12
приводят к тому, что чиновники среднего и младшего звеньев управления
вообще отказываются принимать значимые решения (что приводит к
неэффективности работы).
Любые ответственные решения фактически принимают лишь верховные
руководители, тогда как официально полномочия предполагалось делегировать
на нижестоящие уровни, именно, попытка уйти от «ручного управления» в
современной России усугубляет предпосылки к его усилению.
Таким образом, рассматривая особенности государственного управления в
России, можно отметить, что система государственного управления во много
схожа с системами государственного управления в зарубежных странах, вместе
с тем, она имеет существенные отличия. В существующей системе
государственного управления присутствуют факторы «советского наследия»,
ослаблена ответственность государственных органов за результаты управления
социально-экономическим развитием страны, ответственные решения
фактически принимают лишь верховные руководители.
1.2. Сущность системного подхода к государственному управлению и
модели взаимодействия
Понятие «управление» имеет довольно-таки широкую
распространенность. Первоначальное его понимание было заложено в латинском
языке как «administratio» – деятельность, связанная с руководством кем-либо или
чем-либо. Таким образом, любое управление есть целенаправленное,
упорядочивающее воздействие на различные системы.
Государственное управление предстает в качестве одного из видов общего
управления как категория, которая является необходимой для общества. Суть
данного вида управления состоит в том, что посредством него осуществляются
управленческие функции от имени и в масштабе всего государства. Подойдя к
вопросу, касающемуся сущности государственного управления, стоит
13
определить общее понятие. Прежде всего, сущность – это нечто, что раскрывает
истинный смысл того или иного явления либо процесса.
По мнению многих ученых-управленцев (Э. Джейкса, Г. Хофседа, Е.Е.
Вершигоры, О.Т. Лебедева, А.Р. Каньковской, Э.А. Уткина и др.), основным
залогом стабильности развития государства является эффективная система
государственного управления. Управление – это целенаправленное,
организующее и регламентирующее воздействие на жизнедеятельность людей.
Существует многообразие трактовок государственного управления. Так,
например, А.В. Пикулькин рассматривает государственное управление как
практическую деятельность государственных органов по реализации политики
государства и обеспечению его интересов.
8
Государственное управление, по мнению В. Е. Чиркина, – это
целенаправленное воздействие органов государства на общество, индивидов в
целях упорядочения и регулирования их жизнедеятельности с помощью
государственной власти.
9
На наш взгляд, определение Г. В. Атаманчук, более полно отражает
сущность государственного управления. По мнению исследователя,
государственное управление - это практическое организационно-регулятивное
воздействие государства на общественную жизнь в целях ее упорядочения,
сохранения и опирающееся на властную силу.
10
Сущность государственного управления состоит в следующем:
государственное управление является конкретным видом деятельности,
связанной с осуществлением власти государства, имеющей определенную
компетенцию и набор функций по ее реализации. Деятельность имеет
исполнительно-распорядительный характер и претворяет в жизнь законы и
другие нормативные правовые акты. Система государственного управления – это
совокупность механизмов, целей, задач, функций, принципов, методов
8
Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М., 2004. С.54.
9
Чиркин В.Е.Конституционное право Курс для преподавателей аспирантов и
магистрантов Норма, Инфра-М, РИОР 2013. С.75.
10
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2006. С.98.
14
государственного управления, которые в своей совокупности образуют данное
явление. Она включает в себя все черты, которые присущи государственному
управлению, характеризует его с абстрактной точки зрения и, в то же время,
содержит сведения о целях и задачах, функциях, особенностях.
Система государственного управления – это организация
государственного управления путем применения различных методов и способов,
обеспечивающая выполнение государством своих функций. Система
государственного управления, также, как и система любого правового явления,
представляет собой глубокое и многоплановое понятие. Полностью освоить
систему государственного управления возможно лишь в случае понимания всех
основных категорий государственного управления
11
.
Система государственного управления строится на определенных
организационных и правовых категориях, которые имеют проявление в ходе
управленческих отношений:
- управленческая деятельность государства, которая связана с
осуществлением органами исполнительной власти различных управленческих
функций;
- субъект государственного управления – это, прежде всего, государство,
выступающее в качестве совокупности публичных органов власти;
- объект управления государством характеризуется общественными
отношениями различных общностей (национальных, социальных и т.п.),
общественными объединениями, юридическими лицами, организациями,
поведением граждан, которое приобретает значение для общества;
- отрасль государственного управления, которая состоит в системе звеньев
государственно-управленческих органов, имеющих общий объект управления
(промышленность, сельское хозяйство, транспортное сообщение, строительство,
11
Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть:
учебник для магистров / Э.П. Андрюхина, И.В. Ахрем, Н.Н. Бакурова и др.; под ред. С.А.
Старостина. М.: Проспект, 2017. С. 54.
15
железные дороги, лесное хозяйство, финансы, здравоохранение, образование,
оборона, связь и т.д.);
- область государственного управления, представляющая собой различные
отрасли управления, расформированные по группам в зависимости от признака
их назначения (народное хозяйство, административная область, социальная и
культурная сфера и т.д.);
- сфера государственного управления, состоящая в комплексе отношений
по организации различных межотраслевых функций, имеющих специальное
значение (сертификация, планирование, стандартизация); органы
государственного управления представляют собой второстепенный субъект
управления, который связан с непосредственным осуществлением функций
государственного управления в порядке, предусмотренном действующими
законами в данной области.
Таким образом, сущность системного подхода к государственному
управлению представляет собой системно организованную деятельность
исполнительной власти и иных субъектов, сочетающую исполнительно-
распорядительные и иные формы организующего взаимодействия государства с
управляемой подсистемой в целях упорядочения социально-экономического
развития общества в целом.
В теории существует несколько моделей взаимодействия государственной
власти и местного самоуправления.
1. Административная модель. Суть, которой, сводится к жесткой иерархии,
подчиненности органов местного самоуправления органам государственной
власти. Реализация данной модели приводит к отмене местного самоуправления
в той форме, в которой оно должно быть реализовано, как форма власти
населения и главного принципа - самостоятельности.
2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления
отдалены и независимы от государственной власти и формируются
самостоятельно населением.
16
Но эту независимость никак нельзя отождествлять с абсолютной
автономностью. Обе власти, государственная и муниципальная, существуют в
тесной взаимосвязи, точек соприкосновения у них более чем достаточно.
3. Дуалистическая модель. Местное самоуправление, с одной стороны,
является самостоятельной властью в пределах своих полномочий, а с другой
стороны, реализует часть государственных задач, являясь продолжением единой
вертикали власти. Еще в начале 70-х гг. известный российский ученый Г. В.
Барабашев подчеркивал, что в западных странах в эволюции местного
управления наблюдается тенденция сращивания местных дел с
общегосударственными интересами, вследствие чего многократно усилена
природа муниципальных институтов.
Сравнение систем самоуправления, закрепленных в основных
современных правовых системах — англосаксонской и континентальной,
показывает, что обе они отказались от противопоставления местного
самоуправления государству.
Степень самостоятельности местных органов весьма скептически
оценивается прежде всего в англосаксонских странах несмотря на то, что в
данный момент согласно конституционным основам в России реализуется
дуалистическая модель местного самоуправления, формируется довольно
устойчивая тенденция возможного перехода к административной модели
местного самоуправления.
По мнению ученых и практиков, местное самоуправление все чаще стало
рассматриваться не столько как общедемократическая цель, сколько как
средство решения локальных проблем, реализации интересов местных
сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического
курса.
Сегодня все чаще говорят о складывающемся своеобразном
«вертикальном дисбалансе» в развитии института местного самоуправления -
ситуации, когда успех деятельности местных властей зависит не столько от них
17
самих, сколько от размера субсидий, получаемых из федерального и
регионального уровня управления.
Принятие в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
12
внесло
определенные изменения в отношения органов государственной власти и
органов местного самоуправления. Характерной чертой данным изменений
является усиление присутствия государственной власти в местном
самоуправлении.
Однако, это усиление должно быть направлено на координацию всех
процессов федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие
муниципальных образований. В том же случае, если государство будет посягать
на самостоятельность органов местного самоуправления, придется
констатировать отсутствие местного самоуправления как такового.
12
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //"Российская
газета", N 202, 08.10.2003.
18
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Система органов государственной власти, принципы ее организации
и деятельности
Государство является одним из главных институтов общества, точнее —
системой институтов власти и управления, поддерживающих политическую и
социальную стабильность и участвующих в осуществлении институциональных
преобразований. Как отмечает Г. Л. Купряшин, сущность государства в
значительной степени определяется тем, что для обеспечения реализации своих
целей и функций оно создает свою структуру - политико-административные
институты, которые соединены в единое целое по горизонтали и вертикали
13
.
Государство становится единственной полновластной официальной
организацией в масштабе всей страны. Ни одна другая организация
(политическая, общественная и т.п.) не охватывает все население
14
.
Система органов власти в Российской Федерации является сложной,
разветвленной системой, которая существует на любом уровне власти. Ее нельзя
конструировать произвольно без учета закономерностей формирования,
функционирования и развития государственной организации в целом. Система
органов государственной власти представляет собой совокупность
государственных органов, объединенная на основе общих функций, признаков,
полномочий. Необходимость существования данного понятия обусловлена
строением государственного аппарата Российской Федерации, который выражен
в качестве целостной системы, объединяющей в своем составе множество
элементов и конструкций. Данные элементы и являются органами власти
13
Купряшин, Г. Л. Основы государственного и муниципального управления: учебник
и практикум для академического бакалавриата / Г. Л. Купряшин. — 2-е изд., перераб. и доп.
— М.: Издательство Юрайт, 2018. С. 15.
14
Комаров, С. А. Общая теория государства и права: учебник для бакалавриата и
магистратуры / С. А. Комаров. — 9-е изд., испр. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2018. С.
50.
19
различных уровней, объединенных в различные самостоятельные системы. Этим
элементам присуща внутренняя согласованность, единство, особые условия и
правила построения и взаимоотношений между ними. Данная система
характеризуется также упорядоченностью, особой связью между элементами. В
итоге вся система государственных органов представляет собой единое целое, а
именно - государственный аппарат.
Система построения государственных органов базируется на
определенных принципах, которые раскрывают их сущность и содержание. В
качестве таких принципов выступают следующие: принцип единства системы;
принцип разделения властей; принцип демократизма.
Данные принципы нашли отражение в нормах Конституции РФ
15
. Так,
статья одиннадцатая закрепляет единство системы органов государственной
власти, что непосредственно вытекает из конституционных норм. Народ
определен в качестве единственного источника власти и носителя суверенитета,
при этом осуществление власти им производится непосредственно, а также через
органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом
никакие другие субъекты не могут присваивать себе власть в РФ. Уже само по
себе его существование обуславливает создание органов государственной
власти.
Следующий принцип – это принцип разделения властей. Обсуждение
данного принципа постоянно производится в теории, данное положение связано
с его особенностью. Теория конституционного права рассматривает данный
принцип в широком смысле, основывая на нем подлинную свободу человека,
выставляя его в качестве показателя демократизма в государстве.
Принцип разделения властей основывается на разделение властей на три
ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. (Приложение 2).
Все органы, которые имеются в Российской Федерации, соответственно делятся
15
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
в "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
20
на данные три ветви власти. Данные ветви власти независимы друг от друга, то
есть ни один орган, относящийся к какой-либо из ветвей власти, не вправе
вмешиваться в деятельность другой ветви власти. Помимо того, данные ветви
власти взаимосвязаны - выполняя те функции, которые возложены на них
действующим законодательством, они оказывают влияние друг на друга. Это
производится за счет распределения функций между различными структурами и
организациями, что в итоге сводится к выполнению одной большой цели –
обеспечения законности и правопорядка на территории Российской Федерации.
При этом необходимо ограничение деятельности данных ветвей власти,
недопущение произвола со стороны какой-либо ветви власти, поэтому мы
говорим о существовании системы сдержек и противовесов в системе власти
разделение властей
16
.
Третий принцип – это демократизм. Он вытекает также из
конституционных положений, которые обосновывают Российскую Федерацию
как демократическое государство. Все органы Российской Федерации должны
служить интересам человека и гражданина, а в общем ценности имеют
приоритет перед иными. Данное положение вытекает уже из норм статьи 2
Конституции РФ, которая предусматривает, что человек, его права и свободы
являются высшей ценностью государства, запрещает их нарушать каким бы то
ни было субъектом. Все деятельность органов государственной власти и
муниципальных органов подчиняется данному принципу, так как все они
должны действовать в интересах общества.
Ни один орган государственной власти не имеет права осуществлять свои
задачи и полномочия, которые не совпадают с функциями государства. Но для
того, чтобы все органы власти работали как единая согласованная система,
государство должно обеспечить организацию и функционирование каждого
16
Скворцова А.П., Коняхина Т.Я., Гусева С.Г. О системе органов исполнительной ветви
власти в Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2018. № 5.
С.189.
21
органа в строгом порядке, наделив их при этом определенными полномочиями
17
.
Правовой статус государственных органов, то есть совокупность прав и
обязанностей, реализация которых позволяет определить их место внутри
государственно-властного механизма. Так, правовой статус государственного
органа представляет собой совокупность трех ключевых элементов: положение
конкретного государственного органа в системе государственных органов
страны; компетенция государственного органа, то есть нормативного
закрепленная совокупность управленческих функций и полномочий,
реализуемых в отношении управляемых объектов, юридическое закрепление его
организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее
функционирования
18
.
Закрепление системы федеральных органов, осуществляющих
государственную власть в Российской Федерации, выступает частью понятия
основ конституционного строя. Перечень таких органов является
исчерпывающим, не допускается создание каких-либо других органов власти без
изменения гл. 1 Конституции
19
. Это особенно важно для федеративного
государства с большим числом субъектов и сложной системой разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Федерации и ее субъектов.
Органы государственной власти отличаются друг от друга, но все вместе
они являются олицетворением государственной власти Российской Федерации.
Само понятие органа государственной власти включает в себя три основных
признака:
17
Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-
методический комплекс / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и
отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Юстицинформ, 2014. С.154.
18
Кравцова, Е. А. К вопросу о содержании понятия «правовой статус государственных
органов» // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 9.
19
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
в "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.