66
4. Позиция населения также рассматривается как немаловажный
фактор, оказывающий существенное влияние на развитие муниципальной
автономии в области. Пассивное отношение жителей к решению местных
проблем выступают одной из главных причин слабости местного
самоуправления. Следует отметить, что проблема взаимодействия - это
проблема взаимосвязывания процессов, происходящих в муниципальных
образованиях, с региональными процессами и динамикой развития региона,
прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения в
процессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т.е.
развития социальной и экономической инициативы населения.
На примере Пермского края можно обнаружить следующие проблемы:
1) Некоторые органы власти субъекта РФ частично выполняют
дублирующие функции, а также часть муниципальных органов дублирует
функции региональных органов, т.к. курируют одни и те же организации и
предприятия, расположенные в городе.
2) Главным источником налоговых доходов муниципальных
образований региона является федеральный налог на доходы физических лиц,
что оказывает негативное влияние на самостоятельность муниципалитетов.
Органы местного самоуправления практически не могут управлять элементами
НДФЛ, поскольку он не является местным налогом.
3) Высокая зависимость муниципальных образований от межбюджетных
трансфертов из вышестоящего бюджета.
3.2 Предложения по совершенствованию взаимодействия органов
власти государственного и муниципального управления
Эффективное и качественное управление в стране и ее регионах
возможно лишь при четко отлаженном механизме взаимодействия
государственных и муниципальных органов. Сегодня на местном уровне
управления отмечено снижение возможностей политической элиты в области
67
самоуправления, самоорганизации и разрешения отдельных социальных
вопросов. Финансово-экономическая слабость и неразвитость местного
самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их
ресурсным обеспечением, невозможность по финансовым причинам исполнять
свои обязательства перед гражданами – все это ведет к подрыву авторитета
местной власти, во многом дестабилизируя обстановку на отдельных
территориях. С целью преодоления подобной ситуации, местным органам
управления необходимы не только существенные политико-властные
полномочия в разных областях общественных отношений, но также и
достаточная стабильная финансовая основа для их осуществления
54
.
Исходя из обозначенных проблем взаимодействия органов
государственного и муниципального управления, можно сформулировать
предложения по совершенствованию их работы и взаимодействия.
В сфере разграничения полномочий между региональными органами
власти и местного самоуправления необходимо определить порядок реализации
полномочий муниципальных органов власти и органов государственной власти
по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без четкого
разграничения полномочий при реализации их реализации в решении вопросов,
находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и
вопросов, находящихся в совместном ведении, возникают споры, в первую
очередь, межбюджетного характера. Кроме этого органы государственной
власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга.
Все это не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях
между ними.
Следует отметить, что в различных положениях Федерального закона №
131-ФЗ имеется много отсылок к законам субъектов Российской Федерации и
предписаний, возлагающих регулирование тех или иных вопросов на
54
Суфиянова Г.Ш. Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти // Молодой ученый. 2018.
№39. С. 97.
68
законодательные акты субъектов Федерации. При этом в Федеральном законе
не указывается (и не может указываться), какими именно законами субъектов
Федерации должны регулироваться эти вопросы и как должны называться
данные законы. Следовательно, отсутствие в Федеральном законе прямого
предписания о необходимости или о праве принятия субъектами Российской
Федерации законов, регулирующих вопросы организации местного
самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не
может трактоваться как запрет на правовое регулирование этих вопросов
субъектами Федерации.
Полномочия должны определяться точно. Либо это - право, тогда
органы публичной власти самостоятельно принимают решения и
самостоятельно их финансируют. Либо это - обязанность; тогда тот, кто
установил обязанность, а именно государство, должен нести ответственность за
обеспечение финансирования.
Следует отметить, что является важной позиция федеральных органов
власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для
дальнейшего разграничения полномочий между государственными и
муниципальными органами власти. На законодательном уровне большинства
субъектов РФ этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин.
Во-первых, в большинстве субъектов РФ слишком силен аппарат,
направленный на ограничение прав муниципалитетов, во-вторых - это
противоречия и недостатки правового регулирования вопросов разграничения
полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в
федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных
полномочий органов местного самоуправления; которые не позволяют
совершенствовать законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении.
В разных странах реформы местного самоуправления имеют свои
особенности, но в целом они выражаются в двух взаимосвязанных тенденциях -
укреплении и укрупнении муниципалитетов.
69
Во многих регионах с целью улучшения взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления создаются
консультативно-совещательные советы: советы представительных органов
местного самоуправления при парламентах субъектов РФ или Советы
муниципальных образований, как например, в Пермском крае. В Пермском
крае Совет муниципальных образований работает с 2006 года и представляет и
защищает интересы муниципальных образований региона, организует и
координирует эффективное взаимодействие органов государственной,
муниципальной власти и населения.
На сегодняшний день в России установилась модель «трансферто-
зависимого» муниципалитета, так как система перераспределения бюджетов не
может разрешить проблем вертикальной сбалансированности бюджетной
системы. Это, в первую очередь, способствует установлению иждивенческих
настроений со стороны муниципалитетов.
В то же время, несмотря на большое количество попыток
реформирования бюджетно-налоговой сферы, многие муниципалитеты не в
состоянии исполнять бюджетно-налоговые обязательства перед вышестоящими
бюджетами, в то время, как получают средства из данных бюджетов в виде
субвенций, субсидий, дотаций, бюджетных кредитов и иных форм финансовой
поддержки.
Важно экономически грамотно выстроить и юридически закрепить
четкую систему бюджетно-налоговых отношений между центром и регионами,
а также между регионами и муниципальными образованиями. Что
предопределяет закрепление в законодательстве Российской Федерации равных
прав между всеми ее субъектами и между муниципалитетами. Кроме этого,
важно четко разграничить полномочия между центральной, региональной и
местной властями сообразно их стратегических задач. На данном этапе
развития страны и регионов необходимо формирование новой территориальной
экономической системы, которая бы поспособствовала разрешению проблем в
70
сфере бюджетно-стратегического обеспечения региональных бюджетов и их
муниципалитетов.
В то же время, необходимо понимать и давать правильную оценку
стабильности налоговых потоков в соответствующие бюджеты, при которой
возрастает интерес региональных и местных властей в росте собственной
налоговой базы, и одновременно, целесообразности влияния на налоговые
потоки за счет самостоятельности управления и формирования налогов, их
элементов.
В субъектах РФ много так называемых депрессивных территорий, для
которых крайне важна правильная политика взаимодействия органов власти.
Основными формами поддержки, осуществляемыми на сегодняшний
день, по отношению к территориям с различными социально-экономическими
характеристиками являются:
придание территории особого статуса с льготным режимом
хозяйствования – зона территориального развития, территория опережающего
социально-экономического развития, особая экономическая зона;
финансирование федеральных и региональных программ
поддержки территорий на возмездной и безвозмездной основе;
предоставление на конкретных условиях и определенный срок
преференций и других льгот организациям, зарегистрированным и
реализующим свою деятельность на конкретных территориях;
переподготовка кадрового состава;
оказание финансовой, организационной, правовой и другой
поддержки местным органам управления для развития территорий и пр.
55
Считаю, что нужно четко дифференцировать меры поддержки
территорий исходя из особенностей их социально-экономического положения,
в т.ч. установив отдельно меры поддержки депрессивных территорий.
55
Дегтярев Н.С. Особенности механизма взаимодействия институтов государственной власти и органов
местного самоуправления как социально-политическая проблема: подходы к исследованию // Государственное
и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2017. № 6. С. 129.
71
В Пермском крае уже реализуются проекты по поддержке моногородов
и создаются территории опережающего социально-экономического развития,
цель которых содействие развитию городов путем привлечения в моногород
инвестиций и создания новых рабочих мест, не связанных с деятельностью
градообразующих организаций, а также формирования условий для отнесения
моногородов к моногородам со стабильной социально-экономической
ситуацией.
Следующим направлением совершенствования взаимодействия органов
государственного и муниципального управления является создание и развитие
государственных частных партнерств (ГЧП) и муниципальных частных
партнерств (МЧП). На сегодняшний день важнейшей проблемой развития
проектной практики ГЧП и МЧП в сфере инфраструктуры является
неспособность муниципальных образований, имея привлекательные объекты и
сферы для инвестирования, правильно подготовить проект для инвесторов.
Также основным препятствием развития ГЧП и МЧП является отсутствие
квалифицированных частных компаний, которые владеют инструментарием
ГЧП и МЧП и готовы инвестировать средства в проекты инфраструктуры.
Основываясь на изложенном, можно предложить направления по
совершенствованию развития ГЧП и МЧП-проектов как для муниципальных
образований, регионов, так и России в целом:
-дальнейшее формирование общей институциональной среды развития
ГЧП и МЧП;
- совершенствование нормативно-правовой основы, расширение
практики правоприменения. Развитие региональной и муниципальной
законодательной базы;
-создание единого государственного органа по вопросам ГЧП и МЧП,
выработка единой концепции развития ГЧП и МЧП в России;
- создание «центров компетенций» – организационных структур по
инициированию и управлению проектами ГЧП и МЧП, в том числе в регионах;
72
-проведение информационной и образовательной работы в рамках
продвижения ГЧП и МЧП. Решение кадровой проблемы.
Разрешение обозначенных проблем на уровне муниципалитета позволит
облегчить прохождение административных процедур при осуществлении
механизмов МЧП, поспособствует увеличению притока частных инвестиций,
решению проблем городского бюджета, прежде всего, по строительству
объектов инфраструктуры города, и, как результат, повысит социальный
эффект от осуществления инвестиционных проектов, реализуемых на
территориях муниципальных образований.
Подводя итоги третьей главы следует отметить, что осуществление
экономической политики должно быть основано на выстраивании отношений
между органами государственной и муниципальной власти, нацеленных на
увеличение эффективности работы тех и других.
Реализация вышеуказанных мер создаст предпосылки для того, чтобы
органы местного самоуправления стали действительно эффективным
связующим звеном между населением и государственной властью, повысилась
их функциональная гибкость, сформировалась на территории страны
рациональная организационная модель местного самоуправления.
Законодательное решение перечисленных проблем, несомненно,
привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав,
обязанностей, полномочий и ответственности федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления.
73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, взаимодействие всех ветвей власти - одна из важных
предпосылок их собственного существования и развития, а также обеспечения
единства государственной власти, основанного на принципе разделения
властей. Если каждая из ветвей государственной власти будет пытаться достичь
поставленных целей только за счет собственной автономии, самостоятельности,
исключительности и абсолютной независимости от других ветвей власти, то
она попадает в зону отчуждения от целостности, единства государственной
власти. В этом случае нарушается не столько порядок функционирования
конкретной ветви власти, сколько единство, суверенитет государственной
власти в целом. Подобное не должно быть нормой для взаимодействия ветвей
государственной и муниципальной власти России.
В условиях федеративного устройства государства очень важно не
нарушать основополагающих принципов взаимодействия всех ветвей власти, не
допускать появления органов, которые по статусу были бы выше
конституционно закрепленных.
Развитие федеративных отношений в России предполагает многообразие
применения различных форм, поэтому важно определиться с условиями их
реализации. Критериями по-прежнему должны являться основополагающие
принципы федеративного устройства государства, такие, как единство и
территориальная целостность Российской Федерации, равноправие субъектов
Федерации, соответствующие принципам Конституции РФ.
Во главу угла должен быть поставлен вопрос о создании целостной
системы, позволяющей обеспечить реальный баланс между централизацией и
децентрализацией, превращающей культурное разнообразие и экономические
особенности территорий в источник эффективной власти. Ключ к успеху здесь
состоит не в централизованном регулировании и контроле, а в разумном
74
согласовании общенациональных интересов с региональными и местными
интересами.
Целью реализации государственного управления является
удовлетворение интересов населения конкретной территории, общества.
Государственное управление является разновидностью социального
управления, но его специфику и природу определяют присущие лишь этому
виду управления свойства.
Государственное управление опирается на властные полномочия,
представляет собой способ осуществления государственной власти,
распространяющейся на общество. Законы, правила, нормы, решения, которые
устанавливаются государственной властью, являются общеобязательными для
исполнения.
Государственная власть как элемент общественной жизни придает
обществу целостность, обосновывает необходимость управления
общественными отношениями и является ключевым фактором обеспечения
организованности и порядка.
Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ,
реализуется в разных организационных формах. В своей совокупности они
формируют единую систему местного самоуправления. Система местного
самоуправления активным образом оказывает помощь государству в
разрешении насущных вопросов местной жизни.
Система государственного и муниципального управления представляет
собой взаимодействия и взаимоотношения объектов и субъектов
государственного и муниципального управления для их качественного
преобразования. Каждый из составных элементов системы наделен
многоуровневой, сложной, иерархической организацией, и проявляет себя как
самостоятельная подсистема целей и задач.
75
От отлаженного механизма взаимодействия органов государственной и
муниципальной власти зависит жизнь, как отдельного муниципального
образования, так и страны в целом.
Сравнительный анализ полномочий органов государственной и
муниципальной власти показал, что наблюдается дублирование функций между
государственным и муниципальным управлением, что ведет к недостаточной
эффективности функционирования обеих властных структур, способствует
торможению развития и отдельных регионов, и государства.
Органы государственной власти Пермского края и органы
муниципальной власти города Перми имеют схожую структуру. Некоторые
органы власти региона частично выполняют дублирующие функции, а также
часть муниципальных органов дублирует функции региональных органов,
поскольку курирует одни и те же организации и предприятия, расположенные в
городе.
Органы исполнительной власти города и края взаимодействуют между
собой, но не находятся в прямом подчинении друг другу.
Для разрешения вопросов взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления в Пермском крае работает Министерство
территориального развития Пермского края, а для представления и защиты
интересов населения муниципальных образований – Совет муниципальных
образований Пермского края.
Одной из форм взаимодействия и поддержки субъектов РФ и
муниципальных образований является предоставление межбюджетных
трансфертов из вышестоящего бюджета нижестоящему. В ходе написания
выпускной квалификационной работы был проведен анализ межбюджетных
отношений на примере Пермского края с использованием самых свежих
статистических данных. В ходе анализа было установлено, что получателями
межбюджетных трансфертов является как сам Пермский край, так и его
муниципальные образования. Большую часть межбюджетных трансфертов