5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ РФ ............................................................................................ 11
1.1 Создание и функционирование прокуратуры в дореволюционной России
................................................................................................................................ 11
1.2 Трансформация прокуратуры в период советской власти ......................... 16
1.3 Нормативные и идейные принципы организации и деятельности
прокуратуры Российской Федерации ................................................................. 33
ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РФ
................................................................................................................................ 37
2.1 Прокурорская деятельность как форма государственной деятельности по
защите прав и свобод гражданина в России ...................................................... 37
2.2 Сравнительно-правовой анализ деятельности региональной прокуратуры
(на примере, Владимирской и Ивановской областей) ...................................... 41
ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО
НАДЗОРА В РФ .................................................................................................... 51
3.1 Проблемы регулирования и осуществления прокурорского надзора за
исполнением законов судебными приставами .................................................. 51
3.2 Проблемы прокурорского надзора и расследования преступлении в
местах лишения свободы ..................................................................................... 58
3.3 Совершенствовании прокурорского надзора за оперативно розыскной
деятельностью (ОРД) ........................................................................................... 69
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 79
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ............................................. 82
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. В условиях формирования в
современной РФ демократического общества и правового государства очень
важно максимально эффективно осуществлять защиту прав и свобод
человека и гражданина, пресекать нарушение законности со стороны любых
субъектов права. Эти задачи и являются главенствующими устоями
правового государства. Для реализации этих направлений деятельности
государства необходимы специально уполномоченные органы - органы
прокуратуры. Именно они играют большую роль в построении правового
государства, задают направление деятельности на обеспечение приоритета
прав и свобод человека, ставят перед собой задачу провозглашения защиты
охраняемых интересов общества и государства. Полномочия прокуратуры
могут быть осуществлены в полном объёме только посредством эффективной
реализации основных принципов.
Современная прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти, и ее
роль заключается в том, что она представляет необходимый механизм в
рамках формирующейся системы разделения властей, и является важным
элементом системы сдержек и противовесов. Независимость прокуратуры —
это необходимое условие для успешного ее функционирования в сфере
надзора за исполнением законов.
В современной Российской Федерации уровень исполнительных
производств Федеральной службы судебных приставов перманентно
повышается, что объясняется увеличением решений по гражданским и иным
делам, требующим принудительного исполнения. Однако при формальном
росте исполнительных производств качественное состояние исполнения
решений судов и иных органов государственной власти ухудшается.
Из вышеизложенного следует, что тема данного научного
исследования представляется весьма актуальной.
Прокуратура в России была создана в соответствии с Указом Петра 1
от 12 января 1722 г. («быть при Сенате генерал-прокурору и обер-
7
прокурору»), как орган наблюдения за законностью действий должностных
лиц и охраны государственных интересов.
1
В очередном Указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» (далее
- Указ) Петр I четко прописывал роль и место прокуратуры в решении
государственных дел. Так ст. 9,10 Указа гласили буквально следующее: «А
ежели кто из членов Сената так чинить не будет, или что приговаривать
будет неправо, то генерал-прокурору о том им предлагать, чтоб они то
чинили так, как надлежит, без страсти, напоминая им то, что всегда подобает
Сенату иметь о монаршеской и государственной пользе неусыпное
попечение и доброе простирать и все, что вредно может быть, всемерно
отвращать» (ст.9).
2
В тоже время, как уже было отмечено выше, генерал-прокурор времен
создания российской прокуратуры помимо надзорной функции, наделялся
полномочиями и в сфере правотворчества, что свидетельствует о том, что
уже в то время деятельность прокуратуры не ограничивалась лишь надзором.
Объект исследования – общественные отношения в сфере реализации
основных функций и задач прокуратуры.
Предмет исследования – правовые и функциональные основы
деятельности прокуратуры РФ.
Целью данной работы является исследование правовых и
функциональных основ деятельности прокуратуры, для достижения
поставленной цели, были выделены следующие задачи:
- историко-теоретические основы деятельности прокуратуры;
- рассмотреть конституционно-правовые основы деятельности
прокуратуры;
- выявить актуальные проблемы развития прокурорского надзора в РФ.
Методы исследования – анализа, синтеза, сопоставления, сравнения,
статистической отчетности. Метод анализа был использован для изучения
1 Российское законодательство X - XX веков. - М.: изд. Мысль, 1986. Т.4. -С.182-183.
2
Там же, С.192.
8
историко-теоретических и конституционно-правовых основ, а так же
региональных особенностей деятельности прокуратуры РФ. Метод синтеза
был использован в целях обобщении результатов аналитической работы в
функциональном и историко-правовом аспектах данной проблемы. Метод
сопоставления использован в работе для установления общих и разных черт
функционирования органов прокуратуры в единой системе РФ, под
воздействием самостоятельных конституций субъектов федерации. Метод
сравнения был применён для исторической оценки деятельности органов
прокуратуры. Метод статистической отчётности использовался для
наглядного, при формировании графиков и предоставления точных
статистических данных в рассматриваемых вопросах настоящей проблемы.
Научная новизна заключается в выявлении актуальных проблем
развития прокуратуры. Положительных результатов в рассматриваемом
направлении надзора можно достичь при проведении прокурором
регулярных внеплановых проверок мест лишения свободы в нерабочее время
(выходные и праздничные дни, в ночное время), личного приема граждан на
территории мест лишения свободы на регулярной, постоянной и
конфиденциальной основе.
Практическая значимость исследования заключается в выявлении
актуальных проблем развития прокурорского надзора в РФ. Существующая
система прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
(ОРД) весьма неэффективна и слаба своей структурой, в силу этого не
способна решить ряд задач поставленных перед нею, следовательно,
нуждается в совершенствовании. Одним из таких путей совершенствования
может послужить переориентация прокурорского надзора с последующего на
предварительный прокурорский надзор, по средству закрепления на
законодательном уровне (в Законе об ОРД). Следует отразить и
необходимость в санкционировании решений на проведение таких ОРМ, как
проверочная закупка наркотиков и оперативный эксперимент.
Положения, выносимые на защиту:
9
1. Деятельность прокуратуры играет ключевую роль в соблюдении и
гарантировании прав и свобод человека. Данные принципы, закрепленные в
законодательстве государства, и подтверждают эту правозащитную роль.
Именно благодаря реализации этих принципов прокурорский надзор
является действенным и эффективным инструментом демократического
государства, способствующим поддержанию порядка в обществе и
формированию правового государства
2. В отдельных случаях, связанных с неспособностью пострадавшего
по состоянию здоровья, возрасту, или иным причинам лично обратиться в
суд за защитой и восстановлением нарушенных прав и свобод, прокурор, в
рамках надзорной деятельности в соответствующей сфере вправе
самостоятельно подавать заявления в суд о защите соответствующих
нарушенных прав.
3. Исследование правовой базы показывает, что законодатель
постоянно расширяет круг полномочий органов прокуратуры в сфере
осуществления надзора за предпринимательством. Так, этапом к расширению
компетенции органов прокуратуры в рассматриваемой сфере явилось
предоставление в 2009 году последним прав по согласованию внеплановых
выездных проверок и составлению свободного плана проведения выездных
проверок.
4. Реализация прокурорского надзора за исполнением законов
судебными приставами направлена на защиту прав и законных интересов
человека и гражданина путем гарантирования восстановления нарушенных
прав на основе решений судов и иных органов государственной власти.
Деятельность прокуратуры в указанной сфере в условиях обеспечения
единства законности будет способствовать повышению уровня доверия
населения как к правоприменительным органам в лице Федеральной службы
судебных приставов, так и к надзорной деятельности прокуратуры.
5. На территории Российской Федерации действенным механизмом
выявления правонарушений, в том числе и преступлений, совершаемых как
10
должностными лицами учреждений и органов уголовно-исполнительной
системы, так и самими осужденными, выступает именно деятельность
специализированной прокуратуры.
Структура работы состоит из введения, основной части, заключения,
списка литературы, приложений.
11
ГЛ А В А 1 . ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РФ
1.1 Создание и функционирование прокуратуры в дореволюционной
России
«Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных» - именно
такими словами российский император Петр I охарактеризовал Генерал-
прокурора - руководителя учрежденной им прокуратуры, нового, до этого
неизвестного еще российской правовой системе органа, который в настоящее
время, уже почти на протяжении трех столетий находится в нашей стране на
страже интересов не только государства, но и гражданина и общества в
целом.
Прообразом прокуратуры времен Петра I была образованная еще в
XIV веке прокуратура Франции, в которой прокурорский корпус именовался
не иначе как «lesgensduroi» (фр.) - люди короля.По мнению академика О. Е.
Кутафина, прокуратура создавалась в России как представительный орган
прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее
поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и
решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных
учреждений.
1
Положение о том, что прокуратура осуществляла надзор именно за
органами государственной и муниципальной власти (в современном
понимании) выгодно отличало прокуратуру России времен Петра I от ее
западных аналогов.
Вместе с тем, еще Петром I было установлено, что прокуратура при
осуществлении своей деятельности осуществляет не только надзорную
функцию. Так, генерал-прокурор времен создания российской прокуратуры
наделялся полномочиями и в сфере правотворчества, в частности, мог
предлагать Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным
1
Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-1864 гг.) // Журнал
российского права, 2002, №8. С. 152-162.
12
правом.
1
Данное положение дает полное право говорить о том, что прокуратура
при осуществлении своей деятельности занималась не только надзором, но и
участвовала в осуществлении правотворчества, а значит уже со времен Петра
I уместно было употреблять термин «прокурорская деятельность», которая
включает в себя не только прокурорский надзор, но и другие функции,
которыми наделялась прокуратура.
Положение и роль прокуратуры в системе органов государственной
власти зачастую зависели от личности руководителя государства. Периоды
укрепления государственной власти и деятельности успешных
государственных деятелей, совпадали с укреплением статуса прокуратуры,
как органа защиты интересов государственной власти и общества.
Правление Екатерины I (1725-1727) и период дворцовых переворотов
(1725-1762) не оставили каких-либо значимых событий или реформ в
истории нашего государства. Не удивительно, что роль прокуратуры в эти
годы была малозначительной, чего нельзя сказать о времени правления
Екатерины II (1762-1796) - периоде развития и укрепления идеи
просвещенного абсолютизма.
В императорском указе об «Учреждениях для управления губерний»
от 7 ноября 1775 г., регулирующем государственное управление и судебную
систему содержалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой
должности», в которой на прокуроров возлагались широкие полномочия в
сфере надзора прокуроров по общему и судебному надзору, а также
противодействие коррупции. В частности устанавливалось, что прокуроры
«имеют о сохранении везде всякого порядка законами определенного, и в
производстве и отправлении самых дел. Они сохраняют целость власти,
установлений и интереса императорского величества, наблюдают чтоб
запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять по
1
Прокурорский надзор: учебник / Под ред. А.Ф. Смирнова и А.А. Усачева. М., изд-во
Юрайт. 2016. С. 38.
13
всюды зловредные взятки».
В результате реформ Александра I Генерал-прокурор стал
одновременно являться и министром юстиции, что безусловно привело, на
наш взгляд, к некому искажению сущности деятельности прокурора,
поскольку фактически прокуратура вошла в состав органов исполнительной
власти. Отсутствие какого-либо кодифицированного единого акта,
посвященного вопросам прокурорской деятельности, еще более усложняло
ситуацию, что предопределило в конечном счете необходимость реформ.
Неудивительно в этой связи, что судебная реформа Александра II
затронула и деятельность прокуратуры Российской империи. Отечественная
прокуратура была практически лишена, в частности, своей уже исторически
сложившейся общенадзорной функции.
В России «прокуратура с момента ее создания в 1722 г. Императором
Петром I и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была
преимущественно органом общего (административного) надзора, а
собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность ... составляла
лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в
законе, слабое и незначительное на практике» — так охарактеризовал
дореформенную российскую прокуратуру в 1889 г. видный отечественный
государственный деятель, министр юстиции, генерал-прокурор Российской
империи Н. В. Муравьев.
1
В результате судебной реформы (1861-1864) в Российской империи
де-факто сформировались две прокурорские подсистемы: губернская и
судебная, причем судебная должна была занять место губернской, тем самым
лишив прокурорский корпус полномочий по надзору за исполнением
законов. Причиной такого разветвления была не воля законодателя, а
реализация данной реформы, протекавшей непосредственно на местах
крайне медленно.
1
Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности / М., 1889. - С.
284.
14
Основу правового статуса прокуратуры составляла модель
прокуратуры обвинительного типа как органа уголовного преследования с
преимущественной функцией поддержания обвинения в суде.
1
Кроме того, в
гражданском судопроизводстве прокурор обязан был давать заключения: по
делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских
общин, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно
отсутствующих, глухонемых и «умалишенных», по спорам о подлоге
документов, по делам брачным и о законности рождения, по просьбам о
выдаче свидетельства на «право бедности»; по делам о взыскании за вред и
убытки, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства и др.
2
Надзорный потенциал прокуратуры был направлен в сторону надзора
за органами, осуществляющими расследование преступлений, который тем
самым фактически превращал прокуроров в руководителей
предварительного расследования.
Согласно ст. 136 Учреждения судебных уложений «если при решении
дела судом обнаружена неполнота закона и прокурор окружного суда
признает необходимым возбудить законодательный вопрос, то, независимо
от решения дела судом на основании уставов уголовного и гражданского
судопроизводств, доносит о замеченной неполноте закона прокурору
судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на
усмотрение министра юстиции».
1
Очевидно, что даже когда в России отсутствовал какой-либо
представительный орган государственной власти, именно прокурорам
вменялось в обязанность «возбудить законодательный вопрос», что с точки
зрения действующего законодательства может рассматриваться не иначе как
право законодательной инициативы. В то же время, по мудрому выражению
1
Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития:
лекция / М. Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной
прокуратуры РФ. 2002. С.14.
2
Прокурорский надзор: учебник / Под ред. А.Ф. Смирнова и А.А. Усачева. М., изд-во
Юрайт. 2016. С. 43.