56
монопрофильным (моногородам) и категории монопрофильных
муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в
зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения
установлены в Постановлении Правительства РФ от 29.07.2014 № 709
утверждены.
В Пермском крае к категории монопрофильных муниципальных
образований (моногородов) в соответствии с распоряжением Правительства
Российской Федерации от 29.07.2014 № 1398-р Пермского края отнесены 10
поселений:
Чусовское ГП,
Александровское ГП,
Красновишерское ГП,
Нытвенское ГП,
Очерское ГП,
Уральское ГП,
Горнозаводское ГП,
Теплогорское СП,
Юго-Камское СП,
Пашийское СП.
Также в Пермском крае созданы Территория опережающего социально-
экономического развития (далее – ТОСЭР) на базе Чусовского городского
поселения и Нытвенского городского поселения.
ТОСЭР «Чусовой» создана на территории Чусовского городского
поселения в соответствии с постановлением Правительства Российской
Федерации от 23.03.2017 № 329.
Чусовское городское поселение согласно распоряжению Правительства
Пермского края от 29.07.2014 № 1398-р с 2014 года относится к
монопрофильным муниципальным образованиям Российской Федерации
(моногородам).
57
В состав Чусовского городского поселения входят населенные пункты: город
Чусовой, рабочий поселок Лямино, деревня Кошково, Казарма 120-й км.
ТОСЭР «Чусовой» создается в целях содействия его развитию путем
диверсификации экономики, привлечения в Чусовское городское поселение
инвестиций и создания новых рабочих мест, не связанных с деятельностью
градообразующей организации - АО «Чусовской металлургический завод».
ТОСЭР «Чусовой» создается на 10 лет с 2017 по 2027 годы и дает возможность
бизнесу, создающему в Чусовском городском поселении новые рабочие места,
стать резидентом ТОСЭР и получить налоговые льготы и сниженные в
несколько раз тарифы страховых взносов.
В Постановлении Правительства РФ от 23.03.2017 №329 «О создании
территории опережающего социально-экономического развития «Чусовой»
определены 22 вида экономической деятельности, которые допускаются при
реализации инвестиционных проектов на этой территории. В данном
постановлении также установлены минимальные объёмы капитальных
вложений резидентов ТОСЭР «Чусовой» и минимальное количество новых
постоянных рабочих мест, создаваемых резидентами в рамках реализации
инвестиционного проекта: соответственно – не менее 5 млн. рублей и не менее
20 рабочих мест в течение первого года после включения юридического лица в
реестр резидентов ТОСЭР.
ТОСЭР «Нытва». ТОСЭР создается в Нытве, имеющем федеральный
статус моногорода, в целях содействия его развитию путем диверсификации
экономики, привлечения в моногород инвестиций и создания новых рабочих
мест, не связанных с деятельностью градообразующей организации - АО
«Нытва».
ТОСЭР «Нытва» создается на 10-летний период с 2019 по 2028 годы и
даст возможность бизнесу, создающему в Нытве новые рабочие места, стать
резидентом ТОСЭР и получить налоговые льготы и сниженные в несколько раз
тарифы страховых взносов.
58
В Постановлении Правительства РФ от 30.03.2019 № 378 «О создании
территории опережающего социально-экономического развития «Нытва»
определены 27 видов экономической деятельности, которые допускаются при
реализации инвестиционных проектов на этой территории. Данным
постановлением установлены также минимальные объёмы капитальных
вложений резидентов ТОСЭР «Нытва» и минимальное количество новых
постоянных рабочих мест, создаваемых резидентами в рамках реализации
инвестиционного проекта: соответственно – не менее 2,5 млн. рублей (без НДС)
и не менее 10 рабочих мест в течение первого года после включения
юридического лица в реестр резидентов ТОСЭР.
Подводя итоги второй главе следует отметить, что органы
государственной власти Пермского края и органы муниципальной власти
города Перми имеют схожую структуру. Вместе с тем на региональном уровне
есть функциональные органы власти, отсутствующие на муниципальном
уровне в городе Перми.
Некоторые органы власти субъекта РФ частично выполняют
дублирующие функции, а также часть муниципальных органов дублирует
функции региональных органов, т.к. курируют одни и те же организации и
предприятия, расположенные в городе.
Органы исполнительной власти города и края взаимодействуют между
собой, но не находятся в прямом подчинении друг другу.
С целью разрешения вопросов взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления в Пермском крае работает Министерство
территориального развития Пермского края.
Получателями МБТ является как сам Пермский край, так и
муниципальные образования региона. Большую часть МБТ составляют
субвенции на исполнение государственных полномочий. Таким образом,
муниципальные образования находятся в сильной зависимости от финансовой
помощи региона.
59
Ситуация, при которой главным источником налоговых доходов
муниципальных образований всех типов выступает федеральный налог на
доходы физических лиц, оказывает негативное влияние на самостоятельность
муниципалитетов. Органы местного самоуправления практически не могут
управлять элементами НДФЛ, поскольку он не является местным налогом, и
почти целиком остается в распоряжении территорий, где формируется.
Пермский край оказывает поддержку муниципальным образованиям,
имеющим статус моногорода, а также, создавая на базе муниципальных
образований территории опережающего социально-экономического развития
60
Глава 3. Совершенствование взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
3.1. Актуальные проблемы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
Органы государственной и муниципальной власти находятся в
постоянном взаимодействии. Местное самоуправление работает с целью
представления интересов граждан, проживающих на территории конкретного
муниципального образования, и является связующим звеном между
государством и обществом.
Государственное управление должно оказывать управляющее
воздействие, обеспечивать организационное сотрудничество государственных и
муниципальных органов и целенаправленную и эффективную деятельность
муниципалитетов. Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления подразумевает, что они как партнеры равны в отношении
ключевого объекта управления, и оно реализуется для достижения общей цели
– повышения качества и уровня жизни граждан и каждого муниципального
образования, и региона
52
.
В Российской Федерации и ее регионах постоянно проводятся
мероприятия, направленные на повышение эффективности местного
самоуправления. Эти процессы проводятся в области разграничения
полномочий между местными органами самоуправления и органами
государственной власти субъектов федерации, с целью оптимизации их
функций, обеспечения органов местного самоуправления необходимыми
материальными, техническими и финансовыми ресурсами.
Реформа местного самоуправления, начатая в 2003 году, а также
изменение структуры и функций органов государственной власти упорядочили
52
Сологуб В.А., Хашева И.А. Конфликты в процессах воздействия и взаимодействия правоустанавливающих
субъектов властной вертикали современной России // Государственное и муниципальное управление. Ученые
записки СКАГС. 2016. № 2. С. 14.
61
некоторые вопросы местного значения: содержание и объем полномочий
местных органов управления, должностных лиц муниципалитетов, а также
обозначили зону ответственности за разрабатываемые и принимаемые
управленческие решения.
Как отмечают научные исследователи и политические деятели, за
последние годы в области реформирования российского местного
самоуправления проведена существенная работа:
публичная власть функционирует на уровне городских и сельских
поселений, т.е., на самом близком к гражданам уровне. В городах и селах
органы местной власти наделены полномочиями по исполнению ключевых
функций с целью обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на
территории муниципального образования;
с помощью реализации межбюджетных отношений за счет
выделения субсидий, дотаций и субвенций из вышестоящих уровней
российской бюджетной системы значительно возросла государственная
финансовая поддержка муниципалитетов;
практическая деятельность муниципального управления
характеризуется обязательными публичными слушаниями и иными
механизмами участия граждан в осуществлении местного самоуправления
53
.
Несмотря на большой объем проделанной работы в данной сфере, итоги
и результаты реформ нельзя назвать удовлетворительными в полной мере. В
большинстве муниципальных образований остались такие проблемы как
незначительная основа собственных доходов местного бюджета, отсутствие
четко обозначенных стратегических целей, задач и приоритетных направлений,
нацеленных на развитие социально-экономической сферы муниципальных
образований, нехватка компетентных и профессиональных кадров для
53
Сологуб В.А., Хашева И.А. Потребность перманентных реформ местного самоуправления в современной
России // Общественные науки. 2017. № 5. С. 150.
62
осуществления муниципального управления, отсталая система материально-
технического снабжения.
Рассмотрим проблемы подробнее.
1. Несовершенство нормативно-правовой базы. Наличие пробелов в
законодательстве по вопросам взаимодействия.
Здесь, в первую очередь, необходимо сказать о проблеме разграничения
полномочий между региональными органами власти и органами местного
самоуправления. В Конституции РФ порядок разграничения полномочий между
ними не конкретизируется, содержание предметов ведения и полномочий
органов местного самоуправления раскрывается через определения «вопросы
местного значения» и «отдельные государственные полномочия», которыми
могут наделяться муниципальные органы власти. Тем самым в Конституции РФ
определены два концептуальных подхода: через понятие «вопросы местного
значения» подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его
отделенность от государства, а через понятие «отдельные государственные
полномочия» дается возможность привлечения местного самоуправления к
управлению государственными делами.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», лишь усложняет проблему
разграничения полномочий между региональными органами государственной
власти и органами местного самоуправления, через сложное определение
предметов ведения местного самоуправления.
Здесь можно выделить следующие основные правовые проблемы,
которые требуют своего законодательного разрешения.
Первая проблема состоит в том, что Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень
вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных
образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в
уточнении, в связи с тем, что многие из них с достаточным на то основанием
63
могут быть отнесены и к государственным. Например, такие как охрана
общественного порядка, содержание дорог, обеспечение санитарного
благополучия населения, создание условий для жилищного и социально-
культурного строительства, организация транспортного обслуживания
населения, социальная поддержка населения, содействие занятости населения,
охрана окружающей среды. Все эти вопросы имеют и государственное
значение, поэтому правильнее было бы назвать эти вопросы предметами
совместного ведения органов государственной власти субъекта РФ и органов
местного самоуправления.
Вторая проблема - правовое обеспечение условий для действия органов
местного самоуправления в пределах собственной компетенции.
Муниципалитеты не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме
как предусмотренной законодательством. В связи с этим формулировка,
предусмотренная в Федеральном законе «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что муниципальные
образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не
исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных
образований и государственных органов власти должна быть исключена, в
связи с тем, что здесь возможно вмешательство в компетенцию других органов
власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен, а
действующий судебный порядок недостаточно оперативен.
Существуют проблемы и в сфере передачи субъектами Российской
Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий.
Здесь важно остановиться на следующих моментах:
- на сегодняшний день по-прежнему остается открытым вопрос о
пределах делегирования государственных полномочий. Очевидно, что
существуют отдельные государственные полномочия, которые не могут быть
делегированы органам местного самоуправления, ни при каких
обстоятельствах.
64
-нет единого мнения по вопросу, касающемуся объема передаваемых
муниципальным образованиям полномочий - осуществлять передачу равного
объема полномочий одновременно всем органам местного самоуправления
либо, используя механизм постепенной поэтапной передачи, наделять
полномочиями конкретные муниципалитеты.
2. Недостаточное финансово-экономическое обеспечение
муниципалитетов при учете объемов их полномочий. Здесь проблема
заключается в необходимом соответствии финансовых потребностей местных
властей для разрешения вопросов местного значения, и доходными
источниками, которые предоставлены им.
Проблема финансового и материального обеспечения местного
самоуправления является существенной, поскольку наличие у муниципальных
образований собственных финансовых средств является важной гарантией и
условием самостоятельности местного самоуправления. Уже на
подготовительном этапе муниципальной реформы обозначилось нежелание
региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление: многие
субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренные
населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных
образований.
3. Низкая самостоятельность муниципалитетов и высокая финансовая
зависимость от вышестоящего бюджета.
Региональные власти воспользовались ситуацией переходного периода с
целью максимального сокращения самостоятельности муниципалитетов. При
этом фактическое лишение органов местного самоуправления возможностей
самостоятельно устанавливать местные налоги жестко ограничило их свободу
действия в финансовой сфере. Реформа налогового законодательства оставила
за муниципалитетами только два местных налога - налог на землю и налог на
имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные
обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне
65
большинства мелких сельских поселений тем более. При этом в регионах по-
прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых
государственных полномочий.
Местные налоги и сборы не покрывают большей части расходов,
связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает
конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления.
Одной из самых главных причин такой ситуации является неадекватность
доходов муниципальных образований их расходным полномочиям.
О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетов
свидетельствует и тот факт, что распределение дополнительной помощи
муниципальным образованиям осуществляется областными властями по
собственному усмотрению. В целом же проблема соответствия доходов
муниципальных образований их расходам может быть связана с
неопределенностью вопросов местного значения, наличием так называемых
нефинансируемых мандатов, недостаточным разграничением предметов
ведения, полномочий и ответственности между государством и
муниципальными образованиями.
Необходимо также отметить, что стремление регионального центра
самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на
его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и
городскими органами власти и выступает постоянным источником
напряженности в их отношениях.
Таким образом, можно сделать вывод, что политика регионального
руководства явно направлена на сокращение автономии муниципальных
образований. С этим связаны как попытки областного правительства присвоить
некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения
землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль
над городскими округами и муниципальными районами.