16
Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской
Федерации с согласия Государственной Думы.
Перед Правительством РФ стоит задача по руководству и координации
действий в ключевых областях жизни государства экономической,
политической, социальной, правоохранительной, культурной.
Судебную власть представляют Конституционный и Верховный суды,
главная задача которых заключается в формировании законности на
территории РФ, поддержании правопорядка.
Таким образом, в контексте государственного управления
рассматривается деятельность всех властных институтов, а не только
исполнительных органов. В государственное управление входит не только
реализация законов и других нормативно-правовых актов исполнительными
органами, поскольку функции законодательных и судебных органов также
выступают в качестве элементов системы государственного управления.
Исходя из данного подхода, представляется верной точка зрения Г.А.
Меньшиковой и Н.А. Пруеля, которые рассматривают государственное
управление в качестве «сознательного воздействия всех государственных
институтов на общественную деятельность, отдельные группы, в котором
осуществляются общественные интересы и потребности, общезначимые цели,
воля общества»
9
.
Субъектом управления являются государственные институты –
организации специальных групп людей, которые наделены необходимыми для
управленческих действий властными полномочиями, действующие от имени
общества и каждого гражданина, на базе установленных правовых положений и
норм.
9
Основы государственного и муниципального управления: Учебник и практикум / отв. ред. Г.А. Меньшикова,
Н.А. Пруель. – М.: Издательство Юрайт, 2016. С. 128.
17
Объектом государственного управления является общество в целом, его
отдельные группы, экономические, общественно-политические, культурные и
иные организации, и их деятельность.
Под управляющим воздействием государственных институтов
понимается целенаправленное воздействие на естественное состояние общества
в интересах классов и иных больших социальных групп, стремление придать
ему организованное функционирование согласно установленным нормам,
обеспечить его адаптацию к меняющимся условиям среды, его возможное
развитие и совершенствование. Сознательное воздействие на общество и его
группы, на отдельных граждан для направления их деятельности и поведения в
русло общественно политически целесообразного и необходимого является
существенной чертой государственного управления
10
.
В современной научной литературе, а также в практической
деятельности государственных органов, вместе с понятием «государственное
управление» используют понятие «государственное регулирование». Причем,
подразумевается их существенное смысловое различие. В связи с этим следует
ответить на вопрос: что же такое регулирование и как оно связано с
управлением?
Регулирование (от латинского regulare - приводить в порядок) – это
функция управления, обеспечивающая работу управляемых процессов в рамках
заданных параметров. Таким образом, понятие управления шире понятия
регулирования.
Право составляет юридическую основу управления и его инструмент.
Поэтому правовое регулирование можно рассматривать как одно из проявлений
и функцию управления. Правовое регулирование характеризуется как
установление и обеспечение общих правил поведения (деятельности) субъектов
общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся
условий.
10
Кузовлева И.Ю. Социальная природа государственного управления // Власть. 2017. № 22. С. 113.
18
Роль государственной и муниципальной власти состоит, с одной
стороны, в обеспечении правового механизма реализации управленческих
действий, с другой – в управляющем воздействии на рыночные параметры,
обеспечивающие организацию эффективного функционирования
хозяйственной системы в целом.
Правовое регулирование – форма государственного регулирования
общественных отношений, посредством которой поведение их участников
приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в
нормах права. В результате государственного правового регулирования
происходит определенная фиксация на законодательном уровне ориентиров,
определение рамок для организации деятельности участников регулятивных
отношений и достижение фактических целей государства и права.
В сферу экономического регулирования государства входит контроль за
эффективностью использования государственного имущества, контроль за
движением сделок с ним, включая сдачу в аренду, продажу, передачу в
безвозмездное пользование, списание, вклады в хозяйственные общества,
прием из других форм собственности. Кроме того, экономическое
регулирование позволяет органам государственной и муниципальной власти
устанавливать нормативные показатели финансово-хозяйственной
деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий, а
также получать часть прибыли от использования государственного и
муниципального имущества и т.д.
Подводя итог определениям понятия государственного управления,
данным рядом авторов, и взаимосвязи понятий государственного управления и
регулирования, следует сделать вывод о том, что под государственным
управлением следует понимать целенаправленное, регулирующее,
организующее воздействие государства (посредством системы
государственных органов, организаций и должностных лиц) на общественные
процессы, сознание, деятельность и поведение людей.
19
Государственное управление является совокупностью взаимосвязанных
типичных действий, которые образуют собой структуру управленческого
процесса. К таким действиям относятся: анализ и оценка определенной
ситуации; установление целями; прогнозирование, выработка государственной
стратегии, планирование деятельности по реализации избранных целей,
установленной стратегии; информирование управляемого объекта;
координация; организация; активизация (стимулирование, мотивация);
контроль; регулирование; оценка результатов.
Необходимость государственного управления происходит из
потребности обеспечения реализации политики государства, нацеленной на
эффективное применение материальных, трудовых, природных,
информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и
гарантирование ключевых социальных прав, поддержание порядка в обществе.
Например, государственные программы являются необходимыми для
обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся либо для получения
должного уровня образования, профессиональной подготовки.
Кроме того, в экономике существуют такие сферы, где государственное
регулирование просто необходимо (общественные блага, естественные
монополии, безработица, инфляция).
Общественная обусловленность государственного управления
происходит из его практики как сложной организационной системы,
функционирование которой нацелено на удовлетворение потребностей
граждан. Вместе с ежедневными жизненными потребностями на
государственное управление оказывают влияние и политические цели, что
является основой упорядочивания развития в общественных интересах.
Государственное управление, тем самым, выступает актом
государственного вмешательства. Это предполагает, что его цели и содержание
находятся в зависимости от структуры и состояния, управляемых государством
общественных процессов, с одной стороны, от роли и места государства в
20
обществе, от взаимоотношений и характера деятельности отдельных
государственных органов, с другой стороны.
Целевая направленность государственного управления подразумевает
под собой постановку рациональных, то есть соответствующих имеющимся
ресурсам, задач и целей, обусловленных необходимостью получения
максимально возможных результатов при минимальной затрате средств
налогоплательщика отталкиваясь от ориентаций, данных публичной властью
11
.
Природа государственного управления характеризуется особой
социальной функцией, нацеленной на упорядочение процессов развития в
интересах общества посредством согласования различных требований, форм и
нужд деятельности, где государственный аппарат является действенным
механизмом воплощения публичной власти, обеспечивает реализацию
государственной политики посредством системы административных
учреждений.
Под процессом государственного управления понимается сознательная и
целенаправленная деятельность, связанная с осуществлением государственно-
властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированная
правовыми нормами, вследствие чего, выстраивается последовательная смена
общественных состояний, явлений и событий.
Ресурсы государственного управления - это финансовые,
имущественные, природные и другие ресурсы государства, которые можно
выделить на целевое решение определенных задач, средства частных лиц,
внутренние и внешние займы, иные негосударственные ресурсы, которые могут
быть направлены на данные цели на законном основании.
Исполнение решений включает в себя большое количество
определенных действий, процедур и механизмов, санкционированных
окружающей социальной средой и обеспеченных в определенной степени
11
Аяцков Д.Ф., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Правовые и организационные основы
государственного и муниципального управления: Учебное пособие. – М.: Форум, 2015. С. 137.
21
ресурсами. К ним относятся процессы принятия и осуществления решений,
связанных, в первую очередь, с формированием и реализацией
государственных программ.
Контроль включает в себя меры постоянного и всестороннего
отслеживания, а также корректировки процесса осуществления разных
мероприятий государственного управления, в частности государственных
целевых программ. Это в первую очередь контроль за принятием решений, и за
их исполнением – по объемным показателям, по своевременности выделения и
доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по
результативности их применения и пр.
12
В данной сфере протекает довольно
сложное взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной ветвей
государственной власти.
Таким образом, государственное управление опирается на властные
полномочия, представляет собой способ осуществления государственной
власти, распространяющейся на общество, на иные сообщества в контексте
реализуемой государством международной политики. Законы, правила, нормы,
решения, которые устанавливаются государственной властью, являются
общеобязательными и обеспечиваются авторитетом государственной силы.
1.2 Местное самоуправление и муниципальная власть
Муниципальное управление представляет собой административную и
экономическую деятельность местных органов власти, направленную на
поддержание и развитие социальной и промышленной инфраструктуры города
или иного поселения, а также управление учреждениями, которые находятся в
собственности городской или поселковой общины. Такая деятельность
осуществляется в рамках правовых норм муниципального права
13
.
12
Кузовлева И.Ю. Социальная природа государственного управления // Власть. 2017. № 22. С. 114.
13
Улизко Т.А. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления: учебное пособие / Т.А.
Улизко. – Самара: Изд-во Самарского университета, 2018. С. 17.
22
Местное самоуправление (далее – МСУ) является специфическим
уровнем власти, особой формой ее осуществления, которая предполагает иные
принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, чем
те, что характеризуют построение государственной системы управления.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) под местным
самоуправлением в Российской Федерации понимается форма осуществления
народом своей власти, обеспечивающая в рамках, установленных
Конституцией РФ, федеральными законами, в случаях, установленных
федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под
свою ответственность разрешение населением непосредственно и (или) через
органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из
интересов населения с учетом исторических и других местных традиций»
14
.
Местное самоуправление в РФ представляет собой форму
осуществления народной власти, которая гарантирована и обеспечена
Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ.
Согласно ст. 12 Конституции РФ, в России как демократическом
государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления
15
.
Власть местного самоуправления - это волеизъявление населения через
соответствующие органы местного самоуправления, область экономических
14
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от
06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
15
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993// СЗ РФ, 14.04.2014, № 15, ст. 1691.
23
интересов которых лежит в решении вопросов местного значения с учетом
специфики территории.
Существует множество подходов к понятию «местное самоуправление».
По мнению И.Н. Гильвановой: «Местное самоуправление представляет собой
публичную власть населения административно-территориальной единицы,
точнее местного сообщества, которая основана на его самодеятельности,
самоорганизации, административной самостоятельности»
16
. В данном
определении делается акцент на то, что местное самоуправление является
особой, публичной властью, а не государственной.
Часто отождествляются понятия «местное самоуправление» и
«муниципальное управление». Различие же между этими понятиями
заключается в том, что муниципальное управление реализуют лишь органы
местного самоуправления, которые наделены на это соответствующими
полномочиями. Понятие «муниципальное управление» не является
тождественным с понятием «местное самоуправление», поскольку последнее
значительно шире по смыслу, так как включает в себя все формы
осуществления местного самоуправления (непосредственной демократии –
собрания, сходы, референдумы; территориального общественного
самоуправления; органы местного самоуправления), а муниципальное
самоуправление выступает лишь его частью, которая осуществляется органами
местного самоуправления в ходе реализации своих функций
17
.
Таким образом, более основательным является определение, согласно
которому местное самоуправление рассматривается как один из уровней
публичной власти в государстве. В этом случае, местная власть при реализации
своих полномочий не противоречит государственной власти, в своей
деятельности не выходит за пределы полномочий, которые дает ей государство.
16
Гильванова И.Н. Местное общественное управление и местное самоуправление: соотношение понятий
(историко-теоретический аспект) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 1. С. 28.
17
Якубович А.М. Современное состояние теоретико-методологических разработок понятий «муниципальное
управление» и «местное самоуправление» // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1. С.
10.
24
Правовая база местного самоуправления представляет собой систему
законодательных и других нормативных правовых актов, на базе которых
функционирует местное самоуправление
18
.
Законодательство о местном самоуправлении представлено системой
общепризнанных принципов и норм международного права, международных
договоров РФ, Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними иными
нормативными правовыми актами РФ (указами и распоряжениями Президента
РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, иными
нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти),
конституциями (уставами), законами и другими нормативно-правовыми актам
субъектов РФ, уставами муниципальных образований, решениями, принятыми
на местных референдумах и сходах граждан, и иными муниципальными
правовыми актами.
В соответствии с Конституцией РФ МСУ является самостоятельной
формой реализации власти народом. Экономическая основа самоуправления –
муниципальная собственность – признается и защищается наравне с
государственной, частной и другими формами собственности.
Органы МСУ представляют собой сложную структурную систему с
многоступенчатым формированием. Структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно.
В соответствии с законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» к местным органам власти
относятся:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- исполнительно-распорядительный орган (местная администрация);
18
Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие / Р.В. Бабун. – 2-е изд., перераб и доп. –
М.: КНОРУС, 2014. С. 66.
25
- контрольно-счетный орган власти;
- иные органы и выборные должностные лица.
При этом два последних являются не обязательными.
Главной обязанностью представительного органа субъекта Федерации
выступает представительство интересов народа путем осуществления
разрешений проблем населения через обращения граждан.
Органы МСУ решают следующие вопросы:
организация социальных объектов;
содержание сетей коммунальных услуг;
проблемы строительства и содержания дорожно-транспортных
путей;
проблемы использования муниципального жилищного, нежилого
фондов;
охрана общественного порядка
19
.
Решение поставленных задач и проблем МСУ осуществляется из
федерального, регионального и местного бюджетов. Местный бюджет
формируется за счет налогообложения, сборов на ЖКХ, отчислений от
прибыли организаций и предприятий
20
.
Проведенный анализ законодательства в области муниципального
управления показал, что основным законом, который определяет общие
принципы деятельности МСУ является закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того к
важным федеральным законам, регламентирующим деятельность МСУ,
относятся Закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных
прав граждан избирать и быть избранными в органы местного
19
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993// СЗ РФ, 14.04.2014, № 15, ст. 1691.
20
Налоговый кодекс РФ