65
В связи с укрытием преступлений в отношении сотрудников уголовно-
исполнительной системы в 2016—2018 гг. также возбуждены уголовные
дела. По инициативе Генеральной прокуратуры Российской Федерации
поставлены на учет в единой системе регистрации преступлений 23
выявленных, но укрытых и не зарегистрированных сотрудниками уголовно-
исполнительной системы случая нарушения норм действующего российского
уголовного законодательства
1
.
Следовательно, в целях обеспечения прав и свобод заключенных,
соблюдения принципа законности, исправления осужденных решение
проблемы латентности нарушений законодательства Российской Федерации
в местах лишения свободы имеет первостепенное значение.
Необходимо пересмотреть формы и методы осуществления
прокурорского надзора, в том числе процедуру реализации традиционных
методов, в уголовно-исполнительной системе.
В настоящее время к основным методам данной отрасли прокурорского
надзора относят: регулярные посещения прокурором (плановые и
внеплановые) мест лишения свободы, просмотр личных дел заключенных,
рассмотрение жалоб и обращений, поступивших от лиц, содержащихся в
местах лишения свободы. Однако необходимо расширить практику
проведения прокурором внеплановых проверок, например, с учетом
положительного опыта советского периода реализовать внезапные дневные и
ночные проверки, в нерабочие (выходные и праздничные дни).
Следует обратить внимание на анонимные обращения, обращения,
поступающие в интересах заключенного от его близких родственников,
адвоката, соблюдение конфиденциальности такого обращения,
периодичности и регулярности приема прокурором заключенных.
1
Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (с изм. и доп. от 03.07.2016) «О судебных
приставах» // «Собрание законодательства РФ». - 28.07.1997. - № 30. - Ст. 3590.
66
На наш взгляд, следует изменить нормы внутриведомственных актов
ФСИН РФ о возможности направления письменного обращения лица,
находящегося в местах лишения свободы, прокурору только в закрытой
форме с обязательной его регистрацией в специальном журнале с отметкой о
его принятии на копии для заключенного. Следует установить запрет на
вскрытие такие письменных обращений со стороны сотрудников ФСИН РФ.
Также на нормативном уровне необходимо определить порядок
проведения, регулярность и периодичность личного приема прокурором
заключенных в местах лишения свободы, в том числе создать условия
безопасности для конфиденциального общения (без присутствия
сотрудников ФСИН РФ) данной категории лиц и представителей
прокуратуры.
Прокурору необходимо наладить обратную связь с обратившимися
лицами по итогам проведенной им проверки, в том числе с целью
предотвращения негативного физического и психического воздействия на
здоровье и жизнь осужденного после его обращения в прокуратуру или к
представителям общественных советов.
На основании проведенного исследования можно резюмировать, что
несоблюдение конституционных (фундаментальных) прав и законных
интересов лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, является
актуальной проблемой пенитенциарной системы.
С целью уменьшения количества жалоб в ЕСПЧ на работу
Федеральной службы исполнения наказания Российской Федерации, на
ненадлежащие условия содержания в СИЗО и исправительных учреждениях
Министерством юстиции Российской Федерации внесено предложение о
введении в России национальных компенсационных выплат лицам
(примерно 3 000 евро), пострадавшим от нахождения в данных условиях в
противовес европейским стандартам
1
.
1
Винокуров А.Ю., Гришин А.В. Прокурорский надзор за исполнением законов
судебными приставами-исполнителями. - М.: Академия ГП РФ, 2017. - C. 54.
67
По нашему мнению, введение такого компенсационного механизма не
решает вопросы соблюдения и защиты, фундаментальных прав человека,
ставит под сомнение его эффективность при низком уровне доверия граждан
к отечественным правоохранительным и судебным органам, возлагая
надежду на защиту своих нарушенных прав и свобод именно в
международном суде.
В своем исследовании Г. А. Майстренко отмечает, что «нередко сами
должностные лица УИС незаконно применяют физическую силу или
специальные средства в качестве устрашающего воздействия, либо с целью
пресечения возможности осужденного обеспечить защиту своих прав и
законных интересов, а также восстановления нарушенных прав, что,
несомненно, порождает у пострадавших чувство несправедливости и
отсутствия веры в возможность правоохранительных органов оградить их от
преступных посягательств»
1
.
Правозащитники оценивают идею Минюста Российской Федерации как
уклонение государства от выполнения возложенных на него
конституционных обязанностей, бессилие государства в сложившейся
ситуации с реализацией и защитой конституционных прав человека и
гражданина в России.
Таким образом, на территории Российской Федерации действенным
механизмом выявления правонарушений, в том числе и преступлений,
совершаемых как должностными лицами учреждений и органов уголовно-
исполнительной системы, так и самими осужденными, выступает именно
деятельность специализированной прокуратуры.
Положительных результатов в рассматриваемом направлении надзора
можно достичь при проведении прокурором регулярных внеплановых
проверок мест лишения свободы в нерабочее время (выходные и
праздничные дни, в ночное время), личного приема граждан на территории
1
Указание Генерального прокурора от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами». - URL:
http://www.genproc.gov.ru/documents/orders/document-14273/. (дата обращения 01.04.2020)
68
мест лишения свободы на регулярной, постоянной и конфиденциальной
основе.
69
3.3 Совершенствовании прокурорского надзора за оперативно
розыскной деятельностью (ОРД)
Осуществление прокурорского надзора в области оперативно-
розыскной деятельности (ОРД) является важным элементом для обеспечения
законности в правовом механизме государства, его результативность
напрямую влияет на обеспечение прав личности в сфере правоохранительной
деятельности. Согласно статистике за 2018 год, в Российской Федерации
было выявлено более 560 тысяч нарушений Федерального закона «Об
оперативно-розыскной деятельности», на устранение правонарушений было
внесено 152,4 тысячи требований, около 12 тысяч представлений , 11,1 тысяч
протестов. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования
было выявлено и привлечено к дисциплинарной ответственности более 25
тысяч должностных лиц, органов осуществляющих ОРД, а также было
возбуждено более ста уголовных дел
1
. Следовательно, на полмиллиона
правонарушений выявленных прокурором приходится 192,4 тысячи
вынесенных актов прокурорского реагирования, а остальные 367,6 тысяч
правонарушений остаются без прокурорского реагирования, что
свидетельствует о том, что оставленные без реагирования правонарушения
являются незначительными и столь важными, чтобы иметь основания для
принятия мер прокурором, руководствуясь нормами федерального
законодательства.
Данная гипотеза отчасти находит свое подтверждение в решении
Коллегии Генеральной прокуратуры от 15.02.2018 г., в котором говорится,
что прокурору при реализации надзорных полномочий, следует
акцентировать внимание на недостатках и несущественных упущениях в
деятельности оперативно-розыскных органов, при этом выявленные
правонарушения оставить без, надлежащей оценки и, дальнейшего принятия
1
Об итогах работы органов прокуратуры за 2018 год и о задачах по укреплению
законности и правопорядка на 2019 год // Материалы к расширенному заседанию
коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации [документ официально
опубликован не был]
70
мер для реагирования. Такое примечание следует расценивать, как
деликатность в самооценке недостаточно эффективного прокурорского
надзора за органами и должностными лицами ОРД
1
.
В ходе анализа жалоб представленных гражданами в Конституционный
Суд РФ, было выявлено, что существенная их часть была подана на нормы
Закона об ОРД, конкретнее, на нормы регламентирующие прослушивание
телефонных переговоров. Поводом выступают, прежде всего, факты
необоснованного и неадекватного характера при принятии решения на
прослушивание телефонных переговоров, их многократная
продолжительность и продление, в случаях при которых об объектах
прослушивания отсутствуют сведения о какой-либо зарегистрированной у
них криминальной активности. При случаях, не требующих отлагательств,
устанавливается полный контроль телефонных переговоров, не требующий
на то судебного решения. В дальнейшем нарушаются: сроки полученных
фонограмм, и их последующее использование не по назначению, выходящих
за рамки закона, что в конечном итоге и должно выявляться в ходе
качественного прокурорского надзора
2
.
Негативную рецензию касательно данной проблемы дает также
Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ). В Постановлении «Захаров
Роман против РФ», ЕСПЧ сделал вывод, что прокурорский надзор в своей
настоящей реале не способен адекватно обеспечивать эффективную защиту
от неправомерных действий в процессе ОРД. Суд усомнился в прокурорской
независимости от органов исполнительной власти, в силу существующих
норм о их назначении и снятии с должности. Далее ЕСПЧ пояснил, что
может образоваться конфликт интересов, поскольку у прокуратуры РФ
одновременно совмещены функции уголовного преследования и надзора за
1
Решение Коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15 февраля 2018
г. «Об итогах работы органов прокуратуры за 2017 год и о задачах по укреплению
законности и правопорядка на 2018 год» [документ официально опубликован не был].
2
Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности». С
прил. Решений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека
/вступ. ст. В.Д. Зорькина. - М.: Норма, 2016. – С 40.
71
законностью, что никак несовместимо с функцией прокурора по защите прав
человека. Замечания, предоставленные судом, не следует воспринимать
критично, поскольку все это можно разобрать с правовой точки зрения.
Порядок назначения прокуроров РФ на должности регламентировано в
Конституции РФ в ст.129, а функции прокуратуры РФ закреплены в
Федеральном Законе «О прокуратуре РФ» и в Уголовно-Процессуальном
Кодексе РФ, данные правовые документы сформированы основываясь на
исторической традиции, которая, несомненно, укоренилась на территории
нашего государства. Предположительно, совершенствование прокурорского
надзора за ОРД считается возможным, но в рамках уже имеющейся
конституционно-правовой основы деятельности прокуратуры. Хотелось бы
добавить к неэффективности прокурорского надзора за ОРД, как одну из
причин данного явления - ограничение полномочий в надзорной
деятельности прокуроров. С этим связано то, что у них не имеется доступ к
данным о лицах, содействующих конфиденциально, и применяющих
определенные приемы и методы, а законодательство умалчивает о
требованиях, к уничтожению материалов полученных при прослушивании, в
случае установления их незаконности
1
.
Нельзя не обращать внимания, на то, что прокурорский надзор за ОРД
осуществляется постфактум, ибо направлен на решение уже состоявшихся
действий и решений оперативно-розыскных органов. Совершенствование
такого механизма надзора даст нам весьма бесполезный результат, поскольку
он уже будет направлен на восстановление нарушенных прав и исправление
допущенных ошибок. Продуктивнее было бы усилить прокурорский корпус
по предупреждению нарушений закона и прав личности в области ОРД, для
этого данный надзор следует сделать преимущественно превентивным,
предваряющим в проведение оперативно-розыскных мероприятий путем их
санкционированного введения, а не который контролирует законность уже
1
Информация о Постановлении ЕСПЧ по делу «Роман Захаров против Российской
Федерации» от 4 декабря 2015 г. [Электронный ресурс] // Сайт «Законы России». - Режим
доступа: http://zakoniras.m/?p=20373 (дата обращения: 01.04.2020).
72
осуществленных действий путем глобальной проверки документов и
материалов дел оперативно учета.
Такая перепланировка, хоть и осложнит подготовку ряда ОРМ, но и
позволит оперативно-розыскным органам избавиться от трудных процедур в
обосновании законности своих действий в процессе проведения плановых
прокурорских проверок. В конечном итоге, на мой взгляд, это позволит
сократить количество необоснованных проведений ОРМ, уменьшатся
нарушения прав личности, а также позволит оперативно розыскным органам
снизить риски допущения ошибок, в решении задач по борьбе с
преступностью, где уже будут отвечать публичным интересам общества и
частным интересам лиц, подпавших под сферу ОРД. Схожая идея была
озвучена Генеральным прокурором в 2017 году на одном из выступлений в
Совете Федерации, тогда он предложил наделить органы прокуратуры
правом на проведение таких ОРМ, как оперативные эксперименты и
проверочные закупки
1
.
Добавочным аргументом к вышесказанному в пользу реализации идеи,
по наделению правами органов прокуратуры, выступает ряд решений ЕСПЧ
по жалобам российских граждан, согласно которым при проведении
проверочных закупок наркотиков, их права нарушались. Одним из ярких
примеров служит решение ЕСПЧ по делу «Худобин против РФ» от
25.10.2006 г. Судом было обращено внимание, что проверочная закупка
наркотиков по делу заявителя была санкционирована всего лишь
административным решением, структурного подразделения, которого
проводило операцию. Несмотря не на что, данное решение, по мнению суда,
не находилось не под судебным контролем, и не под каким-либо другим
независимым контролем. Согласно мнению ЕСПЧ, российский Закон об ОРД
по данной части расходится с практикой большинства европейских стран, в
которых правом на санкционированное проведение проверочных закупок
1
Надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной
деятельности: сводный отчёт по Российской Федерации по форме ОРД за январь-декабрь
2017 г. [документ официально опубликован не был].
73
наркотиков наделены, исключительно судьи и органы прокуратуры. Данный
недостаток свидетельствует об отсутствии необходимых гарантий защиты
государством от провокаций со стороны органов полиции.
Аналогичные комментарии ЕСПЧ предъявляет и к порядку законного
проведения оперативного эксперимента по законодательству РФ. Данное
комментирование суда подтверждается и жалобами граждан, подаваемые в
Конституционный Суд РФ, исходя из анализа тех же жалоб, ведомственное
санкционирование проверочных закупок наркотиков и оперативный
эксперимент недостаточно эффективны. Было обращено внимание на то, что
постановление о проведении ряда ОРМ утверждались неуполномоченными
на то лицами, хотя на законодательном уровне постановление должно
утверждаться руководителем органа осуществляющего ОРД, данный казус
приводит к резкому снижению ответственности у исполнителей и создает
благоприятные условия для дальнейшей фальсификации и злоупотребления
1
.
Исходя из вышесказанного, следует признать весьма актуальными
рекомендации ЕСПЧ, которые в буквальном смысле подсказывают
отечественному законодателю о необходимости в возложении на органы
прокуратуры функций независимого предварительного контроля над
проведением оперативных экспериментов и проверочных закупок
наркотиков
2
.
Таким образом, подводя итоги, хотелось бы добавить, что
существующая система прокурорского надзора за оперативно-розыскной
деятельностью (ОРД) весьма неэффективна и слаба своей структурой, в силу
этого не способна решить ряд задач поставленных перед нею, следовательно,
нуждается в совершенствовании. Одним из таких путей совершенствования
может послужить переориентация прокурорского надзора с последующего на
1
Заславский, В. Б. К вопросу об обжаловании прокурором судебных решений о
производстве оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные
права граждан // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2017. - № 7. - С.47.
2
Постановление ЕСПЧ по делу « Худобин против РФ» от 22 февраля 2018 г.
[Электронный ресурс] // Сайт «Обращения в ЕСПЧ». - Режим доступа: http://european-
court-help.ru/?p=5377 (дата обращения: 01.04.2020)
74
предварительный прокурорский надзор, по средству закрепления на
законодательном уровне (в Законе об ОРД). Следует отразить и
необходимость в санкционировании решений на проведение таких ОРМ, как
проверочная закупка наркотиков и оперативный эксперимент.
Полномочия прокурора в сфере надзора за оперативно-розыскной
деятельностью определены совокупностью норм законов «О Прокуратуре
Российской Федерации» и «Об оперативно-розыскной деятельности», а
также приказами Генерального прокурора Российской Федерации,
регулирующими права и обязанности прокуроров при организации надзора
за оперативно-розыскной деятельностью. Согласно перечисленным
нормативным актам прокурор вправе:
а) требовать от оперативно-розыскных органов предоставления для
проверки оперативно-служебных документов, включающих в себя дела
оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных
мероприятий с использованием оперативнотехнических средств, а также
учетнорегистрационную документацию и ведомственные нормативные
правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-
розыскных мероприятий;
б) знакомиться с указанными документами оперативно-розыскного
делопроизводства, устанавливая:
— законность заведения и прекращения дел оперативного учета;
— своевременность и обоснованность предоставления результатов
ОРД органам предварительного расследования;
— законность рассекречивания результатов ОРД;
— принятие необходимых мер безопасности в отношении субъектов
оперативнорозыскной деятельности;
проверять законность проведения и прекращения конкретных
оперативнорозыскных мероприятий, соответствие их проведения
Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» и внут-
риведомственным нормативным актам;