22
- каждый орган государственной власти создается в порядке,
предусмотренном Конституцией, законами и иными правовыми актами. В
соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации на федеральном
уровне государственная власть осуществляется Президентом РФ, Федеральным
Собранием (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительством РФ и
судами России. Нельзя преобразовать либо ликвидировать эти органы
государственной власти, не изменив при этом Конституцию РФ.
В соответствии с Конституцией РФ порядок образования
государственного органа должен быть определен федеральным законом. К
примеру, только федеральный закон или федеральный конституционный закон
правомочны учреждать органы судебной власти. Через уставы, конституции и
законы учреждаются органы государственной власти субъектов РФ.
Создание, преобразование и ликвидация органов государственной власти
может происходить не только на основании законов, но и указов Президента РФ.
Это относится к органам исполнительной власти РФ и субъектов РФ;
- орган государственной власти обладает властными полномочиями, т.е.
он выносит решения, которые являются обязательными для исполнения и
подкреплены принудительной силой государства. Органы власти правомочны
издавать правовые акты, устанавливающие порядок использования гражданами
своих прав, и регулирующие в какой-то мере, на определенном уровне и в
конкретной области отношения, которые возникают между гражданином и
государством. В целях предупреждения превышений государственным органом
своей власти, он наделяется определенной компетенцией и конкретными
полномочиями.
Компетенцию органов государственной власти определяют законы, указы,
положения и другие нормативные правовые акты. Со временем компетенция
органов государственной власти может изменяться и дополняться этими же
актами;
- свою деятельность органы государственной власти осуществляют в
формах и методами, которые устанавливаются правовыми актами. Орган
23
государственной власти не имеет права прибегать к действиям, которые выходят
за рамки допустимых форм и методов, особенно это относится к применению
принудительных мер
20
.
К.М. Конджакулян удалось обнаружить существенные признаки
исполнительной власти, среди которых: легальность, легитимность,
независимость, самостоятельность, универсальность, системность,
подзаконность, предметность
21
.
Рассмотрев основные признаки органов государственной власти, можно
сделать вывод, что не каждое государственное учреждение или организация
может являться органом государственной власти. Таковым, например, не
является государственное предприятие, государственное учебное учреждение.
Эти государственные учреждения являются звеном какого-либо министерства,
государственного комитета.
Орган государственной власти может представлять и один человек.
Таковыми являются Президент РФ, президенты республик и главы
администраций субъектов РФ, мировые судьи, Генеральный прокурор РФ,
Уполномоченный по правам человека. Свою деятельность эти должностные
лица осуществляют в соответствии с конституциями и законами и несут
ответственность перед теми, кто их избрал или назначил.
Глава государства выступает как символ единства государства и
преемственности, арбитр и примиритель в повседневной деятельности
государственных органов, как представитель национального единства,
обеспечивающий нормальное функционирование государственных
институтов
22
.
20
Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / С. Ю. Наумов, Н.
С. Гегедюш, М. М. Мокеев, А. А. Подсумкова. - Москва: Издательско-торговая корпорация
"Дашков и К°", 2016. С. 254.
21
Конджакулян К.М. Понятие и сущность исполнительной ветви власти и ее место в
системе разделения властей // Российская юстиция. 2018. № 3. С.4.
22
Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.:
Проспект, 2015. С. 365.
24
Таким образом, перед Россией стоит задача реализовать принцип
разделения властей в целом и принцип единства системы государственной
власти таким путем, чтобы единство системы государственной власти и
государственная целостность, с одной стороны, и разделение властей на
законодательную, исполнительную и судебную, а также разделение властей по
вертикали, с другой стороны, наиболее полным образом удовлетворяло интересы
федерального центра, не ущемляя при этом права субъектов Федерации.
Структура государственного управления – это совокупность
соответствующих органов государственного управления, которые призваны
действовать от имени государства в пределах той компетенции и тех
полномочий, которые предоставлены им законом.
В соответствии с десятой статьей Конституции РФ власть со стороны
государства реализуется на базе ее классификации. Максимальное значение
имеет классификация государственных структур в соответствии с принципом
деления властей. Так, по данному критерию выделяют следующие виды:
- исполнительные органы государственной власти предполагает
функционирования таких структур, как Правительство РФ, комитеты
государственного характера, министерства, службы федерального значения и
иные федеральные структуры исполнительного типа власти. Помимо этого, сюда
следует отнести территориальные, высшие и другие органы этих структур;
- законодательная власть в любом случае предполагает наличие
Федерального собрания, куда входит Государственная Дума и Совет Федерации.
Сюда же целесообразно отнести и многоликие представительные
(законодательные) структуры субъектов РФ;
- государственные органов власти предполагают функционирование
структур судебной власти. Это Верховные судебные органы страны,
Конституционные судебные органы, Высшие Арбитражные судебные органы, а
также иные судебные органы федерального уровня и судебные органы субъектов
РФ, которые включаются в судебную систему.
25
При рассмотрении понятия и основных признаков государственных
органов власти важно учесть, что Президенту России сегодня принадлежит
особое место в масштабной системе структур государственного управления.
Президент – это в первую очередь глава государства, а также гарант
действующей на территории РФ в настоящее время Конституции. Он в полной
мере обеспечивает непрерывную и согласованную деятельность абсолютно всех
функционирующих сегодня органов государственного управления.
Стоит дополнить, что он не включается ни в одну из ключевых ветвей
власти вместе с органами, которые обеспечивают его работу. Ни в одно
разветвление власти также нельзя включить избирательные комиссии, органы
прокуратуры и некоторые иные государственные органы власти, наделенные
особым статусом.
Надо отметить, что отсутствие единого мнения в научном обществе
касательно классификации органов власти и управления формирует основу для
противоречий и споров в практике использования права, которая связана с этой
коллизией. М.А. Лапина и Д.В. Карпухин, рассматривая проблемы
классификации органов государственной власти и управления, проблемные
аспекты систематизации функций и полномочий федеральных органов
исполнительной власти, отмечают несовершенство методологии классификаций
функций и полномочий государственного управления органов государственной
исполнительной власти и необходимости разработки моделей классификаторов
функций и полномочий органов исполнительной власти
23
.
В своих исследованиях Т. А. Занко рассматривает следующие основания
для классификации органов государственной власти и управления:
территориальный масштаб деятельности и уровень функционирования,
источники финансирования, правовые основания функционирования, порядок
принятия решений, объём и характер компетенции, подведомственность,
23
Лапина М.А., Карпухин Д.В. Научно-методологический анализ проблемных аспектов
систематизации функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти //
Административное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 316.
26
организационно-правовая форма, срок деятельности, механизм создания,
порядок избрания руководителя.
Исследователем отмечается, что система органов государственной власти
сталкивается с многочисленными типами органов исполнительной власти
субъектов - департаментами, министерствами, комитетами, управлениями,
агентствами, службами, надзорами, инспекциями – при этом в каждом
конкретном субъекте существует особый подход к пониманию полномочий
таких органов, что объективно усложняет механизм государственного
управления
24
.
Государственное управление, как известно, может осуществлять на трех
уровнях: федеральном, региональном, местном. Каждый из них наделен
различными органами власти. Для осуществления государственного управления
и руководства всевозможными процессами в обществе образуются специально
уполномоченные государственные органы, которые расцениваются в качестве
вспомогательных институтов государственной власти, проводников
принимаемых ею решений, структур, которые занимаются реализацией
властных полномочий.
Конституция РФ в ст.71 закрепила положение о том, что устанавливается
система федеральных органов, осуществляющих законодательную,
исполнительную и судебную власть, а также порядок организации и
деятельности таких органов. Система органов в субъектах создается
самостоятельно данными субъектами, основываясь на основах
конституционного строя и принципах организации государственного
управления. Помимо этого, популярна классификация в зависимости от порядка
создания, в соответствии с которой выделяют органы, формируемые иными
24
Занко, Т.А. Подходы к классификации органов исполнительной власти / Т.А. Занко
// Право и политика. - 2015. - N 10. - С. 1479 - 1484.
27
государственными структурами, и органы, которые избирают исключительно
граждане в процессе закрытого голосования
25
.
В соответствии с характером компетенции государственные структуры
делятся на органы компетенции специального типа и органы компетенции
общего типа. Кроме того, понятие и признаки государственного органа власти
предполагают деление на коллегиальные, единоличные и единоначальные
органы. Правительство РФ относится к первой группе, Президент – ко второй, и
Генеральная прокуратура – к третьей.
Таким образом, нужно отметить, что единого подхода к классификации
органов государственной власти и управления ученым выработать пока не
удалось, на наш взгляд, причиной этого является постоянная изменчивость
самой системы органов государственной власти и управления под воздействием
проводимых государством реформ в данной области. Ныне функционирующая
система государственных органов исполнительной ветви власти в Российской
Федерации закреплена в Указе Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 «О
структуре федеральных органов исполнительной власти»
26
.
2.2 Анализ правовых и административных основ взаимодействия органов
государственного и муниципального управления по отдельным направлениям
деятельности
Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным
государством, перечисляя в ст. 7, 37 – 41, 43-44 какие направления социальной
политики поддерживаются и развиваются в нашем государстве. К ним,
например, относятся такие как: охрана труда и здоровья людей; поддержка
25
Скворцова А.П., Коняхина Т.Я., Гусева С.Г. О системе органов исполнительной ветви
власти в Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2018. № 5.
С. 205.
26
Указ Президента РФ от 15.05.2018 N 215 (ред. от 14.09.2018) "О структуре
федеральных органов исполнительной власти" "Собрание законодательства РФ", 21.05.2018,
N 21, ст. 2981.
28
семьи, материнства, отцовства и детства; устанавливаются государственные
пенсии, бесплатное школьное образование и т.д.
Для реализации указанных направлений, государство проводит
социальную политику, которая является одним из важных направлений
деятельности органов местного самоуправления и органов государственной
власти. На сегодняшний день нет единого подхода к определению понятия
«социальная политика».
Так, например, по мнению Н.А. Волгина, под социальной политикой
следует понимать специфическую деятельность государства, целью которой
является реализация конституционных прав граждан на свободное участие во
всех сферах жизни социума, осуществление которых направлено на
удовлетворение собственных потребностей при постоянном мониторинге
социальных последствий государственных преобразований в данной сфере.
Однако В.Н. Ковалев считает, что социальная политика – это
осуществление государством и общественными организациями деятельности,
которая направлена на регулирование и единство социальных отношений,
предоставление и реализацию гарантий обеспечения материальных и духовных
потребностей всех социальных субъектов, наращиванию их творческого
потенциала
27
.
Таким образом, социальная политика в России направлена на обеспечение
и реализацию конституционно-правовых положений, устанавливающих
определенные социальные гарантии, для нормально развития человека,
общества и государства.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим
взаимодействие государственных и муниципальных органов в целях реализации
социальной политики, является Конституция РФ, поскольку именно ею
определяется сущность социальных отношений. Она гарантирует получение
27
Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой: учебное пособие. / В.Н.
Ковалев. М.: Академический проект, 2013. - 240 с.
29
гражданином определенного перечня социальных благ от государства на
федеральном, региональном и местном уровнях.
Таким образом, реализация социальной политики государства проводится
совместно государственными и муниципальными органами власти. Основным
нормативно-правовым актом, определяющим перечень полномочий
муниципальных органов власти в социальной сфере, выступает Федеральный
закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»
28
.
Реализация социальной политики на муниципальном уровне
осуществляется посредством взаимодействия муниципальных органов власти с
органами государственной власти на уровне субъекта РФ, а также федеральными
органами государственной власти. Направление социальной политики на
муниципальном уровне заключается в предоставлении местному населению
набора социальных услуг в русле реализации социальной политики государства.
Взаимодействие государственных и муниципальных органов власти при
реализации полномочий в социальной сфере строится на совместном
планировании социальных программ и мероприятий, которые принимаются и
реализуются поэтапно органами власти на всех уровнях: от федерального уровня
до муниципального уровня
29
.
Так, государственными органами власти на федеральном уровне
разрабатываются и принимаются основы социальной политики государства,
правовое регулирование социальных отношений в социальной сфере,
федеральные целевые программы социального развития, а также минимальные
социальные стандарты федерального уровня. Далее, федеральные нормы
конкретизируются органами государственной власти на уровне субъекта РФ,
которые разрабатывают местные основы региональной социальной политики,
28
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //"Российская
газета", N 202, 08.10.2003.
29
Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. / И.И.
Овчинников [и др.]. М.: Институт государства и права РАН, 2014. - 476 с.
30
учитывая особенности конкретного региона, устанавливают минимальные
социальные стандарты на уровне субъекта РФ, принимают и реализуют
собственные социальные программы. Наконец, наиболее детальная реализация
социальной политики осуществляется на муниципальном уровне, где органы
муниципальной власти устанавливают конкретные методы, способы и
механизмы достижения целей, поставленных в социальной политике
федерального и регионального уровня с особенностями реализации каждой
конкретной территории муниципалитета. Задачами муниципальных органов
власти является непосредственное предоставление социальных услуг
населению, в рамках которых возможно обеспечение нормальных условий
жизни человека.
Таким образом, следует согласиться с позицией И.И. Овчинникова, что
вовлеченность органов муниципальной власти в государственное управление в
установленных законодательством пределах не подлежит сомнению
30
. В
частности, это применимо и к взаимодействию между государственными и
муниципальными органами в социальной сфере.
Из чего следует вывод, что муниципальные органы и государственные
органы тесно сотрудничают между собой. Однако сотрудничество должно
выстраиваться на равноправных отношениях в достижении общей цели при
осуществлении своей деятельности по повышению обеспеченности социальных
прав граждан. Примером взаимодействия государственных и муниципальных
органов в социальной сфере можно привести опыт в рамках социального
обслуживания.
Так, Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации»
31
, которым установлены
основы и минимальный стандарт социального обслуживания граждан в РФ.
30
Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. / И.И.
Овчинников [и др.]. М.: Институт государства и права РАН, 2014. - 476 с.
31
Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации" //"Российская газета", N 295,
30.12.2013
31
Далее, на муниципальный уровень передаются отдельные полномочия в
некоторых субъектах РФ отдельными законами. Закон Белгородской области от
05.12.2014 г. № 321 «О регулировании отдельных вопросов организации
социального обслуживания в Белгородской области»
32
в значительной степени
посвящен правовому регулированию передачи следующих полномочий органов
местного самоуправления в социальной сфере по обеспечению прав граждан на
социальное обслуживание органам местного самоуправления муниципальных
районов и городских округов. Помимо этого, данный закон устанавливает, что
органы государственной власти Белгородской области должны обеспечивать
финансовое, материальное, организационно-методическое содействие
муниципальным органам власти при осуществлении ими полномочий в сфере
социального обслуживания граждан.
Другим структурным элементом взаимодействия муниципальных и
государственных органов в рамках социальной сферы является институт
делегирования полномочий. В данном аспекте, как показывает тщательный
анализ актов регионального законодательства, муниципальным образованиям
делегируется ряд государственных полномочий, которые реализуется на уровне
муниципалитета.
Стоит отметить, что правовой институт делегирования полномочий
позволил муниципальным образованиям эффективно предоставлять меры
социальной поддержки отдельным категориям граждан.
В частности, речь идет о ветеранах труда, гражданах пожилого возраста,
инвалидах или работниках бюджетных сфер. Что касается конкретных мер
социальной поддержки, то в данном случае предоставлялась компенсация
стоимости отдельных товаров и услуг, а также денежные выплаты и пособия
33
.
32
Закон Белгородской области от 05.12.2014 г. №321 (ред. от 24.09.2018) «О
регулировании отдельных вопросов организации социального обслуживания в Белгородской
области». [Электронный ресурс]. URL: // http://docs.cntd.ru/document/423843847 (дата
обращения: 22.02.2020).
33
Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. / И.И. Овчинников [и др.]. М.: Институт
государства и права РАН, 2014. - 476 с.