2
Содержание
ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................ 3
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ГОСУДАРСТВЕННОМ
УПРАВЛЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .................................................. 5
1.1. Особенности государственной системы управления в Российской
Федерации .................................................................................................................... 5
1.2. Сущность системного подхода к государственному управлению ....... 12
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ................................................................................ 18
2.1. Система органов государственной власти, принципы ее организации и
деятельности ..............................................................................................................18
2.2 Анализ правовых и административных основ взаимодействия органов
государственного и муниципального управления по отдельным направлениям
деятельности .............................................................................................................. 27
ГЛАВА 3. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ПУТИ ИХ
РЕШЕНИЯ ................................................................................................................. 37
3.1 Проблемы становления новой системы государственной власти и
управления в современной России .......................................................................... 37
3.2 Основные направления развития правовых и административных
основ взаимодействия органов государственного и муниципального
управления ................................................................................................................ 49
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................................... 63
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ .................................... 68
ПРИЛОЖЕНИЕ ............................................................................................... 72
3
ВВЕДЕНИЕ
Как и в любой стране, в Российской Федерации руководство
осуществляется через систему органов государственной власти и управления.
Вопрос о качестве взаимодействия системы органов власти и управления
является одним из актуальных в условиях современного, динамично
развивающегося государства.
Вопросам взаимодействия органов государственного и муниципального
управления посвящены многие исследования, но в большинстве своем они
затрагивают критическую оценку процессов проведения административных
реформ органов государственного управления, подчеркивая их
непродуманность, неудачное «копирование» опыта проведения реформ в
области государственного управления в зарубежных странах.
В настоящее время, в России предпринимается очередная попытка
административных преобразований органов государственного управления в
части эффективного взаимодействия, разрабатывается модель «умного»
управления на основе проектного подхода, переход на управление по
результатам, вместе с тем, отсутствие комплексного подхода к
совершенствованию системы государственных органов и управления в
Российской Федерации, стратегии по развитию системы государственного
управления с учетом сложной экономической ситуации, влияние внешних
негативных факторов.
Слабая политика государства по реформированию системы органов
власти и управления привели к тому, что государственное управление не
справляется с решением важнейших задач в сфере социально-экономического
развития страны, в связи с этим необходима проработка и совершенствование
правовых и административных основ взаимодействия органов государственного
и муниципального управления.
Объектом исследования настоящей дипломной работы является система
органов власти и управления в Российской Федерации.
4
Предметом дипломного исследования являются особенности
взаимодействия системы органов власти и управления на государственном и
муниципальном уровнях в Российской Федерации на современном этапе.
Целью настоящей дипломной работы является исследование современной
системы органов власти и управления в Российской Федерации на
государственном и муниципальном уровнях и перспектив ее развития.
Для реализации поставленной цели необходимо решить ряд задач, а
именно:
- раскрыть понятие системы органов власти, принципов ее организации и
деятельности;
- дать характеристику видам органов власти в Российской Федерации;
- исследовать сущность системного подхода к государственному
управлению;
- рассмотреть особенности взаимодействия государственной системы
управления в Российской Федерации;
- проанализировать некоторые проблемы взаимодействия и
функционирования системы органов власти и управления в современной России,
перспективы их решения.
Методологической основой дипломной работы являются методы анализа,
сравнения, обобщения, аналогии, формально-логический метод и другие.
Структура дипломной работы включает введение, три главы, заключение,
список использованных источников и приложения.
5
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ГОСУДАРСТВЕННОМ
УПРАВЛЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Особенности государственной системы управления
в Российской Федерации
Взаимосвязью между видом государственного строя и основными
концептами идеологической системы является модель государственного
управления. Модели квалифицируются: структурной формой, формой
правления, политическим режимом. Почти каждое государство владеет своей
суверенной моделью государственного управления.
В европейских федеральных моделях особо выделяется движение к
централизации принятия решений, а унитарные модели показывают движение к
децентрализации. Так, в скандинавских государствах власть Центра
комбинируется с компетенциями местных органов и активным участием граждан
в процессе принятия решений на местах. Это указывает на проявление тренда:
развитие унитарных систем в федеральном направлении, и федеральных систем
– в унитарном направлении.
В практике государственного управления стран Евросоюза главенствует
всеобщий подход к системе государственного управления и современной
бюрократии как к политическим феноменам. Кроме скандинавской модели, идея
«политической бюрократии» направлена не на абстрактное общее благо, а на
политические интересы и цели.
Можно утверждать, что в большей части моделей главнейшие посты в
государственном аппарате занимают политические чиновники. Большинство
стран имеет свою, непохожую на другие, модель государственного управления,
учитывающую национальные особенности развития
1
1
Южакова Е.В. Сравнение моделей государственного управления в Европейском
Союзе и Российской Федерации // Гуманитарные научные исследования. 2017. № 1
[Электронный ресурс]. URL: http://human.snauka.ru/2017/01/19349 (дата обращения:
25.02.2020).
6
Российская Федерация, в противовес федерализму Западной Европы,
зародилась не путем присоединения отдельных территорий друг к другу с их
взаимного согласия. РФ формировалась сверху, путем обособления в составе
государства отдельных, независимых и самостоятельных образований.
Проблемы российского федерализма исторически связывают с борьбой
центральной власти за сохранение единства государства против желания
регионов к автономизации и сепаратизму.
В Конституции Российской Федерации отсутствует определение
«государственное управление», но применяется термин «исполнительная
власть». Таким образом, упор в модели государственного управления делается
на обретении и применении должностными лицами властных полномочий.
Несмотря на то, что государственно-властные полномочия – необходимая и
характерная особенность и атрибут государственного управления, но
рационализировать деятельность правительственной структуры при такой схеме
управления непросто.
В настоящее время страны Европы подразделяют на четыре типа моделей
государственного управления. Российская модель государственного управления
имеет отличия по признакам от европейских моделей. В моделях руководства
стран Европы наблюдается стремление к централизации принятия решений, а
унитарные модели показывают движение к децентрализации. В практике
управления государствами Европы преобладает общий подход к системе
государственного управления и современной бюрократии как к политическим
феноменам. Однако можно утверждать, что в большинстве моделей основные
должности в госаппарате принадлежат политическим чиновникам. В связи с
этим есть все основания указывать на политизацию государственной службы, и
Российская Федерация не является исключением.
Современная система государственного управления в современной России
складывалась в результате изучения и заимствования опыта других стран и,
прежде всего Франции. Россия, как и Франция — президентские республики.
Однако в России правительство ответственно только перед Президентом, во
7
Франции правительство несет ответственность и перед Президентом и
парламентом. Во Франции система местного самоуправления включена в
вертикаль государственного управления, в России в систему государственных
органов и государственного управления местные органы самоуправления не
входят. (Приложение 1).
Россия является федеративным демократическим правовым государством
с республиканской формой правления. Пункт 2 ст. 3 Федерального закона
Российской Федерации от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации» закрепляет следующее определение:
«Государственное управление – деятельность органов государственной власти
по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития
Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской
Федерации»
2
.
Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, народ выступает в
качестве носителя суверенитета и единственного источника власти в стране.
Народ осуществляет власть непосредственно, через государственные органы и
органы местного самоуправления. Соединение этих видов власти образует
сложную систему государственного и муниципального управления.
Правовое обеспечение государственного управления в России не сводится
к сумме существующих законодательных источников правового регулирования
соответствующей деятельности. Основу правового обеспечения составляет
нормативный аспект, заключающийся в разработке и юридическом закреплении
правил поведения людей во взаимоотношениях между собой и в процессе
взаимодействия с органами государственной власти.
Правовое обеспечение государственного управления обнаруживается при
анализе тех реально существующих сторон взаимодействия государства в лице
его органов, общества и граждан, в результате которых формируется
2
Федеральный закон Российской Федерации от 28.06.2014 №172–ФЗ «О
стратегическом планировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // ГАРАНТ. –
URL: http://base.garant.ru/70684666/.
8
государственно-властное воздействие, то есть управление обществом со стороны
государственного аппарата. Основополагающее значение здесь имеют
установленные механизмы внутригосударственного взаимодействия, в том
числе: отношения между органами государственной власти по поводу предметов
ведения и полномочий; отношения между людьми, возникающие как результат
свободного волеизъявления, при обращении граждан в органы власти для
решения собственных проблем.
Сложившаяся в Российской Федерации система государственных органов
и управления, несмотря на попытки ее реформирования, остается
неэффективной для полноценного решения проблем качества жизни населения,
обеспечения социальной справедливости. По мнению В. И. Ильина проблемы
государственного управления в первую очередь связаны с недостатком
политической воли и отсутствием комплексного подхода к повышению
эффективности государственного управления
3
.
Несмотря на то, что система органов государственной власти и управления
создана в России по «образцу» многих западных стран, вместе с тем, данная
система существенно отличается своей результативностью в решении
социально-экономических проблем по сравнению с зарубежными странами и
остается сравнительно невысокой
4
.
Рассмотрим некоторые особенности системы государственных органов и
управления в современной России. Одной из них, на наш взгляд, является
недооценка роли государства в формировании системы государственных
органов и управления нового формата, государство пытается устраниться из
непосредственного управления процессами развития, оставив за собой
определение правил игры. Однако опыт стран-лидеров мирового развития
3
Ильин, В.А. Правящие элиты – проблема национальной безопасности России / В.А.
Ильин // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2016. – № 4. –
С. 10.
4
Кожевников С.А. Повышение эффективности государственного управления –
ключевая задача для современной России // Экономические и социальные перемены: факты,
тенденции, прогноз. 2017. Т. 10. № 3. С. 95.
9
показывает, что им удалось добиться успеха именно благодаря активному
участию государства в регулировании системы стратегического управления и
эффективной реализации принятых планов и стратегий. Тем более, государству
следует активно участвовать в управлении развитием на нынешнем его этапе,
когда усилились негативные внешние эффекты, назрела необходимость смены
технологических укладов, которая требует централизованного долгосрочного
стратегического планирования, координации действий и концентрации ресурсов
всей страны.
Вместо ответственного, «умного» и решительного управления
(подразумевающего научно обоснованную подготовку решений, принятие
конкретных решений и их последовательную реализацию, а также полную
персональную ответственность за последствия), работники органов
государственного управления нередко не обладают предметной квалификацией
для научно обоснованного формирования решений, более того, такая отраслевая
компетентность даже считается излишней. Не способны они и к двум
последующим стадиям – проводить конкретные решения в жизнь и нести
ответственность за их последствия
5
.
Таким образом, нынешние органы государственной власти и управления
не способны работать в парадигме «умного и активного» управления. Для этого
нужно полное обновление госаппарата, причем, необязательно за счет кадров из
бизнеса (учитывая, что в реальной рыночной среде многие отрасли российского
бизнеса почти не работают, поэтому его представители часто не несут
положительных качеств, которые приобретают работники реального бизнеса).
Сама специфика текущего периода социально-экономического, научно-
технологического и политического развития мира и России в частности
неизбежно диктует необходимость усиление роли государства, что
5
Государственное управление Российской Федерации: вызовы и перспективы //
Материалы 15-й Международной конференции Государственное управление в XXI веке:
сборник, электронное издание сетевого распространения / Коллектив авторов. – М.: «КДУ»,
«Добросвет», 2018. – 978-5-7913-1063-7.URL: https://bookonlime.ru/node/1760/
6
Клочков В.В., Селезнева И.Е. Проблемы методологии и организации исследований и
разработок, выполняемых в интересах государственного управления // Россия: тенденции и
перспективы развития. Ежегодник. 2016. вып.11, ч. 2. С. 405.
10
подтверждается и высокими долями госбюджета в экономике – и «либерально-
рыночных» зарубежных стран, и России. Тем более, в сфере науки и технологий
в России сохраняется подавляющее преобладание государственного
финансирования над частным – и сохранится в обозримом будущем.
Налицо противоречие между госаппаратом, формально настроенным на
управление по своим способностям и ответственности, и значительными
объемами ресурсов, перераспределяемых через государственные каналы.
Формальное влияние органов власти на протекающие процессы и, тем более, их
ответственность не соответствуют этим объемам –фактически современное
государство в России проводит слабую политику по реформированию системы
органов власти и управления (что усиливает коррупционные риски и
увеличивает масштабы нецелевого и неэффективного расходования
госбюджетных, т.е. общественных средств).
Кроме этого, некоторые эксперты предлагают фактически еще больше
ослабить ответственность органов государственного управления, формально
переложив ее на коллегиальные органы «самоорганизующегося
профессионального сообщества (ученого, бизнес-сообщества и т.д.)»
6
, т.е.
советы. Чиновники снимают с себя ответственность, перекладывая ее на
экспертное сообщество или совет. При этом реальные рычаги управления
остаются в их руках как модераторов экспертных процедур. Как правило, они
организованы так, что решающую роль играет постановка вопросов, а также
интерпретация ответов. То есть подобные принципы управления, с одной
стороны, не исключают волюнтаризма чиновников, с другой – снимают с них
ответственность за принятые решения. Таким образом, они коррупциогенны, а
также неэффективны с управленческой точки зрения.
Особенностью системы органов власти и управления является ее
закрытость. Требуется гораздо большая открытость и прозрачность процессов
7
Клочков В.В., Селезнева И.Е. Проблемы методологии и организации исследований и
разработок, выполняемых в интересах государственного управления // Россия: тенденции и
перспективы развития. Ежегодник. 2016. вып.11, ч. 2. С. 405.
11
формирования, обоснования, анализа и экспертизы государственных
управленческих решений и их выполнения. Катастрофическое снижение
качества прогнозных и стратегических исследований связано с тем, что под
видом научно-исследовательских работ финансируются, фактически, иные
работы в обеспечение процессов государственного управления.
Для разрешения этого противоречия все органы государственного
управления вынуждены содержать «теневой аппарат» в виде консалтинговых
фирм, «дружественных» вузов или НИИ и т.п. «мозговых центров», финансируя
его под видом НИР. С одной стороны, это девальвирует понятие НИР, приводит
к снижению их качества.
С другой стороны, это снижает и качество государственного управления,
принимаемых решений. «Теневой аппарат» не несет никакой ответственности за
подготовленные им решения – он буквально остается в тени, что открывает
неограниченные возможности для коррупции, ущерб от необоснованных или
корыстных управленческих решений на порядки выше стоимости
обосновывающих их «исследований».
7
Еще одной особенностью системы органов государственной власти и
управления, можно назвать «ручное управление». Неэффективность
государственного управления в данном режиме признается даже на высшем
уровне. Институциональная система органов, норм и правил взаимодействия,
призвана автоматически, а не в ручном режиме, обеспечить эффективное
управление. Иными словами, речь идет о минимизации роли личностей (как их
моральных качеств, так и интеллектуальных возможностей) в системе
управления.
Для этого, во избежание произвола и якобы для минимизации
коррупционных рисков, ужесточаются нормы и правила, по которым действуют
чиновники. Однако боязнь принять ответственное решение «не по правилам»