42
центра предполагались повышение эффективности министерств по 5–7
основным KPI и координирование небольшого числа приоритетных проектов.
Затем идея создания центра реформ превратилась в идею создания
Проектного офиса при Правительстве с задачами внедрения проектных подходов
в работе самих министерств, а также ведения ряда межведомственных крупных
проектов (например, связанных с реализацией «майских указов»: развитие
моногородов, поддержка экспорта, развитие малого и среднего
предпринимательства), их мониторинга и поддержки.
На данный момент в этом направлении издан Указ Президента России от
30 июня 2016 года №306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по
стратегическому развитию и приоритетным проектам», принято Положение «Об
организации проектной деятельности в Правительстве Российской
Федерации».
41
Также утвержден план первоочередных мероприятий по
организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на
2016 и 2017 годы.
42
Эти документы устанавливают порядок организации проектной
деятельности, который определяет организационную структуру системы
управления проектной деятельностью, этапы инициирования, подготовки,
реализации, мониторинга и завершения приоритетных проектов (программ).
Органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано
организовать проектную деятельность на региональном уровне. Проектные
офисы также создаются и в муниципальных образованиях. При этом функции
федерального проектного офиса осуществляет Департамент проектной
деятельности Правительства Российской Федерации.
41
Указ Президента РФ от 30.06.2016 N 306 (ред. от 02.01.2017) "О Совете при
Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам"
(вместе с "Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому
развитию и приоритетным проектам").
42
Распоряжение Правительства РФ от 15.10.2016 N 2165-р <Об утверждении плана
первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве
Российской Федерации на 2016 и 2017 годы>
43
Реформа проводится под «патронажем» президента. Политически это
верно. Однако возникает фундаментальное противоречие: ведь если основной
целью реформы является устранение ручного управления деятельностью
правительства через поручения президента, то почему председателем Совета
является президент, а его заместителем премьер-министр. Получается, что
методологически этот подход является тупиковым.
Основная группа проблем эффективного взаимодействия современного
государственного управления в Российской Федерации имеет организационный
характер, анализ практической деятельности в рассматриваемой сфере позволяет
выявить следующие из них:
- несовершенство действующих источников правового регулирования
деятельности в сфере взаимодействия между органами государственной власти
и муниципальными органами, в частности, в сфере полномочий конкретных
должностных лиц, порядка и особенностей межведомственного взаимодействия,
а также взаимодействия органов власти и граждан;
- сохранение утративших актуальность методов взаимодействия в
условиях командно-административной экономики. В свою очередь,
современные задачи государственного управления, зачастую, не могут быть
решены такими устаревшими методами;
- наличие спорных вопросов распределения предметов ведения и
полномочий между центральными органами управления и органами управления
на местах, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Такая
ситуация имеет целый ряд негативных последствий, в конечном итоге,
затрагивающих интересы граждан и общества в целом, поскольку у органов
власти существует возможность ухода от ответственности за свои действия,
путем переложения вины за недостатки своей деятельности на органы власти
других уровней;
- недостаточный уровень образования и квалификации государственных
служащих. Такая ситуация имеет место, в первую очередь, из-за того, что
большое в процентном соотношении количество государственных служащих не
44
имеет качественного профессионального образования по профилю работы, хотя,
очевидно, что степень важности, ответственности и иных предъявляемых к
государственной службе требований, требуют высокого уровня
профессионализма должностных лиц органов государственного управления;
- коррупция, которая в наиболее общем виде определяется как
злоупотребление государственной властью для целей получения личной выгоды.
В нашей стране, в среде государственных чиновников и должностных лиц такое
явление приобрело практически массовый характер.
Безусловно, такая ситуация не является нормальной для общественного
развития, в связи с чем на государственном уровне разрабатываются программы
борьбы с коррупцией, в которых помимо ужесточения уже существующих мер
ответственности за коррупционные преступления, предлагается ряд мер
превентивного содержания, направленных на изменение отношения
общественности к коррупции, путем формирования атмосферы неприятия
коррупции во всех ее проявлениях и создания условий, препятствующих
коррупционным проявлениям. Результатом такой деятельности, в долгосрочной
перспективе, должно стать укрепление доверия населения к властным
структурам государства.
В числе негативных тенденций в этой области наиболее актуальными, на
наш взгляд, является недооценка государством важности формирования системы
управления государственной службой, отсутствие эффективной системы
управления процессом реформирования отечественной государственной
службы.
Во многом сложившемуся положению способствовала недостаточная
разработанность нормативно-правовой базы системы управления
государственной службой, что затрудняет процесс управления и организацию
контроля за органами управления государственным аппаратом со стороны
должностных лиц государства и структур гражданского общества.
Также ключевым аспектом является неготовность системы к
инновационным преобразованиям, что заключается в применении устаревших
45
технологий управления государственной службой, которые негативно
сказываются на эффективности функционирования института государственной
службы и процессе ее реформирования.
Однако, помимо проблем взаимодействия организационного характера, в
государственном управлении существуют, частично упомянутые выше
недостатки психологического характера, связанные с утратой доверия и
взаимопонимания между гражданами и государственными структурами,
недостаточной честностью и открытостью деятельности должностных лиц
органов государственной власти.
По значению интегрального показателя качества государственного
управления (индекс GRIСS (Governance Research Indicator Country Snapshot))
Россия находится в последней трети рейтинга из 209 стран
43
.
Ряд субъектов Российской Федерации в развитие ФЗ по вопросам местного
самоуправления и иным вопросам, приняли свои законы, которые создали
достаточно широкую законодательную систему по данным направлениям,
однако следует учитывать, что формирование правовой базы местного
самоуправления несколько затянулось.
В рамках взаимодействия государственные органы с органами
муниципальной власти обязаны обеспечивать правовыми средствами
реализацию значимых гарантий для удовлетворения жизненных потребностей
населения в различных сферах, в том числе в части установления не ниже
минимальных социальных стандартов, обеспечения минимального местного
бюджета, компенсаций дополнительных расходов муниципальных образований,
однако реализация данных гарантий из-за социально экономического кризиса в
России пока производится лишь частично.
Государственная власть должна воздействовать на органы местного
самоуправления, основываясь на следующих принципах:
43
Governance Research Indicator Country Snapshot newsruss.ru›doc/index.php/GRICS
46
- принцип законности, то есть функционирование местного
самоуправления в рамках, которых задаются законом,
- принцип выделения компетенции, который свидетельствует о наличии
органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах
которых они осуществляют самостоятельно свою деятельность;
- принцип ресурсной обеспеченности, то есть наличии собственных
ресурсов, которые должны быть достаточны для удовлетворения задач и
реализации полномочий органами местного самоуправления;
- принцип выборности, как требования об обязательности выборных
органов системы местного самоуправления.
Функции государственной власти представлены на нижеследующем
рисунке 1.
Рисунок 1. - Функции государственной власти
47
К формам постоянного взаимодействия среди органов государственной
власти и муниципальных органов относятся всякого рода совместные рабочие
органы, группы, комиссии - как постоянно действующие, так и временные,
которые сформированы для решения каких-либо частных вопросов.
Эффективной формой взаимодействия является сотрудничество
государственных и местных властей через ассоциации муниципальных
образований, где органы местного самоуправления могут сформулировать более
точно цели и задачи, а также доводить до сведения государственных органов
общие проблемы.
Ассоциация муниципальных образований -это организация, через которую
можно обращаться и одновременно вырабатывать согласованную политику в
отношении местного самоуправления.
Жизненно необходимой формой взаимодействия между
государственными органами и органами местного самоуправления является
такая форма объединения, как ассоциация, где активно отстаиваются интересы
местного общества.
К примеру, можно привести совет по местному самоуправлению в
Российской Федерации- Федеральный координационный центр при Президенте
Российской Федерации, который создан для решения многих жизненных
вопросов, в том числе по развитию местного самоуправления, подготовке
предложений для Президента Российской Федерации и где вырабатываются
меры по реализации государственной политики Российской Федерации.
К сожалению данные органы либо не существуют, либо существуют на
бумаге в отдельных регионах России.
Предметом взаимодействия органов государственной власти органов
самоуправления являются вопросы участия органов государственной власти и
субъектов Российской Федерации в установлении полномочий органов местного
самоуправления; разграничения предметов ведения и возложение органами
государственной власти отдельных полномочий на органы местного
48
самоуправления, формирование ресурсной базы местного самоуправления и
иные вопросы.
Основными проблемами, которые наблюдаются во взаимодействии между
государственными органами и органами местного самоуправления, можно
назвать следующие:
- при установлении полномочий местного самоуправления в региональном
законодательстве необходимо уточнять какие именно действия
предпринимаются органами местного самоуправления в различных сферах
функционирования;
- при разграничении полномочий необходимо определить компетенцию,
чтобы каждый круг вопросов решался самым эффективным образом для блага
населения, при этом использоваться должен взвешенный подход со стороны всех
участников процесса взаимодействия;
- необходимо также уточнение установления собственных полномочий
местного самоуправления для каждого его уровня;
- определение какими государственными полномочиями следует наделять
органы местного самоуправления, в основе чего должен быть положен принцип
защиты интересов населения, должна учитываться экономическая
целесообразность, рациональность, децентрализация власти, наличие кадров и
иные факторы.
При формировании финансовой основой для местного самоуправления в
рамках взаимодействия органов государственной власти с органами местного
самоуправления, необходимо решить следующие вопросы рационально
разделить источники доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации
и местными бюджетами установить процедуру взаимодействия уровней власти
при закреплении доходных источников местных бюджетов.
Таким образом, становление новой системы взаимодействия между
органами государственной власти и местного самоуправления в современной
России продолжается на протяжении последних лет, однако стратегия изменения
системы государственных органов и управления, так и не получила своего
49
научного обоснования, усложняющиеся условия развития социально-
экономической сферы в России потребовали от государства новых решений по
совершенствованию системы государственных органов и управления.
3.2 Основные направления развития правовых и административных основ
взаимодействия органов государственного и муниципального управления
Как заявляют сами чиновники, система государственных органов и
управления «серьезно отстает», структуры заняты решением сиюминутных
проблем, отсутствует стратегическое планирование, поручения на долгосрочный
период не выполняются и никто ответственности за провал государственных
программ не несет
44
. В Российской Федерации проблема государственного
управления активно обсуждается и государственными деятелями и учеными,
представителями бизнеса и общественных структур.
Основной вектор направлен на выявление элемента, который является
ключевым в построении эффективной системы государственного управления,
которая должна быть ориентирована на стратегические приоритеты развития
государства, направлена на взаимодействие с обществом. Ряд экспертов,
настаивают на том, что первичным фактором в построении эффективной модели
государственного управления является стратегия. Стратегия – это ключевой
инструмент, который позволяет целенаправленно развиваться, когда идет
консолидация для достижения целей с применением понятных инструментов
развития.
Другой точки зрения придерживаются ученые, убежденные в том, что
взаимодействие с обществом – основной элемент реализации комплексного
подхода к изменению системы государственного управления в интересах
граждан.
44
https://www.rbc.ru/economics/08/09/2017/59b24fcf9a794723bd7f63e4
50
Государство на современном этапе должно предложить новую модель
взаимодействия власти, Россия пока не решила ряд социальных проблем, таких
как бедность, не провела пенсионную реформу, в существующей обстановке
сложно найти хорошее решение, не вовлекая общество в этот процесс, оно не
даст результата
45
.
Одну из концепций подготовила Российская академия народного
хозяйства и госслужбы (РАНХиГС). В данном проекте академия предлагает
оставить в ранге госслужащих только часть чиновников, которые принимают
ключевые решения.
Это чиновники высокого ранга и квалифицированные специалисты, а все
остальные должны работать в условиях, «приближенных к бизнесу», мотивация
чиновников высшего уровня должна быть связана с «ожиданием служения
обществу»
46
.
Другой вариант предлагает минэкономразвития РФ. Глава ведомства
Максим Орешкин предлагает создать в министерстве плоские организационные
структуры: почти как обычные департамент, но без ступенек должностей
(оставят лишь директора департамента).
Вместо этого останется команда людей, которая будет решать задачи. У
них могут быть разные должности, но пока они работают над каким-либо
проектом, они все равны и оцениваются по вкладу в проект. Тогда у любого, даже
мелкого, специалиста появится возможность отличиться, и в будущем он сможет
«перепрыгнуть иерархические ступени», заняв высокий пост.
Существует еще одна идея, общая для обоих реформаторов: единый
кадровый резерв при правительстве. Сейчас каждое министерство само создает
такие резервы, есть президентский резерв, но нет резерва, который бы
оперативно предоставлял кадры для всех.
Отбирать людей должны не министерства, а отдельные структуры по
единой методике. В настоящее время важнейшей задачей совершенствования
45
Как изменить госуправление в России? csr.ru›news/kak-izmenit-gosupravlenie-v-rossii/
46
Правительство обсуждает проект реформы госуправления bfm.ru›news/369597
51
государственного управления стал переход к разработке и внедрению системы
комплексной оценки государственных гражданских служащих. Это особо
выделено в проекте Федеральной программы «Развитие государственной
службы Российской Федерации (2015-2018 годы).
Ранее в центре стратегических разработок (ЦСР) предложили до 2024 года
уволить порядка 30% госслужащих в рамках реформы государственного
управления, а также сократить стоимость государственного управления с 2844
рублей в год на гражданина до 1990 рублей.
По мнению руководителя центра стратегических разработок, только 38%
чиновников в России заняты своими прямыми обязанностями — в остальном они
занимаются «гашением пожаров» в «авральных ситуациях» и выполнением
«хаотичных» поручений
47
.
Эксперты ВШЭ и ЦСР при подготовке программы для Президента РФ
предлагали разработать президентский указ о реформировании
государственного управления и, в частности, включить в него цель подняться в
рейтинге WGI. Они предлагали ориентироваться на уровень +1 к 2024 году. Это
потребует улучшения позиций сразу в 12 индексах и рейтингах, на основе
которых рассчитывается WGI, объясняли эксперты в докладе ЦСР. Однако
власти не стали готовить отдельный указ по государственному управлению. В
новом майском указе президента, который устанавливает KPI по 12
нацпроектам, конкретных целевых показателей по регуляторной политике нет
48
.
Одним из перспективных направлений совершенствования системы
государственного управления является концепция цифрового государства,
ожидается, что к 2024 году она будет частично осуществлена: 50 наиболее
востребованных государственных услуг будут оказываться мгновенно.
Данные всех государственных информационных ресурсов будут доступны
в реальном времени через программные интерфейсы. Кроме того, должен
появиться Центр управления эффективностью, который будет отвечать за
47
https://www.business-gazeta.ru/news/363267
48
https://www.rbc.ru/economics/24/09/2018/5ba51cb79a79476bb96d0308