52
цифровую трансформацию всех процессов оказания государственных услуг и
оценивать эффективность изменений.
Схема информационного взаимодействия представлена на рисунке 2.
Рисунок 2. – Схема информационного взаимодействия
Перейти на цифровой формат государственного управления стремятся не
только в России: такого же курса придерживаются и в Великобритании, Работа
с единой базой данных, которая заменит множество небольших баз отдельных
структур, сможет обеспечить прозрачность государственного регулирования.
Интерес представляет, на наш взгляд, точка зрения на проблему
государственного управления Раби Абучакра, и Мишель Хури, которые
отмечают, что в современном непредсказуемом мире, главной проблемой
53
государств и правительств является умение справляться с неопределенностью,
уметь предусматривать риски, причины и их последствия
49
.
Авторы предлагают один из подходов построения системы
государственного управления перспективный анализ форсайт (англ. foresight),
направленный на изучение будущего, часто с использованием больших данных.
Методы форсайта используются для формирования стратегии: форсайт
предполагает анализ широкого диапазона потенциальных возможностей (или
вариантов будущего) и учет альтернатив, выходящих за рамки устоявшихся
стереотипов. Одно из основных требований – привлечение ключевых экспертов
и заинтересованных сторон, наличие квалифицированных работников для
реализации форсайт-проекта и, в случае необходимости, исследовательских
ресурсов.
Таким образом, проблемы совершенствования системы государственных
органов и управления остро стоят не только перед Российской Федерацией, но и
другими высокоразвитыми странами.
Сложный, динамично меняющийся мир требует от государств, и их
правительств эффективных решений, новых подходов к организации
деятельности государственных органов, поиска новых подходов к
государственному управлению. Существующая система государственных
органов и управления в России, к сожалению, не дает эффективных результатов,
огромный государственный аппарат с современными проблемами глобального
характера не справляется.
Развитая местная власть укрепляет демократическое общество и правовое
государство. Создание оптимальной модели организации и осуществления
местного самоуправления в Российской Федерации является одной из
первостепенных задач построения эффективно функционирующего государства,
49
Раби Абучакра, Мишель Хури. Эффективное правительство для нового века:
Реформирование государственного управления в современном мире. М. Олимп Пресс,
Библиотека Сбербанка. Т.62. 2016. С.14.
54
способного решать вопросы местного значения, учитывая интересы людей,
которые проживают на территориях муниципальных образований.
Основные модели местного самоуправления представлены на рисунке 3.
Рисунок 3- Основные модели местного самоуправления
Президент Российской Федерации заявил в Послании Федеральному
Собранию Российской Федерации на 2013 год, что местное самоуправление
должно быть организовано так, чтобы каждый гражданин, образно говоря, мог
обращаться к ней вручную
50
.
В пояснительной записке к проекту Федерального закона № 469827-6
51
, в
которой внесены изменения в Федеральный закон о создании городских округов
с внутригородскими районами и внутригородскими районами, говорится, что в
50
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 "Послание
Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию" //"Российская газета", N 282,
13.12.2013.
51
Официальный сайт информационно-справочной системы «Консультант -плюс»//
http://www.consultant.ru
55
крупных городах реализация местного самоуправления осуществляется только в
городе. Уровень приводил во многих случаях к общению между населением и
городской властью. В таких крупных мегаполисах общегородское
муниципальное правительство, которое плохо контролируется городским
сообществом и обладает значительными материальными и финансовыми
ресурсами, находится далеко от населения, поэтому оно зачастую неэффективно
для обеспечения жизнедеятельности населения, его деятельность
сопровождалась коррупционными скандалами, были случаи нецелевого
использования бюджетных средств и сомнительной приватизации
муниципального имущества и т.п.
Например, Пешин Н.Л. указывал, что достаточно крупные города не могут
и не должны управляться также, как и поселения-муниципальные образования.
Органы местного самоуправления должны в большей степени быть приближены
к народу
52
.
Президент Владимир Путин на заседании совета по развитию местного
самоуправления предложил правительству разработать новые основы
госполитики в сфере местного самоуправления (МСУ) до 2030 года. Он еще раз
прокомментировал свои поправки к Конституции, которые коснутся
муниципалитетов и единой системы публичной власти, в которую им
необходимо встроиться. Глава государства отметил, что независимость МСУ
сохранится. При этом муниципалитеты будут получать больше денег, но и
контроль за ними усилится.
Свое выступление Владимир Путин начал с объяснения двух поправок к
статьям Конституции об МСУ, которые были внесены им 20 января в Госдуму.
Речь шла в первую очередь о создании «единой системы публичной власти», в
которую наряду с госорганами должны войти органы МСУ (поправка к ст. 132
Конституции).
52
Захаров И.И. Местное самоуправление как вид публичной власти / И.И. Захаров //
Потенциал современной науки. 2017. № 4 (30). С. 55.
56
Владимир Путин пояснил, что, хотя «органы МСУ и не входят в систему
госвласти», «они находятся здесь, а не где-то там в космическом пространстве»,
и их самостоятельность в пределах своих полномочий «не означает
разорванности».
Поправки не уничтожают автономию МСУ, однако, по мнению экспертов,
могут развить идущий уже много лет процесс фактического подчинения
муниципалитетов и встраивания их в структуру госвласти. Дополнительные
финансовые вливания в бюджеты МСУ повлекут усиление контроля регионов за
муниципалитетами, а поощряемый процесс укрупнения только усугубит этот
процесс, создав если и не юридическую, но фактическую иерархию. В то же
время Владимир Путин напомнил, что поправки «не затрагивают
фундаментальных положений Конституции, где гарантируется
самостоятельность МСУ».
Существующие проблемы МСУ (несогласованность работы между
региональными и муниципальными властями, отсутствие координации,
непрочное финансовое положение муниципалитетов) президент поручил решить
с помощью «проекта новых основ государственной политики в сфере развития
МСУ до 2030 года», которую поручил разработать безадресно. Первый
замруководителя фракции «Единая Россия» Виктор Кидяев предложил
возложить эту обязанность на Минэкономразвития.
Еще один вопрос, поднятый Владимиром Путиным, касался финансов: в
них, как признал президент, «причины трудностей работы муниципалитетов»:
«Предлагаю субъектам федерации в отношении бюджетных кредитов
муниципальных образований реализовать меры, аналогичные федеральным
решениям по реструктуризации бюджетных кредитов, а их у нас по всей системе
муниципалитетов где-то около 25%».
В процессе многолетнего обсуждения темы МСУ в России ни разу не
поднимался вопрос о том, что налоговая база местного самоуправления, сейчас
представленная преимущественно НДФЛ, может быть расширена. Вряд ли это
произойдет и сейчас, однако тема не ограничивается налогами. Программа
57
реструктуризации бюджетных кредитов МСУ в первом приближении выглядит
аналогичной реструктуризации бюджетов регионов, в 2014–2018 годах
проводившейся федеральным Минфином,— речь шла о фактическом выкупе за
федеральные средства коммерческого долга регионов и дальнейшего приведения
финансов регионов в устойчивое состояние.
Видимо, в случае с МСУ речь идет о сходной операции, но на
муниципальном уровне она существенно сложнее. Во-первых, речь идет о
двойной ответственности и двух «контролерах» МСУ — с одной стороны,
регионы как заинтересованные в реформе структуры (полного разделения
муниципальных и региональных финансов в РФ де-факто не достигнуто нигде)
в разных случаях будут настаивать на своем контроле за процессом, с другой —
источником средств для реструктуризации явно видятся федеральные, а не
региональные доходы, а федеральный Минфин в любом случае будет настаивать
как минимум на прозрачности этого процесса.
Однако возможности Минфина небезграничны: число муниципалитетов на
два порядка больше, чем регионов. К тому же статусная изолированность
муниципалитетов от органов госвласти делает сейчас де-факто невозможными
процедуры «внешнего управления» органом МСУ, что было доступно в
отношении региона. Ранние идеи типа «сити-менеджеров» в крупных городах,
скорее всего, будут оставлены: идея, видимо, состоит в том, чтобы выработать
общую схему работы МСУ, достаточно гибкую, чтобы вписать в нее все типы
муниципальных структур. У муниципалитетов станет меньше независимости, но
больше финансовых возможностей.
С другой стороны, для наиболее обеспеченных муниципалитетов процесс
вхождения в «единую систему публичной власти» с финансовой точки зрения
должен принести больше операционных возможностей. Неизвестно, будет ли по
итогам этого процесса возможно «банкротство муниципалитета», вполне
обычное в той или иной форме в практике европейского и американского МСУ,
однако возможность размещать и обслуживать муниципальный долг у органов
МСУ наверняка расширится — без этого смысла в сохранении местного
58
самоуправления в нынешней форме, в сущности, нет. Процесс «укрупнения
муниципалитетов», отметим, не может рассматриваться как панацея —
присоединение «бедных» муниципалитетов к «богатым» во многих регионах
работать не может из-за физического отсутствия «богатых».
Местное самоуправление по итогам такой реформы станет более
профессиональным и в силу этого более встроенным в общую систему власти, в
том числе на уровне индивидуальных карьер. Вероятно, это будет происходить
вместе с уже идущей унификацией ответственности МСУ за нарушения при
распределении бюджетных средств и ростом контроля (и давления) на МСУ со
стороны правоохранителей.
Главным критерием определения уровня, на котором должны образоваться
органы местного самоуправления выступает демография. По мнению данного
ученого городской округ должен непременно включать в свой состав поселение,
численность которого достигает минимум сто тысяч человек.
Данное поселение может быть разделено на внутригородские районы, а эти
районы, в свою очередь, должны иметь статус муниципального образования.
Такие вопросы как развитие инфраструктуры города, инженерных сетей и прочее
должны быть решены на уровне округа, который выступает в виде
территориальной единицы, то есть субъекта государственного управления.
Пункт 1.1 статьи 10 Федерального закона устанавливает, что наделение
муниципалитетов статусом городского, сельского поселения, муниципального
района, городского округа, городского округа с внутригородским делением,
внутригородского района, внутригородской территории городов федерального
значения осуществляется по законам субъектов Российской Федерации.
Чтобы принять решение о децентрализации, должны быть выполнены два
условия. Первое условие заключается в том, что авторы конституции или
законодателя признают автономное существование определенных интересов,
которые сами по себе являются универсальными, но в меньшей степени по
сравнению с теми, которые государство стремится достичь, например, местными
интересами в муниципалитетах.
59
Этого, однако, недостаточно. Следовательно, оно дополняется вторым
условием: управление с установлением таких автономных интересов должно
быть поручено органам, обладающим определенной независимостью по
отношению к центральной власти, поскольку в противном случае будет
происходить деконцентрация, а не децентрализация.
З. Ведель убежден, что автономия органов, которым поручено управление
этими интересами, лучше всего обеспечивается выборами. Очень важным
условием децентрализации является финансовая автономия, то есть не только
теоретическое право владеть и управлять собственностью, но и практическая
возможность для децентрализованного органа приобретать необходимые
ресурсы и принимать решения об их использовании
53
.
Европейская хартия местного самоуправления стала концентрированным
выражением такого толкования идеологии децентрализма по отношению к сфере
полномочий муниципалитетов.
Согласно преамбуле, местные органы власти должны быть наделены
демократически созданными органами, «обладающими значительной
автономией в отношении функций полномочий».
С точки зрения теории компетентности, принцип децентрализма
(автономии) предполагает, что местные власти имеют право самостоятельно, в
пределах, определенных конституцией или законами, на самоопределение в
отношении состава своих прав и обязанностей и регулировать их реализация с
использованием тех ресурсов, которые им предоставляются. Именно эта
характеристика сферы компетенции органов местного самоуправления
представлена в последующих положениях Устава, определяющих принцип
децентрализма.
Согласно ст. 3 «местное самоуправление» означает «право и реальная
способность органов местного самоуправления регулировать значительную
53
Бейдина Т.Е. Делегирование государственных полномочий органам местного
самоуправления как теоретическая и практическая политическая проблема / Т.Е. Бейдина //
Вестник Забайкальского государственного университета. 2018. Т. 24. № 2. С. 39-46.
60
часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного населения».
Статью 4 Хартии «Сфера компетенции местного самоуправления» можно
охарактеризовать как особую, ориентированную на ключевые вопросы
компетенции. Его появление стало результатом широких общественных дебатов
в Западной Европе в начале 80-х годов прошлого века, которые возникли в
результате процессов демократизации муниципальной структуры, в ходе
которых принципы децентрализма и аутизма в отношении муниципалитетов
были уточнены и уточнены.
Представительный орган избирается населением, глава муниципалитета
избирается населением.
Преимуществом этой модели является наиболее демократичный способ
избрания главы муниципалитета, что способствует его легитимности в рамках
структуры органов местного самоуправления.
Эта модель максимально реализует основные принципы местного
самоуправления: прямое участие населения в формировании органов местного
самоуправления, ответственность высших должностных лиц местного
самоуправления перед населением и т. д.
В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципалитета
является либо членом представительного органа муниципалитета с решающим
голосом и осуществляет полномочия его председателя, либо возглавляет
местную администрацию.
Создание выборного представительного органа подчеркивает особый
правовой статус представительного органа, что, в частности, проявляется в том,
что этот орган оказывает существенное влияние на процессы формирования
местной администрации, обеспечивает выражение воля населения
муниципалитета.
Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 74.1 Федерального закона
№ 131-ФЗ представительный орган муниципального образования может уволить
главу муниципального образования в случае неудовлетворительной оценки
61
деятельности, выраженной по итогам годового отчета главы представительному
органу муниципального образования
54
.
Таким образом, местное самоуправление создает действительный
противовес негативным настроениям региональной элиты и позволяет укрепить
принцип федерализма. Реформы последних лет приводят к изменению
юридического механизма регулирования и осуществления местного
самоуправления в России.
Взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации не должно
ограничиваться только принципами законности, самостоятельности,
разграничения компетенции. Анализ нормативной базы позволяет выделить еще
ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации:
- пропорциональность при распределении финансовых потоков;
- принцип организационной обособленности органов местного
самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской
Федерации;
- принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий,
затрагивающих интересы друг друга;
- двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и соглашений;
- принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и иных
местных традиций.
В целях совершенствования взаимодействия органов государственной
власти и муниципальных органов, необходимо придерживаться следующих
критериев: необходимо проявлять целенаправленность взаимодействия, а также
54
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //"Собрание
законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.