6
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ………………………………………………………………… 7
Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия органов
государственного и муниципального управления …………………………… 11
1.1. Понятие и сущность государственного управления………………. 11
1.2. Местное самоуправление и муниципальная власть……………….. 21
1.3. Особенности взаимодействия органов государственного и
муниципального управления…………………………………………………… 27
Глава 2. Взаимодействие органов государственной и муниципальной
власти (на примере Пермского края)…………………………………………… 35
2.1. Общая характеристика органов государственного и
муниципального управления в Пермском крае…………………………………35
2.2. Анализ межбюджетных отношений в Пермском крае …………… 43
Глава 3. Совершенствование взаимодействия органов государственного
и муниципального управления ………………………………………………… 60
3.1. Актуальные проблемы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ……………………………………………………. 60
3.2. Предложения по совершенствованию взаимодействия органов
государственного и муниципального управления ……………………………... 66
Заключение ……………………………………………………………… 73
Список использованной литературы …………………………………… 77
Приложения ……………………………………………………………… 83
7
ВВЕДЕНИЕ
Государство является центром политической системы, важным
институтом, который регулирует все общественные сферы. От эффективности
государственного управления зависит жизнь населения всей страны и ее
регионов.
Эффективность деятельности государственного аппарата играет важную
роль в жизни общества, поскольку четкая и отлаженная структура органов
государственной власти является гарантом эффективного осуществления
основных функций и задач государства, с ее помощью возможно упорядочение
и организация средств государства, позволяющих достичь целей, поставленных
властными представителями.
Институт местного самоуправления играет значительную роль в
процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права
и массовые виды активности, различные негосударственные проявления
общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в
местных сообществах, образующих базу гражданского общества. Особенно
актуальное значение сегодня приобрела проблема взаимодействия государства
и местного самоуправления, осмысления теоретических и правовых аспектов
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с
позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового
государства и гражданского общества.
Органы местного самоуправления в процессе своей деятельности тесно
взаимодействуют с органами государственной власти, и, прежде всего, с
органами регионального управления.
Положение местного самоуправления в системе современного
российского государственного устройства предопределяет особенности
взаимоотношения государственного и муниципального управления. Местное
самоуправление является связующим звеном между государством и обществом,
8
и как результат, обеспечивает осуществление прямых и обратных связей в
системе государственного властного управления. Тем не менее, в это же время
реальная ситуация последних лет не позволяет говорить о том, что современное
местное самоуправление в России является эффективно функционирующим
институтом.
В Конституции РФ закреплена независимость местного самоуправления,
которое в рамках своих полномочий действует самостоятельно, органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти,
но, поскольку на сегодняшний день органы местного самоуправления
находятся в тесной взаимосвязи и взаимодействии с органами государственной
власти, то проблемы их взаимодействия являются важными для жителей
России.
Органы государственной власти и местного управления, с одной
стороны, определяют правила игры, принимая законы и другие нормативно-
правовые акты, с другой – выступают полноправными участниками
общественных отношений. Именно они осуществляют экономическое,
правовое и административное регулирование развития страны, города, поселка
или района.
Актуальность выпускной квалификационной работы обусловлена тем,
что эффективное управление всеми сферами общественной жизни невозможно
без четко налаженного механизма их взаимодействия. В связи с этим важное
значение приобретает совершенствование взаимоотношений и взаимодействия
органов государственного и муниципального управления.
Целью данной работы является анализ правовых и административных
основ взаимодействия органов государственного и муниципального
управления, их функций и полномочий, анализ взаимодействия органов власти
на примере Пермского края, выявление проблем и направлений
совершенствования взаимодействия органов государственного и
муниципального управления.
9
В ходе проведения исследования необходимо решить следующие
задачи:
изучить теоретические основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
провести анализ законодательной базы, касающейся
функционирования органов государственной власти и местного
самоуправления и их взаимодействия;
дать общую характеристику органов государственного и
муниципального управления Пермского края;
провести анализ взаимодействия органов власти Пермского края в
сфере межбюджетных отношений;
определить и обозначить проблемы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
сформулировать предложения по совершенствованию
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Объектом исследования выступают общественные отношения,
складывающиеся в процессе взаимодействия органов государственного и
муниципального управления.
Предметом исследования являются правовые и административные
основы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления, рассматриваемые на примере Пермского края, а также пути
совершенствования их взаимодействия.
Для достижения поставленной цели в ходе выполнения работы
применялись методы экономического, правового, системного, статистического
анализа, а также индукция, дедукция, сравнение и синтез.
При написании работы были изучены и использованы федеральные
законы, постановления Правительства, законы Пермского края и другие
нормативно-правовые акты всех уровней власти. Особенно важными из них
являются Конституция РФ от 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ),
10
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от
06.02.2019), Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской
Федерации по развитию местного самоуправления» от 02.11.2007 № 1451 (ред.
от 29.03.2017), Федеральный закон «О государственной гражданской службе в
РФ» от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018), Федеральный закон «О
муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред.
от 27.12.2018), Устав Пермского края (ред. от 22.01.2019), Положения о
деятельности отдельных министерств Пермского края, Указ Губернатора
Пермского края «Об утверждении структуры исполнительных органов
государственной власти Пермского края и состава Правительства Пермского
края». Также были изучены сайты Правительства РФ и других органов
государственной и муниципальной власти.
Кроме того, при написании работы использовались работы следующих
авторов: Д.Ф. Аяцков, Р.В. Бабун, Н.С. Бондарь, В.П. Васильев, Н.С. Гегедюш,
Н.С. Дегтярев, Р.И. Загидуллин, В.Г. Игнатов, Г.Л. Куприяшин, Н.А. Пруель,
О.М. Рой, В.Д. Самойлов, А.М. Якубович и др.
11
Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
1.1 Понятие и сущность государственного управления
Любое государство, страна, регион, город, село нуждаются в
управлении, т.к. их эффективное функционирование возможно лишь в условиях
порядка, стабильности и согласованности общественной жизни, установление
которых и является задачей управления. Поэтому для начала исследуем само
понятие «управление».
Управление – это совокупность действий, обеспечивающих
целенаправленное функционирование системы. Управление – это функция
системы, ориентированная на сохранение ее основного качества (т.е.
совокупность свойств, потеря которых влечет за собой разрушение системы) в
условиях изменяющейся среды. Это позволяет трактовать управление как
воздействие на систему в определенных целях. Сущностная черта управления –
это системность. Управление присуще всем организованным системам и их
составным частям. Если брать только аспект внутрисистемного управления, то
здесь уместно применить термин «самоуправление», система управляет сама
собой.
Целью реализации управления является удовлетворение интересов
населения конкретной территории, общества. А интересы общества – единая
цель составляющих его индивидов. Чем теснее связь между ними, тем больше
они заинтересованы в достижении единой цели, тем больше необходимость в
осуществлении функций управления.
Иногда возникает сложность в определении объектов управления.
Объектом социального управления являются общественные отношения, т.е.
поведение и действия людей.
При характеристике управления необходимо отметить, что управление –
это своего рода общественные отношения, являющиеся одной из форм волевых
отношений, т.к. люди управляют людьми, обладают волей и сознанием, все их
12
поступки мотивированы и осмысленны. А также наряду с сознательным
управлением возможно выделение и стихийного элемента управления,
например, невидимой руки рынка. Здесь управление людьми стихийно,
обусловлено обстоятельствами, и складывается помимо их волевого и
рационального осмысления. Однако даже эти обстоятельства рано или поздно
проходят через сознание людей, и те выстраивают линию поведения в
соответствии со своими интересами и потребностями.
Управленческие отношения тесно связаны с производственными
отношениями и экономической сферой жизни общества.
Таким образом, управление представляет собой определенного вида
деятельность, суть которой состоит в повседневном достижении задач
управления, практическом воплощении целей.
Одним из видов управления является государственное управление. Оно
представляет собой механизм осуществления властных полномочий
государства в отношении руководства, организации и целенаправленного
государственно-властного воздействия на общество. Оно является особым
видом профессиональной деятельности по осуществлению законодательных,
исполнительных, судебных и других государственно-властных полномочий для
реализации его правотворческих, исполнительных, воспитательных и
правоохранительных функций.
Государственное управление, в широком смысле, рассматривается
исследователями в качестве целостной сферы деятельности государственной
власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц, то есть, как осуществление
государственной власти во всех ее методах, формах, проявлениях.
И.Ю. Кузовлева рассматривает государственное управление «как
целенаправленное организующее - регулирующее воздействие государства
(посредством системы его органов и должностных лиц) на общественные
процессы, деятельность и отношения людей»
1
.
1
Кузовлева И.Ю. Социальная природа государственного управления // Власть. 2017. № 22. С. 111.
13
В.П. Васильев определяет государственное управление как
«практическое, организующее, регулирующее государственное воздействие
(посредством системы своих структур) на частную и общественную
жизнедеятельность людей для ее сохранения, упорядочения, преобразования,
опирающееся на властную силу»
2
.
По Г.Л. Купряшину «государственное управление - деятельность по
осуществлению законодательных, исполнительных, судебных и других
государственно-властных полномочий с целью исполнения его
организационно-регулирующих и служебных функций и в обществе в целом, и
в отдельных его частях»
3
.
О.М. Рой понимает государственное управление «как процесс
регулирования отношений внутри государства путем распределения областей
влияния между основными территориальными властными ветвями и
уровнями»
4
.
В более конкретном значении понятие «государственное управление»
подразумевает под собой собственно управленческую деятельность
государственных органов и должностных лиц, иными словами, сферу
деятельности исполнительной власти.
Например, В.Д. Самойлов определяет государственное управление «как
деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на
объект управления с целью его перевода в состояние, которое необходимо для
достижения целей соответствующего территориального образования, при
помощи принятия нормативно-правовых актов, организации и контроля
2
Васильев В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. – М.: Дело и сервис (ДиС),
2014. С. 103.
3
Купряшин Г.Л. Основы государственного и муниципального управления: Учебник и практикум / Г.Л.
Купряшин. – М.: Издательство Юрайт, 2015. С. 97.
4
Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2015. С.
114.
14
исполнения таких актов, а также актов органов законодательной
(представительной) власти»
5
.
О.Б. Угурчиев под государственным управлением понимает
деятельность государственного аппарата по урегулированию общественных
отношений, по управлению собственными и общественными делами
6
.
По мнению В.Г. Игнатова «государственное управление – есть система
принятия политических и административных решений, проводимая в жизнь
посредством административно-государственного аппарата»
7
.
Из анализа данных подходов следует отметить, что государственная
власть осуществляется посредством управления. В соответствии со ст. 10
Конституции РФ, государственная власть реализуется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную (рис. 1), которые друг от друга
не зависят и являются самостоятельными.
Рисунок 1 – Структура государственной власти Российской
Федерации
5
Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник. – М.: ЮНИТИ-
ДАНА, 2015. С. 121.
6
Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие / О.Б. Угурчиев, Р.О. Угурчиева. –
М.: ИЦ РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2016. С. 118.
7
Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2015. С. 124.
15
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют
Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и
Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды
Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации государственную
власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией,
Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий
8
.
Президент является главой государства, он не относится ни к одной из
властных ветвей, хотя от него зависит многое. Президент действует в
соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами, он не подчиняет
себе все властные ветви, сотрудничает и взаимодействует с Федеральным
Собранием РФ, с Правительством РФ.
Каждый орган государственной власти сформирован для реализации
конкретных функций и задач государства.
Законодательную власть представляет парламент – Федеральное
собрание, главная задача которого заключается в выражении и представлении
интересов всего российского населения, которые он реализует, осуществляя
свою основную функцию – законотворческую деятельность. Федеральное
Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы
РФ.
Исполнительную власть реализует Правительство РФ, которое состоит
из федеральных министерств, агентств и служб. Руководит Правительством
Председатель Правительства РФ и его заместители. Председатель
8
Конституция РФ от 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)