15
А.Ф. Кони, авторами судебной реформы «был срублен дуб, стоявший на
страже леса»
2
, тем самым, по существу, констатировалась ошибка
законодателя, лишившего в Российской империи «главного стряпчего о делах
государственных» надзорных полномочий в несудебной сфере.
Данный шаг, с одной стороны, как никогда раньше приблизил
прокуратуру России к ее европейским аналогам, с другой стороны - стал, в
определенной мере, роковым как для прокуратуры, так и для Российской
империи в целом, и показал, что государству необходим орган,
осуществляющий надзор не только в рамках судебного разбирательства, что
и было реализовано в дальнейшем в законодательстве СССР и Российской
Федерации.
16
1.2 Трансформация прокуратуры в период советской власти
Проблема определения сущности и социального назначения
государства одна из самых дискуссионных, однако, вряд ли кто будет
спорить, что основное назначение государства - это обеспечение
общественного правопорядка. Тема механизма охраны правопорядка и
обеспечения законности в государственном управлении многоаспектна.
Особый интерес вызывает история государственных органов,
осуществляющих надзор за соблюдением законности и правопорядка. В
отечественной историко-правовой науке немало работ, посвященных
истории прокуратуры. Большинство из них обращено к этапу зарождения
органа, а также становлению и развитию в дореволюционный период
123
.
Существенным историографическим пробелом следует признать историю
генезиса прокуратуры в советский период. Исследование истории развития
органа, главное назначение которого - надзор за соблюдением и исполнением
законов в период, когда ломался старый и строился новый государственный
строй, позволяет постичь сущность государства и проследить механизмы
создания и преобразования институтов сохранения присущей ему
законности.
В истории советской прокуратуры можно выделить несколько
периодов, особый интерес, на наш взгляд, представляет период зарождения
(1917-1922 гг.), когда новая государственная власть отказалась от старой
прокуратуры и ее ведомственной подчиненности. Именно в этот период
методом проб и ошибок определялась модель надзорных органов советского
государства, апробировались различные варианты прокуратуры: как части
1
Goryachkovskaya YU.M. Prokuratura i prokurorskij nadzor Rossii v XVIII - nachale XX vv.:
Istoriko-pravovoe issledovanie : Dis. ... kand. yurid. nauk. Belgorod, 2017.С 20.
2
Горячковская Ю.М. Прокуратура и прокурорский надзор России в XVIII - начале XX вв.:
Историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2016.
3
Шабалина Е.И. Историко-правовое исследование места и роли органов прокуратуры в
механизме Советского государства (20-30 гг. XX века): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2017.
17
системы судопроизводства, части надзорной – следственного аппарата,
самостоятельного государственного органа.
Главным следствием Октябрьской революции 1917 г. стало изменение
государственного строя и слом механизма государства - целостной
иерархической системы органов, осуществлявших государственную власть в
Российской империи. В первый год строительства новой государственности
доминировала идея местной автономии и демократизации управления.
Отражением этой тенденции явился один из первых декретов советского
правительства - Совета народных комиссаров (далее СНК) - декрет «О суде»
24 ноября (5 декабря) 1917 г., который упразднял «существовавшие
институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и
институты присяжной и частной адвокатуры». Местным советам рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов предписывалось принять имущество и
архивы государственных учреждений Российской империи, включая
прокуратуру. Предварительное уголовное следствие возлагалось на судей
единолично, роль обвинителей и защитников в уголовном процессе и
поверенных в гражданском процессе могли выполнять «граждане обоего
пола, пользующиеся гражданскими правами». Последовавшие декреты «О
суде» № 2 (февраль 1918) и № 3 (июль 1918) вопросов о прокуроре в системе
судопроизводства не поднимали
1
.
Функции контроля и надзора за законностью в советском государстве
оказались рассредоточенными и осуществлялись различными органами. В
первые месяцы после революции организованного контроль за соблюдением
новой законности вообще не существовало. Но децентрализация власти,
независимость органов местного самоуправления расходилась с
практическими задачами формируемого государства диктатуры
пролетариата. Начало формированию единого централизованного
государственного аппарата управления было положено принятием в июле
1
Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Общей части.
Томск: НТЛ, 2007.
18
1918 г. первой Конституции РСФСР. Однако идея общего надзора за
законностью не нашла полного воплощения в Основном законе.
Единственной статьей, посвященной контролю за соблюдением советских
нормативно правовых актов, стала ст. 32. В ней говорилось, что общий
надзор за точным применением законов возлагался на Всесоюзный
центральный исполнительный комитет (далее ВЦИК), который объединял и
согласовывал работы по законодательству и управлению
1
.
Ряд надзорных функций был возложен на Народный комиссариат
юстиции (далее НКЮ). Его задачей стала ликвидация прежних органов
юстиции и суда. На местном уровне были созданы отделы НКЮ, которые
курировали деятельность народных судов и трибуна
2
. Декретом ВЦИК и
СНК от 10 марта 1921 г. было утверждено «Положение о высшем судебном
контроле», в соответствии с которым общий надзор за деятельностью
судебных органов, органов следствия, пенитенциарной системой возлагался
на НКЮ.
Отсутствие централизации в сфере надзора за соблюдением законности
осознавалось советским руководством. Важность проблемы была особо
подчеркнута в Постановлении «О точном соблюдении законов» VI
Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов, принятом 8 ноября 1918
года
3
. Однако решения о создании централизованной системы надзора за
соблюдением законности принято не было. Положение «О народном суде
РСФСР», утвержденное ВЦИК в ноябре 1918 г., унифицировало судебную
систему республики, но не вернуло в судопроизводство профессионального
государственного обвинителя.
Знаковой чертой первых лет советской власти явилось создание
системы карательно репрессивных органов, направленных на подавление
1
Конституция (основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским Съездом Советов в
заседании от 10 июля 1918 г.) // http://constitution.garant.ru (дата обращения 10 июня 2018)
2
Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: К 66 ноябрь 1917 г. - декабрь
1991 г. М.: РГГУ, 1994.
3
Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Общей части.
Томск: НТЛ, 2007.
19
сопротивления введению нового порядка, в деятельности, которых были
элементы прокурорского надзора. Основную роль в репрессивной сфере
играла Всероссийская чрезвычайная комиссия (далее ВЧК) и революционные
трибуналы, создание которых предусматривалось еще Декретом «О суде» №
1 (п. 8)
1
. С мая 1918 по март 1920 гг. было принято несколько положений о
революционных трибуналах. Несмотря на карательную направленность и
политическую ангажированность данных органов, в их деятельности можно
усмотреть зачатки прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве,
которые проявлялись в деятельности коллегий обвинителей, учрежденных
при каждом трибунале и Центральной коллегии государственных
обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. На них возлагалось
государственное обвинение и надзор за расследованием преступлений.
Таким образом, в 1917-1921 гг. обязанность контроля за исполнением
социалистической законности органами государства, общественными
объединениями и гражданами оказалась децентрализованной,
осуществляемой различными государственными органами, выполнявшими
функцию надзора как дополнительную среди прочих основных. Функции
надзора и обвинения осуществлялись разными органами (ВЦИК, СНК, НКЮ
и др.). Неразбериха в полномочиях, местничество, превышение властных
полномочий, коллизии интересов на фоне гражданской войны привели к
кризису государственной власти в 1921 г. и породили в числе прочего
необходимость постановки вопроса о создании единой системы надзора за
законностью. Формирующаяся правовая система, основанная на едином
законодательстве, требовала создания специализированного центрального
органа, призванного осуществлять контрольно-надзорные функции в
различных сферах правовой жизни. Таким органом должна была стать
советская прокуратура.
Вопрос о единой революционной законности был поставлен уже на XI
Всероссийской конференции РКП (б) 1921 г. В принятой съездом резолюции
1
Государственный архив Российской Федерации. Ф. 1235. Оп. 17. Д. 14. Л. 11-14.
20
говорилось о необходимости введения революционной законности на
территории всей страны, во всех сферах общественной жизни, об
ответственности всех советских граждан и органов власти в случае
нарушения законов и об усилении гарантий прав личности
1
.
В конце 1921 г. было принято решение о подготовке проекта
положения о прокуратуре. В процессе разработки проекта дискуссионными
явились вопросы о системе ведомственной соподчиненности, о об объеме
полномочий, о принципах деятельности нового органа.
Особо остро стоял вопрос о координации деятельности губернских
исполнительных комитетов и прокуратуры.
В комиссии, выбранной ВЦИК, сразу обозначились две основные
точки зрения на модель организации прокурорского надзора в советском
государстве. Большинство настаивало на системе двойного подчинения
местного прокурорского надзора, «с одной стороны, центру в лице
соответствующего наркомата, с другой стороны - местному губиспол -
кому»
2
. Другим вариантом была модель единой централизованной
прокуратуры, независимой от местной власти.
Важная роль в продвижении второй модели принадлежала В.И.
Ленину, который настаивал на централизации надзорного органа и убеждал
ЦК партии вмешаться в процесс обсуждения с целью отказа от идеи
двойного подчинения. В письме на имя И.В. Сталина для Политбюро «О
двойном подчинении и законности» В.И. Ленин определил основы
организации и задачи прокуратуры: «установить подчинение местной
прокурорской власти только центру и сохранить за прокурорской властью
право и обязанность опротестовывать все и всякие решения местных властей
с точки зрения законности этих решений или постановлений» и ее задачи.
В.И. Ленин доказывал, что принцип законности не будет обеспечен должным
1
Советская прокуратура / отв. ред. А.М. Рекункова, М.: Юрид. лит., 1982. Sovetskaya
prokuratura / otv. red. A.M. Rekunkova. M.: Yurid. lit., 2016.
2
Ленин В.И. О двойном подчинении и законности
//http://diletant.media/document/38308547/ (дата обращения 01.04.2020)
21
образом при «двойном» подчинении, «законность не может быть калужская и
казанская, а должна быть единая всероссийская», а значит, надзор за ее
соблюдением должен быть независимым и централизованным.
Обсуждение модели организации прокуратуры состоялось и IV
Всероссийском съезде деятелей советской юстиции. «Идею создания единой
централизованной и независимой от местных властей прокуратуры»
отстаивал Н.В. Крыленко
1
, противниками централизации прокуратуры были
Л.М. Каганович и Д.Б. Рязанов, настаивавшими на системе двойного
подчинения местных органов прокуратуры губернским исполнительным
комитетам и прокурору республики. Они выступали против прав
прокуратуры на протесты в отношении решений местных органов власти
2
.
В мае 1922 г. работу по обсуждению проекта начал ВЦИК. В ходе
заседания Н.В. Крыленко было предложено постатейное голосование за
принятие проекта положения о прокуратуре. Голосование состоялось 26 мая
1922 г. было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым и секретарем
ВЦИК А.С. Енукидзе 28 мая 1922 г.
3
.
В соответствии с «Положением о прокурорском надзоре» учреждалась
Государственная Прокуратура, на которую возлагались следующие основные
функции:
- осуществление надзора от имени государства за законностью
действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных,
частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного
преследования против виновных и опротестования нарушающих закон
постановлений;
1
Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: К 66 ноябрь 1917 г. - декабрь
1991 г. М.: РГГУ, 1994.
2
Советская прокуратура / отв. ред. А.М. Рекункова, М.: Юрид. лит., 1982. Sovetskaya
prokuratura / otv. red. A.M. Rekunkova. M.: Yurid. lit., 2016
3
Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Общей части.
Томск: НТЛ, 2017.
22
- непосредственное наблюдение за деятельностью следственных
органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за
деятельностью органов государственного политического управления;
- поддержание обвинения на суде;
- наблюдение за правильностью содержания заключенных под
стражей»
1
.
Государственная прокуратура включалась в структуру НКЮ
2
.
Руководство прокуратурой осуществлял Народный Комиссар Юстиции,
который одновременно являлся Прокурором Республики. В губерниях
учреждались должности Прокурора, назначение которых осуществлял
Прокурор Республики
3
.
Сфера деятельности Прокурора Республики была достаточно широкой:
наблюдение за законной деятельностью всех Народных Комиссариатов,
предложение об отмене изданных ими незаконных нормативно-правовых
актов; опротестование в СНК постановлений и распоряжений Народных
Комиссариатов; осуществление общего руководства системой органов
прокуратуры республики
4
. Отчеты о работе прокуратуры Прокурор
Республики был обязан ежегодно представлять в президиум ВЦИК
5
.
Положением учреждалась и военная прокуратура, осуществлявшая
прокурорские функции в отношении учреждений и должностных лиц
военного ведомства. Военные прокуроры находились в подчинении
помощника Прокурора Республики, состоящего при Верховном трибунале
ВЦИК
6
.
С принятием Положения началось формирование прокуратуры на
местах. Одними из первых были образованы органы прокуратуры
1
Прокурорский надзор / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Высшее образование, 2015.
2
Постановление ВЦИК от 28.05.1922 г. «Положение о прокурорском надзоре» //
http://www.consultant.ru (дата обращения 01.04.2020)
3
Там же. С. 15
4
Там же С.18
5
Прокурорский надзор / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Высшее образование, 2015.
6
Там же. С.24
23
Белорусской ССР (26.06.1922 г.), Украинской ССР (28.06.1922 г.),
Азербайджанской ССР (11.07.1922 г.).
Таким образом, период 1917-1922 г. явился временем рождения
принципиально новой модели - советской прокуратуры. Новая модель
существенным образом отличалась от организации прокуратуры в
дореволюционный период. Главной особенностью явилось сочетание двух
функций в деятельности прокуратуры: общего надзора за соблюдением
законности и поддержание государственного обвинения в уголовном
процессе. Такая характерная черта свидетельствует, на наш взгляд, о
стремлении советской власти взять под контроль все сферы правовой жизни
государства. Созданная модель тотального контроля соответствовала
политической системе и форме молодого советского государства 20-х гг. ХХ
века.
Проблема правового статуса прокуратуры в Российской Федерации
нашла свое отражение в трудах как ученых-прокуророведов
1
, так и
представителей науки конституционного права
2
, в том числе на
диссертационном уровне
3
. Вместе с тем в канун 25-летия Конституции
Российской Федерации с учетом принадлежности автора к науке о
прокурорской деятельности хотелось бы высказать некоторые комментарии к
конституционным нормам действующей и предшествовавших ей
конституций, которые на протяжении более чем 90 лет создавали и создают
правовую основу деятельности института прокуратуры в нашей стране.
Как известно, свой отсчет современная прокуратура ведет с момента ее
воссоздания в 1922 г. как органа надзорного типа
4
. Вместе с тем первое
закрепление на конституционном уровне этот государственно-правовой
1
Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и
перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 23-26.
2
Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации:
мифы и реальность // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 5.
3
Смольников С.Б. Конституционно-правовой статус прокурорской (надзорной) власти в
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук (12.00.02). Ростов-н/Дону, 2017.
4
Постановление ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре» // СУ РСФСР.
1922. № 36. Ст. 36.
24
институт получил в главе седьмой «О Верховном Суде Союза ССР»
Основного Закона (Конституции) Союза Советских Социалистических
Республик, утвержденного ЦИК СССР 06.07.1923
1
. Упоминание именно в
этой главе о прокуратуре обусловлено тем, что произошла в некотором роде
частичная рецепция судебной реформы 1860-х гг., определившей в свое
время место прокурора как государственного обвинителя с фактическим
отказом от характерной для него надзорной функции, чего в 1920-е гг. все-
таки не произошло. В частности, в пункте «б» ст. 43 рассматриваемого
конституционного акта определялось, что учреждаемый при Центральном
Исполнительном Комитете Союза ССР Верховный Суд был уполномочен
рассматривать и опротестовывать перед ЦИК СССР по представлению
Прокурора Верховного Суда Союза ССР постановления, решения и
приговоры верховных судов союзных республик по соображениям
противоречия таковых общесоюзному законодательству или поскольку ими
затрагиваются интересы других республик. Таким образом, можно сделать
вывод о том, что указанный Прокурор играл роль посредника между
Верховным Судом и ЦИК, но при этом именно на него возлагалась
обязанность выявления фактов нарушения законности в соответствующей
сфере.
Кроме того, обращает на себя внимание фактическое отсутствие в
указанный период классического разделения властей, поскольку учредителем
Верховного Суда выступал ЦИК. В свою очередь согласно ст. 46 Основного
Закона 1923 г. Прокурор Верховного Суда Союза ССР и его заместитель
назначались на должность Президиумом ЦИК СССР. При этом на Прокурора
Верховного Суда СССР возлагались:
1) дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению
Верховного Суда СССР;
1
СУ РСФСР. 1923. № 81. Ст. 782.