25
2) поддержание обвинения в заседании Верховного Суда СССР и в
случае несогласия с решениями пленарного заседания Верховного Суда
СССР опротестование их в Президиуме ЦИК СССР.
Прокурор Верховного Суда СССР и прокуроры союзных республик
наряду с ЦИК СССР и рядом других уполномоченных субъектов имели
право в силу ст. 47 Основного Закона направлять указанные в ст. 43 вопросы
на рассмотрение пленарного заседания Верховного Суда СССР, что также
свидетельствует о «тяготении» института прокуратуры в рассматриваемый
период именно к судебной власти. Однако в ст. 63 Конституции главы
девятой, закрепляющей правовой статус Объединенного Государственного
Политического Управления, говорилось об осуществлении надзора за
закономерностью действий ОГПУ СССР Прокурором Верховного Суда
СССР на основе специального постановления ЦИК СССР
1
.
Таким образом, на основании приведенных норм можно говорить о
смешанном характере деятельности Прокурора Верховного Суда СССР,
находившегося в постоянном взаимодействии с судом и призванным в то же
время осуществлять надзорную функцию в отношении ОГПУ.
Следует отметить, что к 1936 г. советская прокуратура была
реформирована путем выведения ее за пределы судебной системы
2
, а также
отделения от Народного комиссариата юстиции, то есть она приобрела статус
самостоятельного государственного органа, что, собственно, имеет место и в
настоящее время.
Итак, Конституция (Основной Закон) Союза Советских
Социалистических Республик, утвержденная постановлением Чрезвычайного
VIII Съезда Советов ССР от 05.12.1936
3
имела консолидированную главу IX
1
Подробнее о правовом регулировании деятельности прокуратуры см.
постановление ЦИК СССР и Совнаркома СССР от 24.07.1929 «Об утверждении
Положения о Верховном Суде Союза ССР и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР» //
СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 44.
2
См. постановление ЦИК СССР и Совнаркома СССР от 17.12.1933 № 84/2621 «Об
утверждении Положения о прокуратуре Союза ССР» // СЗ СССР. 2015. № 1. Ст. 2а.
3
Известия ЦИК СССР и ВЦИК, 2015, 6 декабря, № 23 (с посл. изм.).
26
«Суд и прокуратура», что подчеркивало особый статус института
прокуратуры в системе разделения властей, но отнюдь не отождествляло его
с судебной властью, которая в анализируемом конституционном акте уже
четко выступала как самостоятельная властная ветвь.
В статье 113 закреплялось, что «высший надзор за точным
исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им
учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также
гражданами СССР возлагается на Генерального Прокурора СССР». Тем
самым на последующие 57 лет (до принятия Конституции Российской
Федерации 1993 г.) устанавливался примат надзорной функции прокуратуры,
доминирующей над остальной контрольно надзорной деятельностью
преимущественно органов исполнительно-распорядительной власти. Кроме
того, в статье 117 Конституции 1936 г. определялось, что «органы
прокуратуры осуществляют свои функции независимо от каких бы то ни
было
1
местных органов, подчиняясь только Генеральному Прокурору
СССР». К сожалению, подчеркивая тем самым многофункциональность
института прокуратуры, разработчики конституционного акта, тем не менее,
не потрудились обозначить иные, кроме надзорной, функции, что можно
отнести к недостаткам как этого, так и последующих аналогичных
документов.
Статьи 114-116 Конституции 1936 г. определяли порядок назначения
прокуроров, включая Генерального Прокурора СССР, который назначался
Верховным Советом СССР (эта тенденция, связанная с ролью
законодательной власти, сохраняется и по сей день; прокуроров
республиканского, краевого и областного уровня (включая автономии)
назначал на должность сам Генеральный Прокурор СССР, нижестоящих -
прокуроры союзных республик с утверждением Генеральным Прокурором
СССР), а также срок исполнения ими полномочий (Генеральный Прокурор
1
Шобухин В.Ю. Тенденции и перспективы развития конституционно правового статуса
российской прокуратуры и современная судебная реформа // Современное право. 2016. №
11. С. 36-40.
27
СССР - 7 лет, остальные - 5 лет). Напомним, что в период с 1999 по 2014 гг.
российские прокуроры-руководители областного и районного звеньев не
имели законодательно закрепленного срока исполнения своих полномочий,
впрочем, основываясь на анализе практики, подчеркнем, что восстановление
его в настоящее время отнюдь не является защитным механизмом для
прокурора, который может быть освобожден от занимаемой должности в
любое время без официальной мотивации причин, хотя это случается, как
равило, не столь часто и при наличии серьезных упущений в организации
работы и осуществлении деятельности вверенного органа прокуратуры.
Определенный интерес представляет ст. 127 рассматриваемого
конституционного акта, согласно которой прокурор наряду и судом
наделялся правом санкционировать арест гражданина, и это правило в
последующем сохранялось в конституционных актах до 1993 г., а в
процессуальном законодательстве вплоть до 2002 г., когда вступил в силу
ныне действующий Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации.
Годом позже постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского
Съезда Советов от 21.01.1937 была утверждена Конституция (Основной
Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
1
,
где по аналогии с союзной Конституцией 1936 г. содержалась глава X «Суд и
прокуратура», согласно ст. 117 которой устанавливалось, что «высший
надзор за точным исполнением законов всеми Народными Комиссариатами и
подведомственными им учреждениями, равно как отдельными
должностными лицами, а также гражданами на территории РСФСР
осуществляется как Прокурором СССР непосредственно, так и через
Прокурора РСФСР». Обращает на себя внимание некоторое расхождение в
должностях руководителя союзной прокурорской системы, однако следует
отметить, что должность Прокурора СССР была преобразована в
Генерального Прокурора СССР лишь в 1946 г. Также были продублированы
1
СУ РСФСР. 1937. № 2. Ст. 11 (с посл. изм.).
28
союзные положения о назначении на должность Прокурора РСФСР и
нижестоящих прокуроров с указанием сроков исполнения ими полномочий
(ст. 118-120), а также принцип независимости прокуроров при
осуществлении ими своей деятельности (ст. 121). В свою очередь ст. 127
повторяла положения о санкционировании прокурором ареста гражданина.
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических
Республик, принятая на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета
СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.
1
, в своей окончательной редакции,
действовавшей до конца 1991 г., с учетом совокупности ст. 108, 113 и 127.3
определяла, что Верховный Совет СССР назначал на должность
Генерального прокурора СССР по представлению кандидатуры Президентом
СССР (с 1990 г.) с последующим утверждением решения Съездом народных
депутатов СССР (с 1988 г.).
Непосредственно организационным аспектам деятельности
прокуратуры была посвящена входящая в раздел VII «Правосудие, арбитраж
и прокурорский надзор» глава 21 «Прокуратура», в статье 164 которой
устанавливалось, что «высший надзор за точным и единообразным
исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами
и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями,
исполнительными и распорядительными органами местных Советов
народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными
организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на
Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров». При этом в
ст. 165 подчеркивалось, что Генеральный прокурор СССР ответствен перед
Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР и им
подотчетен, а статья 166 сохраняла закрепленный ранее в Конституции 1936
г. порядок назначения нижестоящих прокуроров. В то же время срок
исполнения полномочий всех прокуроров, включая Генерального прокурора
СССР, стал одинаковым - 5 лет. Примечательно, что в ст. 168 помимо
1
Ведомости Верховного Совета СССР. 2016. № 41. Ст. 17 (с посл. изм.).
29
традиционного уже принципа независимости прокуроров отражалось, что
«организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются
Законом о прокуратуре СССР» (схожая норма имеется и в ныне
действующей Конституции 1993 г.).
В качестве усиливающих конституционный статус прокуратуры
положений следует отметить, что Генеральный прокурор СССР: 1) имел
право законодательной инициативы (ст. 114); 2) был вправе, начиная с 1989
г., поручать Комитету конституционного надзора СССР давать заключения о
соответствии Конституции СССР и законам СССР нормативных правовых
актов других государственных органов и общественных организаций, в
отношении которых в соответствии с Конституцией СССР не осуществлялся
прокурорский надзор (п. 5 ст. 124).
Кроме того, в статье 54 закреплялось также уже ставшее традиционным
право прокурора санкционировать арест гражданина.
Принятая Верховным Советом РСФСР 12 апреля 1978 г. Конституция
(Основной Закон) РСФСР (с 1992 г. - Российской Федерации - России)
1
,
действовавшая до декабря 1993 г., содержала раздел IX «Правосудие,
арбитраж и прокурорский надзор» (до 1991 г., «Правосудие и прокурорский
надзор» - после 1991 г.), в котором непосредственно прокуратуре была
посвящена глава 22, в статье 176 которой в 1990 г. применительно к
осуществляемому прокурорами надзору был исключен признак «высший»,
который с тех пор нигде не фигурирует.
В конце 1992 г. указанная статья была дополнена положением о том,
что «полномочия Генерального прокурора Российской Федерации и
подчиненных ему прокуроров в сфере осуществления правосудия
определяются законами Российской Федерации о судопроизводстве».
Кроме того, следует отметить, что в 1990 г. в ст. 177 появилась норма о
том, что «прокуроры республик, входящих в состав РСФСР, назначаются по
согласованию с высшими органами власти республик Генеральным
1
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 2016. № 15. Ст. 7 (с посл. изм.).
30
прокурором РСФСР», и аналогичный подход сохраняется и поныне. Также в
1990 г. в ст. 179 в дополнение к традиционному уже принципу независимости
был включен принцип единства посредством нормы «органы прокуратуры
Российской Федерации составляют единую систему».
В 1991 г. в Конституции РСФСР 1978 г. появилась норма о том, что
Съезд народных депутатов РСФСР утверждает назначение Генерального
прокурора (п. 11 ст. 104) которого также с 1991 г. был уполномочен
назначать Верховный Совет РСФСР (п. 4 ст. 109).
Начиная с 1978 г. вплоть до конца 1993 г. Прокурор РСФСР (в
дальнейшем - Генеральный прокурор Российской Федерации) имел право
законодательной инициативы (сначала ст. 108 применительно к Верховному
Совету РСФСР, затем ст. 110 - в отношении Съезда народных депутатов
Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации).
Ныне действующая Конституция Российской Федерации, принятая
всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
1
, не содержит
самостоятельной главы, посвященной прокуратуре Российской Федерации,
что с сожалением подчеркивается многими учеными-прокуророведами
2
и
вызвано политическими взглядами, отражающими обстановку того времени.
Вместе с тем в позитивном плане следует отметить, что глава 7, где
размещена единственная посвященная прокуратуре ст. 129, с 2014 г.
называется «Судебная власть и прокуратура» (до 2014 г. - «Судебная
власть»), что, с одной стороны, повысило статус прокуратуры, а с другой
исключило имевшие место в научной среде дискуссии о принадлежности
прокуратуры к судебной власти.
Первоначальная (до 2014 г.) редакция ст. 129 определяла, что:
1) прокуратура Российской Федерации составляет единую
централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров
вышестоящим и Генеральному прокурору РФ;
1
Российская газета, 2015, 25 декабря, № 37 (с посл. изм.).
2
См. напр.: Бессарабов В.Г., Жмакин А.С. Место прокуратуры в политической системе //
Законность. 2019. № 11. С. 4.
31
2) Генеральный прокурор РФ назначается на должность и
освобождается от должности Советом Федерации по представлению
Президента РФ;
3) прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются
Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами;
4) иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ;
5) полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры
Российской Федерации определяются федеральным законом.
Изменения 2014 г. сохранили из приведенной статьи только бывшую
часть 5, ставшую частью 1, то есть в действующей редакции исчезли важные
положения о единстве и централизации прокурорской системы, что учеными-
прокуророведами рассматривается в качестве недостатка
1
.
В свою очередь главой государства в силу ч. 2 ст. 129 Конституции
наряду с Генеральным прокурором РФ представляются в Совет Федерации к
назначению на должность и освобождению от должности заместители
руководителя прокурорской системы, в то время как до 2014 г. этим
полномочием был наделен непосредственно Генеральный прокурор РФ,
правда, на основании ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации», то есть нормы неконституционного уровня. Корреспондируют
этой норме п. «е. 1» ст. 83, раскрывающий полномочия главы государства, и
п. «з» ч. 1 ст. 102, излагающей компетенцию верхней палаты российского
парламента.
Утратил Генеральный прокурор РФ право назначения на должность и
освобождения от должности прокуроров субъектов Российской Федерации и
приравненных к ним прокуроров, что в настоящее время отнесено к
прерогативе Президента РФ (ч. 3 и 4 ст. 129). Отдельными авторами данное
обстоятельство провозглашается как доказательство отнесения прокуратуры
1
См., напр.: Шобухин В.Ю. Тенденции и перспективы развития конституционно-
правового статуса российской прокуратуры и современная судебная реформа //
Современное право. 2016. № 11. С. 38.
32
к инструментам так называемой «президентской власти»
1
, однако мы
рассматриваем это скорее с позиции «сжимания» принципа независимости в
условиях доминирования на протяжении длительного периода известной
партии. Таким образом, за Генеральным прокурором РФ сохраняется только
право назначать на должность и освобождать от должности прокуроров
районного звена (ч. 5 ст. 129).
Как мы уже отмечали, в 2014 г. прокурорам областного и районного
звеньев спустя 15 лет вернули 5-летний срок исполнения полномочий,
который все эти годы сохранялся только за Генеральным прокурором РФ,
что нашло закрепление в соответствующих нормах Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации».
Необходимо также упомянуть п. «о» ст. 72 Конституции России,
относящей к исключительному ведению Российской Федерации
«прокуратуру» что распространяется, в первую очередь, на вопросы
законодательного регулирования организации и деятельности прокуратуры, а
также отражается на специфике прохождения государственной службы в
органах и организациях прокуратуры.
Таким образом, подводя итог проведенному анализу, подчеркнем, что:
1) прокуратура Российской Федерации как правопреемник советской
прокуратуры имеет к настоящему времени более чем 90-летний
конституционно правовой статус;
2) конституционно-правовой статус прокуратуры уже более 70-ти лет
определяет ее как самостоятельный государственно-правовой институт, не
входящий ни в одну из ветвей власти;
3) отсутствие в настоящее время непосредственно в Конституции
Российской Федерации положений, отражающих ее функциональное
предназначение, не дает четкого представления о целях существования
прокуратуры в государственно-правовом механизме, однако данный вопрос в
1
См., напр.: Васильев О.Л. Поправки к Конституции РФ и изменение роли прокурора в
отечественном уголовном процессе // Закон. 2017. № 3. С. 47.
33
отсылочном порядке отражается на уровне федерального закона.
1.3 Нормативные и идейные принципы организации и деятельности
прокуратуры Российской Федерации
Прокуратура Российской Федерации —единая федеральная
централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской
Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов,
действующих на территории России. Помимо этого,прокуратура Российской
Федерации выполняет и другие функции, установленные федеральными
законами2.Вопросы о месте прокуратуры в системе государственных органов
всегда являлся дискуссионным. Например, А. А. Белкин пришел к выводу,
что представление об органах прокуратуры, соединяющих две функции –
обвинительную и надзорную, как о структуре контрольной власти, является
совершенно оправданным.
В Конституции 1993 г. положения, касающиеся прокуратуры (ст. 129),
были включены в главу 7 «Судебная власть»4. Наданном основании
некоторые исследователи5полагали, что ее следует относить к органам
судебной власти. Такая позиция, однако, противоречит Конституции,
согласно которой судебную власть в стране осуществляют лишь суды (ст.
118).Представленные ниже принципы характеризуются следующими
чертами:
1. Обязательное формальное закрепление в нормативно-правовых
актах, определяющих организацию и деятельность прокуратуры.
2. Все принципы представляются теоритическим результатом анализа и
обобщения в ходе практики. То есть, сначала они формулируются наукой, а
далее закрепляются на законодательном уровне.
3. Это есть наиболее общие начала, фиксирующие основы
осуществления функций прокуратуры и выстраивающие единую целостную
34
систему прокурорских органов
1
.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации»
2
основными принципами ее организации и
деятельности являются Трусов Н.С., 2019 законность, единство и
централизация органов прокуратуры, гласность. Разберем подробнее каждый
принцип.
Принцип законности проявляется в требовании безошибочного и
добросовестного исполнения законов в органах прокуратуры и при
устройстве прокурорского надзора. Стоит отметить, что деятельность
прокуратуры имеет строго подзаконный характер. Это значит, что поводы и
основания для прокурорского надзора, его методы и формы, применяемые
акты должны соответствовать закону. Лишь с позиции данного принципа
воплощается прокуратурой оценка деятельности тех органов и должностных
лиц, которые находятся под ее надзором. Помимо этого, принцип законности
имеет большое значение и в судопроизводстве, Именно прокурору
необходимо принять меры по пресечению и устранению выявлений
нарушения законности. При нарушении или неправильном разрешении дела,
ограничении прав и законных интересов участников процесса, прокурор
должен нести установленную законном ответственность, так как данное
действие рассматривается как невыполнение прокурором служебного долга.
Независимость. Сущность данного принципа состоит в том, что
независимо от федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов РФ прокуратура осуществляет
полномочия в пределах своей компетенции. Кроме этого данный орган также
1
Андреева О.И., О.В. Воронин. Правоохранительные органы: учебник / Томск:
Издательство научно-технической литературы. - 2016. – С 52.
2
Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации: Фед. закон
от 17.01.1992 N 2202-1 в ред. фед. закона от 27.12.2018 // Официальный интернет портал
правовой информации www.pravo.gov.ru, (дата обращения 01.04.2020)