26
самоуправления»
21
, Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации»
22
, а также Гражданский,
Налоговый, Бюджетный, Земельный, Градостроительный кодексы РФ, которые
оказывают существенное влияние на деятельность МСУ в России.
Среди указов Президента РФ можно выделить Указ от 02.11.2007 №
1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного
самоуправления»
23
и др.
На уровне субъектов РФ общие вопросы регулирования МСУ обычно
находят отражение в их уставах. Так, в ст. 3 Устава Пермского края
установлено, что местное самоуправление в Пермском крае гарантируется
Конституцией Российской Федерации и обеспечивает самостоятельное и под
свою ответственность решение населением вопросов местного значения.
Органы государственной власти Пермского края выступают гарантом
осуществления местного самоуправления, содействуют его развитию и создают
условия для осуществления права граждан на участие в местном
самоуправлении»
24
.
В Уставах муниципальных образований определены организация и
формы осуществления местного самоуправления в этих муниципальных
образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы,
содержатся иные положения об организации МСУ.
Нормы права, регулирующие муниципальную деятельность, содержатся
во многих федеральных отраслевых законах. В период реформирования
местного самоуправления с 2003 года законотворческая деятельность в данной
области значительно возросла, было принято много новых нормативно-
21
Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 04.06.2014) // СЗ РФ,
02.12.1996, № 49, ст. 5497.
22
О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от
27.12.2018) // СЗ РФ, 05.03.2007, № 10, ст. 1152.
23
О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: Указ Президента РФ
от 02.11.2007 № 1451 // СЗ РФ, 05.11.2007, № 45, ст. 5462.
24
Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007) // «Собрание законодательства
Пермского края», № 5, I часть, 10.05.2007.
27
правовых актов в этой области. Постоянно вносятся изменения и дополнения в
федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, местное самоуправление является уровнем публичной
власти, наиболее приближенным к населению, избираемым населением и
обладающим самостоятельностью, и значительной автономией в разрешении
вопросов местной жизни.
Сегодня трудно переоценить значение местного самоуправления для
стабильного развития демократического общества. Это обусловлено тем, что
оно, обладая особой юридической природой, выступает в качестве связующего
звена между населением страны и государственными структурами, а также
эффективным инструментом политики региона.
1.3 Особенности взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
Для эффективного управления всеми сферами жизни общества
необходим четко отлаженный механизм взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления.
Вертикальная структура органов власти выглядит следующим образом:
Государственная
власть
Федеральные органы власти
Региональные органы власти (органы
власти субъектов РФ)
Муниципальная власть
Муниципальные органы власти (местное
самоуправление)
Схема 2
Из схемы видно, что к государственной власти относятся федеральные
органы и органы субъектов РФ, а к муниципальной - местное самоуправление.
Существует несколько моделей взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления.
28
1. Административная модель взаимодействия. Она представлена в
жесткой иерархии, подчиненности местного самоуправления государственным
властным органам. Результатом осуществления такой модели является отмена
местного самоуправления в той форме, в которой оно должно существовать,
как форма власти населения и ключевого его принципа – самостоятельности.
2. Децентрализованная модель взаимодействия, при которой органы
местной власти независимы и отдалены от государственной власти,
формируются самостоятельно населением. И государственная, и
муниципальная власть находятся в тесной взаимосвязи, у них большое
количество точек соприкосновения.
3. Дуалистическая модель взаимодействия предполагает, что, с одной
стороны, местное самоуправление выступает самостоятельной властью в
рамках своих полномочий, с другой – осуществляет часть государственных
функций и задач, являясь в качестве продолжения единой властной вертикали
25
.
На сегодняшний день в России действует дуалистическая модель
местного самоуправления. Тем не менее, наблюдается устойчивая тенденция
возможного перехода к административной модели. С позиции исследователей,
в частности Р.И. Загидуллина
26
, все чаще местное самоуправление стало
рассматриваться не как общедемократическая цель, а как средство разрешения
локальных проблем, осуществления интересов местных сообществ, реализации
общегосударственного политического курса на местах. В последнее время все
чаще можно слышать о формирующемся своеобразном вертикальном
дисбалансе в процессе развития института местного самоуправления –
ситуации, при которой успех деятельности органов местных властей, по
25
Рязанцева Ю.С. Особенности взаимодействия государственной и муниципальной власти в современной
России // Материалы афанасьевских чтений. 2017. № 13. С. 226.
26
Загидуллин Р.И. «Вертикальные» формы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями // Бизнес в законе. Экономико-
юридический журнал. 2017. № 4. С. 91.
29
большому счету, зависит не столько от них самих, сколько от сумм субсидий,
передаваемых из федерального и регионального управленческого уровня
27
.
После принятия Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году
возросло участие государственной власти в местном управлении. Однако, такое
усиление должно быть направлено на координацию всех процессов
федеративного строительства, которые оказывают существенное влияние на
развитие муниципальных образований. Если же государство начнет чрезмерно
посягать на самостоятельность органов местной власти, то институт местного
самоуправления станет бессмысленен.
Система государственного и муниципального управления представляет
собой систему взаимодействия и взаимоотношения объектов и субъектов
государственного и муниципального управления для их качественного
преобразования.
Каждый из составных элементов системы государственного и
муниципального управления наделен сложной иерархической структурой и
проявляет себя как самостоятельная подсистема целей и задач,
организационной и функциональной структур, управленческой деятельности и
пр. Статусы объектов и субъектов в управленческой системе относительны,
поскольку в некоторых ситуациях субъект может выступать объектом, и
наоборот, объект – субъектом. К примеру, субъекты РФ являются таковыми по
отношению к управляемым органам местного самоуправления и объектами
относительно органов федерального управления
28
.
Несмотря на то, что органы местного самоуправления не образуют
собой систему государственной власти, задачи, которые перед ними стоят,
являются фундаментом для реализации глобальных государственных целей. В
27
Загидуллин Р.И. «Вертикальные» формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями // Бизнес в законе. Экономико-
юридический журнал. 2017. № 4. С. 91.
28
Коновалов А.А. Система государственного и муниципального управления и ее функции в современных
условиях // Ростовский научный журнал. 2017. № 1. С. 169.
30
таблице 1 приведена сравнительная характеристика стратегических задач
органов государственной и муниципальной власти.
Из проведенного анализа основных определений и задач
государственной и муниципальной власти, можно прийти к выводу, что органы
местного управления являются формой публичной власти, которая имеет
самостоятельность в принятии решений в отношении сфер жизнедеятельности
населения муниципального образования.
Таблица 1
Сравнительная характеристика стратегических задач,
реализуемых органами государственной и муниципальной власти
29
Органы государственной
власти
Органы муниципальной
власти
Разработка, утверждение,
исполнение федеральных законов и
других нормативно-правовых актов РФ
Обеспечение самостоятельности
решения населением вопросов местного
значения: проведение референдума,
сход граждан
Разработка, утверждение и
исполнение федерального бюджета РФ
Формирование, утверждение и
исполнение местных бюджетов
Контроль за соблюдением
исполнения федеральных законов,
федерального бюджета РФ
Установление местных налогов и
сборов
Обеспечение реализации единой
финансовой, кредитной, денежной
политики
Владение, пользование,
распоряжение муниципальной
собственностью
Обеспечение реализации единой
государственной политики в сфере
науки, образования, культуры,
здравоохранения, экологии,
социального обеспечения и др.
Установление тарифов на
услуги, предоставляемые
муниципальными учреждениями,
работы, исполняемые муниципальными
предприятиями
Управления федеральной
собственностью
Организационное и
материально-техническое обеспечение
подготовки и проведения
муниципальных выборов, местного
референдума, голосования по отзыву
депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного
должностного лица местного
самоуправления, голосования по
вопросам изменения границ
муниципального образования,
29
Котелевская Ю.В., Нехайчук Д.В., Нехайчук Ю.С. «Законодательные и административные основы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления»// Журнал «Гуманитарные,
социально-экономические и общественные науки». 2018. № 2. С. 84-90.
31
преобразования муниципального
образования
Реализация мер по
осуществлению обороны страны,
государственной безопасности,
реализации внешней политики
Реализация мер по обороне
территории МО и в целом субъекта РФ
Изменение границ МО
Организация международного
сотрудничества
Организация сотрудничества
между МО
Реализация мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан по
охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью
Реализация мер по обеспечению экологической безопасности
Проведенный сравнительный анализ стратегических задач органов
государственной и муниципальной власти показал, что наблюдается
дублирование функций между государственным и муниципальным
управлением, и в то же время существует разграничение полномочий и даже
противоречия между ними. Это приводит к неэффективности
функционирования обеих систем и способствует торможению, как отдельных
регионов, так и страны в целом. Причиной дублирования функций управления
является неопределенность взаимоотношений между должностными лицами,
которые выбраны на должность жителями муниципального образования и
лицами, назначенными государственными органами.
Особенностью современных условий является глобализация,
виртуализация, информатизация социально-экономического регионального
развития. В этой связи увеличивается степень непредсказуемости социально-
экономического положения на национальном и международном уровне. Растет
необходимость применения более достоверной, полной, актуальной
информации в ходе выработки и принятия управленческих решений органами
государственной и муниципальной власти.
Безусловно, для того, чтобы более успешно спроектировать
статистическую модель, которая необходима для принятия управленческих
решений в сфере экономической региональной политики, крайне важно знать
природу и характеристики программы, рабочей модели процесса, которым
должна даваться оценка вместе с его целями. К примеру, важно знать, какие
32
элементы оказывают влияние на результаты программы, как такие элементы
между собой взаимодействуют. Разумеется, последствия изменения разного
рода характеристик и элементов программы должны измеряться с применением
переменных отклика, тесно связанных с целями. Анализ должен проводиться
при учете реальных оперативных условий и, значит, характеристик процесса
принятия решений
30
.
На схеме 1 представлен процесс выработки и принятия
государственных, муниципальных решений. Из анализа данной схемы можно
сделать следующие выводы:
1) важно располагать полной, актуальной, качественной информацией с
целью успешной выработки и принятия государственных решений.
2) для адекватного толкования информации, следует помнить, что
оценка должна быть нацелена на понимание – достигли ли запланированной
цели, имеется ли необходимость ее модифицировать.
3) информацию о проблеме можно получить в процессе
информационного обеспечения анализа, прогнозирования, контроля,
моделирования.
30
Дегтярев Н.С. Особенности механизма взаимодействия институтов государственной власти и органов
местного самоуправления как социально-политическая проблема: подходы к исследованию // Государственное
и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2017. № 6. С. 129.
33
Схема 1 Процесс выработки и принятия государственных,
муниципальных решений
Подводя итоги первой главы можно сделать следующие выводы.
Целью реализации государственного управления является
удовлетворение интересов населения конкретной территории, общества.
Государственное управление является разновидностью социального
управления.
Государственное управление опирается на властные полномочия,
представляет собой способ осуществления государственной власти,
34
распространяющейся на общество. Законы, правила, нормы, решения, которые
устанавливаются государственной властью, являются общеобязательными для
исполнения.
Государственная власть как элемент общественной жизни придает
обществу целостность, обосновывает необходимость управления
общественными отношениями и является ключевым фактором обеспечения
организованности и порядка.
Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией
Российской Федерации, реализуется в разных организационных формах. В
своей совокупности они формируют единую систему местного самоуправления.
Система местного самоуправления активным образом оказывает помощь
государству в разрешении насущных вопросов местной жизни.
Система государственного и муниципального управления представляет
собой взаимодействия и взаимоотношения объектов и субъектов
государственного и муниципального управления для их качественного
преобразования. Каждый из составных элементов системы государственного и
муниципального управления наделен многоуровневой, сложной, иерархической
организацией, и проявляет себя как самостоятельная подсистема целей и задач.
От отлаженного механизма взаимодействия органов государственной и
муниципальной власти зависит жизнь, как отдельного муниципального
образования, так и страны в целом.
Сравнительный анализ стратегических задач органов государственной и
муниципальной власти показал, что наблюдается дублирование функций между
государственным и муниципальным управлением, что ведет к недостаточной
эффективности функционирования обеих властных структур, способствует
торможению развития и отдельных регионов, и всего государства.
35
Глава 2. Организация взаимодействия органов
государственной и муниципальной власти (на примере
Пермского края)
2.1. Общая характеристика органов государственного и
муниципального управления в Пермском крае
Органы государственной власти Пермского края также, как и органы
власти федерального уровня, осуществляют свою деятельность на основе
принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную.
В систему органов государственной власти Пермского края входят:
законодательный орган государственной власти Пермского края;
высшее должностное лицо Пермского края;
высший исполнительный орган государственной власти Пермского края;
судебные органы; иные органы государственной власти Пермского края,
образуемые в соответствии с Уставом Пермского края
31
.
Законодательная власть Пермского края осуществляется
Законодательным Собранием Пермского края.
Губернатор Пермского края является высшим должностным лицом и
возглавляет исполнительную власть в Пермском крае.
Исполнительная власть Пермского края представляет собой систему
исполнительных органов государственной власти Пермского края во главе с
Правительством Пермского края, являющимся высшим исполнительным
органом государственной власти Пермского края.
Структура исполнительных органов государственной власти Пермского
края и состава Правительства Пермского края утверждена Указом Губернатора
Пермского края от 19.01.2017 N 8 «Об утверждении структуры исполнительных
31
Устав Пермского края от 27.04.2007 N 32-ПК