов государ-
ственной власти и органов местного самоуправления строится на основе прин-
ципов: законности, сочетания интересов населения субъекта и соответствующе-
го муниципального образования, учета исторических и местных традиций, са-
мостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,
взаимного согласия органов государственной власти и органов местного само-
управления при выработке совместного решения; обеспеченности финансовы-
ми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совмест-
ного решения, добровольности заключения договоров и соглашений; взаимной
25
ответственности, гласности
21
.
Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их
основе определить основные направления взаимодействия органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного само-
управления:
22
правовое регулирование организации и деятельности местного са-
моуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;
разработка и принятие региональных программ развития местного
самоуправления,
совершенствование разграничения компетенции государственных
органов и органов местного самоуправления,
обеспечение финансово-экономической основы местного само-
управления,
содействие сохранению и развитию исторических и иных местных
традиций,
защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного са-
моуправления субъекта осуществляется в следующих основных организацион-
ных формах:
во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами
органы государственной власти и местного самоуправления;
во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются сов-
местные временные группы и комиссии;
в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодей-
ствия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;
в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований
данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципаль-
21
Дудко И.Г. Взаимодействие органов государственной власти и субъектов РФ // Государство и право. - 2018. -
№ 9. - С. 22.
22
Голощапов Р. В. Государственное управление: учебное пособие. – Хабаровск: ДВАГС, 2016. С. 171. URL:
https://studfiles.net/preview/1874731/page:23/
26
ных образований, для чего им придается необходимый статус.
Рассмотрим эти пункты подробнее. Исходными структурами являются
сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. Су-
ществует возможность их прямого взаимодействия. Также ясно, что только
прямым взаимодействием по большинству вопросов не ограничиться, часто это
просто физически невозможно. Если не выстроить работоспособную систему
промежуточных органов, многие проблемы практически никогда не будут ре-
шены.
Во-первых, выделим те вопросы, которые не являются систематически
возникающими, то есть частные и решаемые однократно. Для решения этих во-
просов (если они не могут быть решены непосредственно) имеет смысл созда-
ние совместных временных рабочих групп или комиссий, о чем уже упомина-
лось. Во-вторых, для решения вопросов, требующих постоянного взаимодей-
ствия, рабочие группы и комиссии могут создаваться на постоянной основе. В-
третьих, как тоже упоминалось выше, по многим вопросам, касающимся всех
муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа че-
рез ассоциации муниципальных образований, для чего им может быть придан и
необходимый статус.
Названные случаи касаются того круга вопросов, которые решаются
между органами местного самоуправления и «центральными» органами госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации. Но существует ряд сфер
постоянной деятельности, где более целесообразно взаимодействие муници-
пальных органов с территориальными подразделениями органов государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации. Надо заметить, что создание, а,
точнее, сохранение при условии определенной реорганизации территориальных
органов государственного управления неизбежно. Идеальная картинка, когда
государственная власть осуществляется только из федерального и регионально-
го центров, а все остальное пространство покрыто территориями муниципаль-
ных образований, практически неработоспособна. Даже если возложить от-
дельные государственные полномочия, требующие исполнения непосредствен-
27
но на местах, на органы местного самоуправления, то и в этом случае какие-то
органы должны осуществлять контроль за исполнением возложенных полномо-
чий и быть в непосредственном контакте с органами местного самоуправления.
Иначе центральный аппарат просто будет парализован объемом работы с мест-
ной властью, да и многие вопросы требуют учета особенностей более мелких
территориальных единиц, чем субъект Российской Федерации, и оперативности
решения, что невозможно при полной централизации и концентрации власти.
Значит, необходима административно-территориальная организация
субъекта Российской Федерации и наличие в административно-
территориальных образованиях территориальных подразделений органов госу-
дарственной власти. Основой для такой организации могут стать существую-
щие районы, хотя в ряде случаев возможны как более крупные, так и более
мелкие административные образования. Иногда, в очень крупных по размерам
территории субъектах Российской Федерации, возникает необходимость суще-
ствования одновременно и укрупненных, и относительно небольших админи-
стративно-территориальных единиц, следовательно, создания многозвенной си-
стемы государственного управления. Никаким законом полномочия органов
государственной власти по формированию своей территориальной организации
не ограничены. Важно только, чтобы каждая из властей - государственная и
местная - не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чу-
жие полномочия.
На примере района можно показать, что в большинстве случаев он и се-
годня является территорией государственного управления. Надо только внима-
тельно изучить функции, исполняемые существующими администрациями рай-
онов, и убедиться, что это в большинстве своем функции государственных ор-
ганов. И эти функции на местах исполнять необходимо.
Как частный случай, но уже практически встречающийся, стоит отметить
создание территориальных органов государственного управления на террито-
риях муниципальных образований, где ранее отдельные государственные пол-
номочия исполнялись органами местного самоуправления. Дело в том, что в ре-
28
зультате выборов могут быть сформированы органы местного самоуправления,
а также выбраны должностные лица местного самоуправления, которым органы
государственной власти не сочтут возможным доверить исполнение государ-
ственных полномочий. Вот в этом-то случае и может возникнуть потребность в
продолжении государственной вертикали до муниципального образования. Эта
вертикаль ни в каком случае не должна касаться решения вопросов местного
значения, а исполнять только государственные полномочия.
Окончательно система всех органов, обеспечивающих взаимодействие
государства и местного самоуправления, будет разветвленной и выстроенной
как по вертикали, так и по горизонтали, а также включать в себя совместно со-
здаваемые рабочие органы. Принципиально важно не стремиться к предельно-
му упрощению этой системы, так как ее сложность обусловлена сложностью
отношений и взаимосвязей.
23
Итак, взаимодействие органов государственной власти и местного само-
управления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в от-
ношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения
общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муници-
пального образования и региона в целом.
Таким
зависимости
образом, можно сделать выводы по первой главе работы:
существование любого государства сегодня невозможно без разви-
тых управленческих институтов. Системы управления существуют на всех
уровнях - от муниципального до государственного. В зависимости от назначе-
ния их функции и принципы действия различаются;
суть как государственного, так и муниципального управления вы-
ражается в целенаправленной деятельности органов (соответственно, государ-
ственных или муниципальных), или отдельных должностных лиц, состоящих
на государственной службе;
в процессе своей деятельности органы местного самоуправления
23
Глазунова Н. И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. С.
45.
29
тесно взаимодействуют с органами государственной власти, и, прежде всего, с
органами регионального управления, которыми в РФ являются в первую оче-
редь государственные органы власти субъектов федерации;
государственная власть и управление на федеральном и региональ-
ном уровне осуществляется через органы государственной власти. Орган госу-
дарственной власти - элемент государственного аппарата, участвующий в осу-
ществлении определенных государственных функций и наделенный в этой свя-
зи властными полномочиями;
в настоящее время на уровне РФ и субъектов РФ предметы ведения
и полномочия соответствующих государственных органов довольно четко раз-
граничены. Конституцией РФ определены предметы исключительного ведения
РФ и субъектов РФ и предметы совместного ведения.
30
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СРЕДЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ (НА
ПРИМЕРЕ ТУРУХАНСКОГО РАЙОНА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАЦИИ П. БАХТА)
2.1. Характеристика системы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
Местное самоуправление сегодня - важнейшая часть системы публичной
власти, необходимый элемент демократического государства. Для решения во-
просов местного значения органы и должностные лица местного самоуправле-
ния наделены правом издавать правовые акты. В принятии собственных право-
вых актов органы и должностные лица местного самоуправления самостоя-
тельны.
Администрации п. Бахта является исполнительно-распорядительным
органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями
по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления Администрации п. Бахта федеральными законами и законами
Красноярского края.
Администрация п. Бахта обладает правами юридического лица и
осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством, Уставом
п. Бахта, принятым решением Совета депутатов Туруханского района от 8 мая
2013 года, федеральными законами и законами Красноярского края, решениями
Совета депутатов, постановлениями и распоряжениями Главы Администрации
п. Бахта.
Финансирование администрации осуществляется в соответствии с
утвержденным Советом депутатов бюджетом и выделенными средствами
расходов на управление.
Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии с
31
федеральными законами, законами Красноярского края и Уставом п. Бахта и не
может принимать решений по вопросам, входящим в компетенцию других
муниципальных образований, а также органов государственной власти.
Администрация наделена полномочиями по решению вопросов местного
значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными
законами и законами Красноярского края.
Администрация п. Бахта обеспечивает исполнение отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами и законами Красноярского края, при наличии
финансовых и материальных средств.
Структура Администрации п. Бахта утверждается Советом депутатов по
представлению Главы муниципального образования.
Структурные подразделения Администрации п. Бахта осуществляют свою
деятельность на основании положений о соответствующих структурных
подразделениях, утвержденных Главой муниципального образования.
Распределение задач между подразделениями Администрации
осуществляется по группам объектов управления (отраслям муниципальной
деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг
определенного типа: образование, здравоохранение, строительство,
молодежная политика и т.д. Результаты работы каждого подразделения
оцениваются целевыми показателями, характеризующими выполнение ими
своих целей и задач. Соответственно строится и система мотивации и
поощрения служащих.
Такая организационная структура способствует достижению целей
управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью
установления прав и необходимой полноты ответственности каждого
управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач;
сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к
задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации между
32
звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.
Организационная структура Администрации обеспечивает эффективное и
рациональное осуществление процесса муниципального управления,
возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем.
Также организационная структура администрации как исполнительно-
распорядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархиче-
ской подчиненности.
Глава администрации назначается Советом депутатов по контракту,
заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на
срок полномочий Совета депутатов.
Глава администрации в пределах своих полномочий, предусмотренных
контрактом:
представляет на утверждение Совета депутатов проект бюджета и
отчет о его исполнении, проекты решений о корректировке бюджета и
распределении средств, полученных в результате экономии расходов бюджета
или превышения его доходов над расходами;
заключает от имени администрации договоры и соглашения;
организует взаимодействие администрации с муниципальными
учреждениями и муниципальными предприятиями;
представляет Совету депутатов ежегодный отчет о работе
администрации;
организует прием граждан должностными лицами администрации,
рассматривает обращения граждан, лично ведет прием граждан;
осуществляет функции главного распорядителя бюджетных средств,
организует работу с кадрами в администрации, их аттестацию,
переподготовку и повышение квалификации;
осуществляет прием на работу и увольнение работников
администрации, применяет к ним меры поощрения и дисциплинарной
ответственности;
назначает и освобождает от должности заместителей главы