32
В настоящее время наблюдается тесная взаимосвязь между работниками
социальной сферы и муниципальными образованиями в указанной сфере.
Во многом это обусловлено тем, что организации социального
обслуживания осуществляют фактические полномочия по оказанию мер
социальной поддержки на местах, а также координируют данную деятельность
и осуществляют управленческие функции. Несколько реже на местном уровне
оказывается полный спектр социальных услуг населению, в том числе, по
социальному обслуживанию всех видов, включая стационарное и
полустационарное социальное обслуживание в соответствии с требованиями
соответствующего закона.
Также в рамках данного вопроса стоит акцентировать внимание на том, что
в соответствии с ч.5 ст. 20 ФЗ № 131-ФЗ
34
, сегодня на муниципальном уровне
оказывается широкий спектр дополнительных мер социальной поддержки
населения, а также мер социальной помощи отдельным категориям граждан.
Особое место в данном спектре отводится единовременной материальной
помощи малообеспеченным, а также неполным и многодетным семьям, семьям,
воспитывающим детей-инвалидов, малоимущим семьям и семьям, которые
оказались в трудной жизненной ситуации.
Отметим, что ФЗ № 442-ФЗ
35
не содержит указания на муниципальные
образования и муниципальные учреждения, однако отмечает, что в систему
социального обслуживания могут входить не только государственные, но и
негосударственные организации.
В данном аспекте нельзя не согласиться с точкой зрения, существующей в
научной литературе о том, что данное законодательное положение может быть
истолковано двояким образом. В частности, с одной стороны законодателем
34
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //"Российская
газета", N 202, 08.10.2003.
35
Федеральный закон от 28.12.2013 №442-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL:
http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_167365/ (дата обращения: 22.02.2020).
33
допускается создание муниципальных учреждений в сфере социального
обслуживания, а с другой стороны создание учреждений подобного рода
запрещается.
Одновременно с этим, система межбюджетных отношений, которая
сформировалась в период реформирования данной сферы, и основным
элементом которой стал механизм по разграничению полномочий, изначально
преследовала иные цели, отличные от финансирования обязательств публичной
власти. Полагаем, что перекладывание социальной нагрузки с муниципального
уровня на уровень региональный, само по себе не формирует необходимые
гарантии финансирования.
Как следствие, финансовая самостоятельность субъектов РФ также
является относительной по сравнению с финансовой самостоятельностью
муниципальных образований.
В свою очередь, возникновение финансовых гарантий тесно
взаимосвязано с формированием принципиально нового механизма по
межбюджетному финансированию, который базируется на централизации
финансовых ресурсов и их дальнейшем перераспределением между субъектами
на первоначальном этапе и между муниципальными образованиями
впоследствии.
В рамках данного механизма, обязательным источником финансирования
расходных обязательств, как регионов, так и муниципалитетов выступают
межбюджетные трансферты из вышестоящих бюджетов. Представляется, что
механизм межбюджетного финансирования, сформированный данным образом,
стал инструментом практической реализации системы публичной,
муниципальной и государственной власти.
Получившая общественную поддержку идея государственного
финансового обеспечения социальных обязательств «позволила» посредством
использования института делегирования встроить местное самоуправление в
систему публичной власти на началах административной и финансовой
подчиненности, а дополняющего его института добровольного исполнения
34
полномочий – создать видимость свободы компетенционного усмотрения
муниципальных образований, сняв с государства ответственность за выполнение
ряда социальных обязательств.
Говоря иначе, на современном этапе развития, система публичной власти,
которая сочетает в себя конституционные начала дифференциации и единства,
порождает неизбежность постановки вопроса относительно формирования
принципиально новой системы публичного управления.
Указанная система не допускает приоритетности императивно-властных
способов взаимоотношений, возникающих между муниципальными
образованиями и государством и утверждающих начала партнерства между
ними на основании публичных интересов. В связи с этим, конституционное
провозглашение Российской Федерации социальным государством не порождает
максимальной концентрации социальных полномочий только в руках
государства.
Как следствие, в данной ситуации ставится вопрос относительно
практической реализации единой социальной политики с обязательным
использованием организационных и функциональных ресурсов государственной
и муниципальной власти, осуществляющей функции социального плана.
Представляется вполне естественным, что без использования потенциала,
разработанного муниципальной властью, едва ли возможно создание
максимально эффективной системы социальной поддержки и социального
обслуживания отдельных категорий граждан. Как следствие, на фоне
планомерного внедрения современных технологий, деперсоанализирующих
общение гражданина с публичной властью, обеспечивающих удаленный доступ
к получению публичных услуг необходимость индивидуализации при оказании
помощи гражданам, не утрачивается.
Стоит отметить, что указанная индивидуализация мер обеспечивается
именно муниципалитетами, причем на началах единства правового
регулирования с обязательным учетом жизненных обстоятельств, в которых
оказались получатели социальных услуг. Кроме того, в данном аспекте должны
35
учитываться особенности социально-экономического развития региона, а также
объем и характер потребностей граждан и возможности власти по оказанию
помощи в их удовлетворении.
Это, в свою очередь, ставит вопрос о «возвращении» муниципальным
образованиям «собственной» компетенции в сфере социальной защиты
отдельных категорий граждан и сведении к разумному минимуму объема
делегированных и добровольно исполняемых полномочий при соблюдении
первичности принципа субсидиарности.
Давно назревшая проблема финансового обеспечения компетенции, а если
точнее – проблема финансовой состоятельности муниципальных образований,
нуждается в самостоятельном осмыслении и разрешении.
Конституционные основы государственной власти и местного
самоуправления в Российской Федерации и ее субъектов включают:
- единство форм непосредственного осуществления народом
государственной власти;
- единство видов обеспечения государственной власти как в РФ, так и в ее
субъектах;
- различные системы местного самоуправления в субъектах РФ;
- единство политических гарантий осуществления государственной власти
и местного самоуправления в РФ и ее субъектов;
- различные виды экономических и социальных основ государственной
власти и местного самоуправления в субъектах РФ;
- различные механизмы реализации принципов государственной власти и
местного самоуправления в субъектах РФ;
- различные формы проявления народовластия в осуществлении
государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ при
одинаковом положении органов государственной власти и управления РФ и ее
субъектов.
Несмотря на масштабность и динамичность вносимых изменений,
сохраняется ряд проблем в сфере взаимоотношений исполнительно -
36
распорядительных органов местного самоуправления и органов государственной
власти, которые негативно сказываются на состоянии баланса между
различными уровнями публичной власти.
Таким образом, подводя итог данной работе, следует отметить, что
взаимодействие органов государственной и муниципальной власти должно
строиться на основе равноправия, партнерства и содействия друг другу при
осуществлении своих полномочий в различных сферах деятельности.
37
ГЛАВА 3. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ПУТИ
ИХ РЕШЕНИЯ
З.1 Проблемы становления новой системы государственной власти и
управления в современной России
За последние несколько десятков лет большинство из существующих ныне
государств трансформировались и декларировались как социально-
ориентированные. На Западе это явление получило название «государства
всеобщего благосостояния» (welfare state).
На волне экономического роста XIX-XX вв. государства действительно
имели экономические возможности последовательно повышать уровень жизни
своего населения. Осуществлялось это путем принятия всевозможных
социальных программ, развития территорий, включения все большего
количества населения в экономику и т.п. В обмен от населения требовалась
политическая лояльность.
Идеологи внушили людям, что государственная власть всегда будет о них
заботиться, и что они, даже вправе требовать от нее решения своих проблем. И
до тех пор, пока особых проблем в экономике не было, а шел экономический
рост, так оно и было. С наступлением кризиса 1970-х гг. ситуация изменилась.
Стало понятно, что государство устроено таким образом, что оно способно
только реагировать на ситуацию в экономике, да и то с запозданием, а не
занимать проактивную позицию.
Чтобы переформатировать структуру государственных органов и
управление под решение современных задач и сделать государственную машину
более эффективной в странах Запада начались административные реформы.
После развала СССР и во многом с ориентацией на Запад реформа
государственного управления была начата и в России. Была разработана и
принята Программа государственного строительства. В соответствии с данной
38
Программой планировалось в течении трех лет провести масштабное
реформирование системы исполнительной власти в России.
Бурно начавшись в 2000-х гг., административная реформа органов
государственного управления в России идет до сих пор. Радикально начавшись
и ворвавшись в информационное и политическое пространство, спустя всего
несколько лет она так же внезапно из политической повестки исчезла.
Административная реформа в России – как во многом и на Западе – провалилась.
Значительную роль в этом сыграли внешнеэкономическая конъюнктура,
несовершенство законодательства, непродуманность, размытость целей
реформы и ее идеологии. Но прежде всего крах реформы был предопределен
недостатком политической воли и сопротивлением бюрократической иерархии,
вернее объективно присущими ей свойствами.
Сама идея административной реформы системы государственного
управления была призвана преобразовать бюрократический аппарат и снизить
бюджетные расходы на его содержание, одновременно повысив качество работы
госслужащих, наработать принципы бюрократической этики и морали, достичь
большей открытости в сфере механизмов принятия решений, убрать избыточное
госрегулирование, исключить дублирование функций и полномочий органов
исполнительной власти и т.п.
36
При этом многообразии задач основное внимание было уделено
функциональному разделению органов системы государственного управления,
потому как именно нечеткое понимание (часто непонимание) принципа
функционального разделения видов деятельности в системе государственного
управления во многом и предопределило крах реформы и откат
государственного аппарата к исходному состоянию.
С появлением и развитием идеологии социального государства, объем
задач перед системой государственных органов и управления постоянно рос,
36
Купряшин Г.Л. Кризисы трансформации государственного управления Российской
Федерации (1990−2000) // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление
(государство и общество). 2016. № 1. С. 105.
39
однако государственная машина не справлялась с ними. Начались разговоры о
тотальной неэффективности органов государственной власти и управления,
необходимости его реформирования.
На Западе этот процесс шел в 1970-е годы. Реформа осуществлялась на
основе концепции так называемого «нового менеджеризма» (развитии сети
получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных
началах ряд функций государственных органов), а также новых подходах к
структурированию деятельности бюрократического аппарата.
Реформа началась в Новой Зеландии (как в стране с очень высоким
уровнем социальных расходов), затем перешла в Англию, США, и другие страны
Запада. Идея административной реформы на Западе состояла в том, что
государство может и должно быть устроено как большая корпорация,
действующая в рыночной среде.
37
Административная реформа в России: идея трехчастной системы
исполнительной власти, является типичным образцом копирования чужой
практики, при неимении и непонимании теории. Реформа являлась не столько
осознанной и назревшей необходимостью, сколько следованием западной моде
и желанием поскорее вступить в клуб развитых стран.
Так, в странах Запада реформа обсуждается и идет десятилетиями, а
российские реформаторы хотели все успеть за несколько лет. Эта система
задумывалась не как иерархическая, а как основанная на равноправном и
полуавтономном взаимодействии равнопоставленных государственных органов.
Система государственных органов власти и управления должна была стать более
четкой и эффективной в смысле распределения полномочий, начато внедрение
Концепции «нового государственного управления» (Приложение 3).
Однако практически сразу же после этих радикальных изменений в
государственной системе начался откат назад. Проектной деятельностью
должны были заниматься министерства - а именно - создавать качественно
37
Биншток Ф.И. История государственного управления в России: Учебное пособие /
Ф.И. Биншток.. - М.: ИЦ РИОР, 2012. С.65.
40
продуманные нормативно-правовые акты. В российских министерствах не
существовало других способов работы, кроме как в рамках старой иерархии.
Кроме того, продумать весь процесс работы государственной машины было
невозможно, и именно здесь было необходимо наличие сильной политической
воли, чтобы реформу продолжать. Однако в этом уже не было большой
необходимости: выборы были выиграны, бюджетных денег на все хватало, кроме
того, начался процесс конфронтации с Западом.
Поэтому министерства постепенно продолжили заниматься
управленческой деятельностью, раздувая штаты. А поскольку вся оперативная
деятельность, включая управление имуществом, право предоставления
государственных услуг и получение на это денежных средств, была передана в
ведение агентств и служб, то министерства постепенно начали добиваться
перераспределения полномочий обратно.
Уже в 2007 году была принципиальным образом нарушена задуманная
структура органов исполнительной власти путем введения двух комитетов: по
делам молодежи и рыболовству. А в 2008 году, сразу после избрания на пост
Президента Дмитрия Медведева, было проведено максимальное число
изменений в существовавшей структуре: в частности, упразднен ряд агентств, а
их полномочия переданы профильным министерствам. Фактически, всего за
четыре года административная реформа откатилась назад, и была зафиксирована
сложившаяся на тот момент структура органов исполнительной власти.
38
Одним из важнейших показателей процесса такой деградации с точки
зрения государственного управления является резкое снижение качества
законотворческой деятельности: постоянное внесение поправок в действующее
законодательство, потеря идеи и духа некоторых законов и программ, путаница
в законодательстве, часто апелляция не к букве закона, а к «здравому смыслу»
исполнителей.
38
Итоги 10 лет административной реформы и задачи на перспективу: Материалы
круглого стола // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 89.
41
Очередной этап значительных изменений структуры органов
исполнительной власти, связан с Указом Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об
основных направлениях совершенствования системы государственного
управления"
39
общее количество которых на промежутке 2012 - 2016 гг.
насчитывает 42. Таким образом, в среднем в год изменения затрагивают порядка
13 федеральных органов исполнительной власти (без учета значительных
преобразований 2004 года).
За рассматриваемый период было создано 24 (без учета созданных в
результате преобразования) федеральных органа исполнительной власти: 5
федеральных министерств, 12 федеральных агентств, 6 федеральных служб, 1
государственный комитет. Упразднению были подвергнуты 29 федеральных
органов исполнительной власти (без учета прекративших существование в
результате преобразования), в том числе 2 федеральных министерства, 19
федеральных агентств и 8 федеральных служб
40
.
Резкое падение цен на нефть в 2014 году, необходимость трат Резервного
фонда, проведения реформы пенсионной системы, бюджетный кризис вновь
заставило государство задуматься о повышении эффективности управления и
поднять тему административной реформы, но уже в абсолютно ином виде.
Обсуждение новой административной реформы органов государственного
управления запустил президент Сбербанка Герман Греф.
По его замыслу, целью реформы системы органов государственного
управления являлся переход от ручного управления к проектной работе через
центр управления реформами и реализации ключевых проектов. Предполагается,
что это будет комиссия, которую возглавит президент, его заместителем будет
премьер, а курировать будет один из вице-премьеров. Основными функциями
39
Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления"© КонсультантПлюс, 1997-2018.
40
Занко Т.А. Анализ изменений системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти (2004 – 2016 гг.) / Т.А. Занко // Административное и муниципальное
право, № 8. - 2016. -C. 636.