55
прокуратуре и Положения о ФССП, определенная логика в отнесении данной
отрасли надзора к надзору за исполнением законов присутствует.
Относительно практики реализации прокурорского надзора за
исполнением законов судебными приставами также можно отметить ряд
проблем, требующих решения.
Так, Н.В. Трошина отмечает недостаточность применения специальных
мер в деятельности судебных приставов-исполнителей
1
. Анализ
рассматриваемой деятельности и результаты прокурорских проверок
указывают на невысокий уровень исполнительской дисциплины сотрудников
ФССП, заключающийся в упущениях учетной деятельности, низком уровне
профессионализма, неисполнении служебных обязанностей.
При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов
судебными приставами прокуроры руководствуются преимущественно
указанием Генерального прокурора от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами», в
соответствии с которым объектами надзора являются:
- уважение чести и достоинства человека и гражданина;
- соблюдение законности принимаемых решений;
- своевременность совершения исполнительных действий и
применение мер принудительного исполнения;
- неприкосновенность минимума имущества, необходимого для
существования должника-гражданина и членов его семьи;
- со относимость объема требований взыскателя и мер
принудительного исполнения
2
.
Характеристика данной отрасли надзора будет неполной без
характеристики средств прокурорского реагирования на нарушения законов
1
Трошина Н.В. Защита прокурором прав и свобод человека и гражданина при
осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами- исполнителями //
Вестник Международного юридического института. - 2018. - № 2.
2
Указание Генерального прокурора от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами». - URL:
http://www.genproc.gov.ru/documents/orders/document-14273/. (дата обращения 01.04.2020)
56
судебными приставами. Такими актами реагирования являются
представление и протест.
В случае выявления нарушений закона прокурор выносит
представление об устранении выявленных нарушений. Обязательным
элементом данного акта прокурорского реагирования является требование о
привлечении виновных к ответственности.
Более значимым актом прокурорского реагирования является протест,
поскольку он имеет более строгий процессуальный порядок, связанный с
рассмотрением и реакцией поднадзорных органов в течение десяти дней со
дня его получения. Прокуроры направляют протесты либо главному
судебному приставу субъекта РФ, либо главному судебному приставу РФ. В
исключительных случаях прокурор вправе установить сокращенный срок
рассмотрения протеста. Однако, по мнению Г.Г. Непеина
1
, правомерность
принятия такой меры реагирования представляется неоднозначной, так как
указание на протест отсутствует в действующем законодательстве; более
того, в качестве инициатора внесения протестов по поводу действий
приставов-исполнителей прокурора не указывают, поскольку право на
обжалование принадлежит взыскателю и должнику, а также третьим лицам,
чьи интересы нарушены вынесенным приставом - исполнителем
постановлением
2
.
Т.Г. Воеводина отмечает также такую проблему, как отсутствие в
действующем законодательстве об исполнительном производстве
положений, предоставляющих право главному судебному приставу субъекта
Российской Федерации и старшему судебному приставу районного
подразделения Службы судебных приставов отменять незаконные решения,
1
Непеин Г.Г. О некоторых проблемах осуществления прокурорского надзора за
исполнением законов судебными приставами-исполнителями // Криминалистъ. - 2017. - №
1 (20). - С. 53-59.
2
Елгина Н.О., Кузьмина Д.К. Актуальные проблемы осуществления прокурорского
надзора за соблюдением законов судебными приставами-исполнителями // Научный
форум «Юриспруденция, история, социология, политология и философия»: сб. статей по
материалам XX международной научно-практической конференции. - 2018. - С.49-55.
57
постановления, действия судебного пристава-исполнителя в порядке
подчиненности. Согласно действующему законодательству перечисленные
лица не вправе осуществлять действия по отмене. Следовательно,
принесение протеста прокурором будет нецелесообразным в силу
исполнимости, что приводит к осуществлению прокурором такой меры
реагирования, как обращение в суд
1
. Данная законодательная коллизия
значительно снижает применение такой меры прокурорского реагирования,
как протест, являющийся наиболее значимым актом реагирования прокурора
на нарушение закона.
В целях устранения указанных пробелов законодательства
вышеназванные авторы предлагают внести изменения в гражданское
процессуальное законодательство и законодательство об исполнительном
производстве. Г.Г. Непеин предлагает дополнить законодательство об
исполнительном производстве положением, в соответствии с которым
прокурор будет наделен правом обжалования деяний и
правоприменительных актов должностных лиц службы судебных приставов.
Соответствующее положение гражданско-процессуального законодательства
предлагается дополнить правом прокурора «оспаривать в судебном порядке и
правоприменительные акты должностных лиц службы судебных
приставов»
2
.
Одним из возможных путей установления исполнительской
дисциплины может быть дифференцированная ответственность для
должностных лиц, не выполняющих вышеперечисленные требования
прокурора, в зависимости от причин неисполнения. Следствием введения
данной меры могут быть резко возросшая ответственность приставов-
1
Воеводина Т.Г. Прокурорский надзор за соблюдением законов судебными приставами-
исполнителями при исполнении судебных постановлений по гражданским делам: учебное
пособие. - СПб., 2017.
2
Непеин Г.Г. О некоторых проблемах осуществления прокурорского надзора за
исполнением законов судебными приставами-исполнителями // Криминалистъ. - 2017. - №
1 (20). - С. 53-59.
58
исполнителей (что может привести к увольнениям со службы) и увеличение
нагрузки на прокуроров.
Таким образом, реализация прокурорского надзора за исполнением
законов судебными приставами направлена на защиту прав и законных
интересов человека и гражданина путем гарантирования восстановления
нарушенных прав на основе решений судов и иных органов государственной
власти. Деятельность прокуратуры в указанной сфере в условиях
обеспечения единства законности будет способствовать повышению уровня
доверия населения как к правоприменительным органам в лице Федеральной
службы судебных приставов, так и к надзорной деятельности прокуратуры.
3.2 Проблемы прокурорского надзора и расследования преступлении в
местах лишения свободы
Методологической основой исследования выступают формально-
юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, логический
методы (анализ литературы и нормативно правовых источников,
систематизация информации, обобщение логических выводов).
Эмпирическую базу исследования составил изученный и обобщенный
опыт Генеральной прокуратуры Российской Федерации и ее
территориальных подразделений по реализации прокурорского надзора в
местах лишения свободы.
Уровень реализации и защиты, конституционных прав и свобод
человека и гражданина является одним из критериев признания государства
правовым и демократическим. В России в 1993 г. на конституционном
уровне высшей ценностью были признаны человек, его права и свободы (ст.
2 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием
12 декабря 1993 г.).
Исходя из этого фундаментальные права и свободы человека должны
быть обеспечены независимо от его правового положения и статуса.
Привлечение виновного лица к уголовной ответственности не снижает
обязанности со стороны российского государства по созданию системы
59
юридических и социально-экономических гарантий реализации указанными
лицами своих конституционных прав и свобод. Как отмечает министр
юстиции Российской Федерации А. В. Коновалов, основная доля жалоб на
нарушения прав человека в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ)
приходится на российскую пенитенциарную систему, которая не может в
кратчайшие сроки изменить сложившийся там десятилетиями порядок
содержания заключенных и осужденных в соответствии с европейскими
требованиями
1
.
Особая роль в обеспечении реализации фундаментальных прав и
свобод человека и гражданина в местах лишения свободы принадлежит
именно Генеральной прокуратуре Российской Федерации и ее
территориальным подразделениям. Начиная с советского периода
формирования правового статуса прокуратуры в системе государственных
органов власти и управления одним из основных направлений прокурорского
надзора, является надзор за исполнением законов администрациями органов
и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания
задержанных и заключенных под стражу (гл. 4 Федерального закона от 17
января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
В условиях дальнейшего реформирования законодательства России и
его надлежащего исполнения и соблюдения президент В. В. Путин перед
публичными органами власти поставил задачу снижения количества
обращений граждан в ЕСПЧ, в том числе призвал представителей российской
прокуратуры активнее защищать конституционные права личности
2
.
23 апреля 2019 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации
провела специализированное заседание Коллегии «О состоянии законности в
1
Минюст: Россия принципиально не будет исполнять некоторые решения ЕСПЧ
[Электронный ресурс]. URL: https://regnum.ru/news/ polit/2630734.html (дата обращения:
01.04.2020).
2
Путин призвал прокуроров защищать конституционные права граждан [Электронный
ресурс]. URL: https://rg.ru/2017/03/14/putin-prizval- prokurorov-zashchishchat-
konstitucionnye-prava- grazhdan.html (дата обращения: 01.04.2020)
60
сфере исполнения законодательства, направленного на пресечение
незаконных методов воздействия в отношении осужденных и содержащихся
под стражей лиц»
1
. Всеми участниками Коллегии отмечено, что проблемы
обеспечения личной безопасности заключенных под стражу и осужденных к
лишению свободы от неправомерно причиненного вреда их жизни и
здоровью, соблюдения законности при принятии процессуальных решений
по-прежнему остаются актуальными.
Первостепенной задачей признано создание условий
гарантированности личных прав лиц, находящихся в местах лишения
свободы, особенно при применении к ним физической силы, специальных
средств и огнестрельного оружия. В то же время при реализации данного
направления прокурорского надзора возникают определенные сложности и
трудности организационно-правового характера, что предопределено, прежде
всего, статусом учреждений Федеральной службы исполнения наказания
Российской Федерации (ФСИН РФ) как режимных объектов.
Исследованию проблем прокурорского надзора и расследованию
преступлений в местах лишения свободы в российской юридической науке
посвящено значительное количество научных работ, в том числе
монографических и диссертационных, как советского, так и современного
периода (И. А. Арабян, Д. М. Бакаев, В. И. Басков, О. В. Батюк, Р. С. Белкин,
М. И. Николаева, Е. В. Сопнева, О. Л. Стулина и др.). Имеющиеся научные
исследования направлены на анализ эффективности данной отрасли
прокурорского надзора, факторов и причин, оказывающих влияние на
результативность деятельности специализированной прокуратуры в
рассматриваемой сфере общественных отношений, поиск и выработку новых
форм и методов организации прокурорского надзора в местах лишения
свободы, выявления и расследования преступлений, способствующих
1
Коллегия о состоянии законности в сфере исполнения законодательства, направленного
на пресечение незаконных методов воздействия в отношении осужденных и
содержащихся под стражей лиц [Электронный ресурс]. URL:
https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news- 1599844/1 (дата обращения: 01.04.2020).
61
снижению уровня латентности преступлений в местах лишения свободы, как
со стороны осужденных, так и со стороны сотрудников ФСИН РФ.
Традиционные формы и методики реализации рассматриваемой
отрасли прокурорского надзора, определение формы прокурорского
реагирования на выявленные нарушения были созданы, апробированы и
внедрены еще в советский период российской истории данного
государственного органа. Как указывает в своем исследовании Н. П. Белая,
«...с развитием исправительно-трудового законодательства развивалась и
совершенствовалась надзорная деятельность прокуратуры, расширялись
полномочия прокуроров, перечень средств прокурорского реагирования»
1
,
которые эффективно применяются и в настоящее время.
При реализации указанной отрасли надзора в работе прокуратуры
проявляется многоаспектность деятельности данного органа государственной
власти. С одной стороны, российский прокурор выступает государственным
обвинителем по уголовным делам, с другой стороны, именно на прокуратуру
законодательством Российской Федерации возложена обязанность по
обеспечению защиты прав и свобод лиц, находящихся в местах лишения
свободы. Следует отметить, что рассматриваемый вид прокурорского
надзора специфичен, имеет свой предмет, цели и задачи.
Предмет прокурорского надзора в данной сфере общественных
отношений достаточно обширен и многосторонен. Во-первых, он включает в
себя контроль за обеспечением соответствия порядка содержания лиц в
учреждениях и органах ФСИН РФ установленным российским
законодательством требованиям, во-вторых, соблюдение определенных
отечественным законодательством прав и обязанностей лиц, лишенных
свободы, порядка и условий их содержания в местах социальной изоляции; в-
третьих, выявление и пресечение фактов превышения должностных
полномочий сотрудниками уголовно исполнительной системы, в-четвертых,
1
Белая Н. П. Прокурорский надзор за законностью деятельности исправительно-трудовых
учреждений в советский период российской истории // Человек. 2017. № 3. С. 55.
62
привлечение виновных лиц к юридической ответственности, в том числе и к
уголовной, устранение нарушений закона в данной сфере. Прокурор при
осуществлении рассматриваемого вида надзора «добивается
неукоснительного соблюдения мер, принимаемых администрацией
учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, по обеспечению
безопасности осужденных»
1
.
В то же время следует отметить высокий уровень латентности
конфликтных ситуаций и отдельных видов преступлений, совершаемых в
местах лишения свободы, как осужденными, так и сотрудниками данных
учреждений.
Значительная степень латентности определена рядом факторов:
закрытым режимом исправительных учреждений и следственных
изоляторов; нежеланием сотрудников данных учреждений выносить
имеющиеся проблемы за пределы своего места службы, тем более на
рассмотрение в прокуратуру; зависимостью лиц, отбывающих наказание или
содержащихся в следственных изоляторах, от руководства исправительного
учреждения. Н. П. Гнедова, С. Н. Лосева на основе проведенного им
социологического исследования по вопросу обращения заключенных в
прокуратуру с заявлением о привлечении сотрудников исправительных
учреждений к ответственности за причинение им умышленного вреда
здоровью пришли к выводу, что «68 % — готовы рассказать о
противоправных действиях насильственного характера, из них 15 % —
сообщить о причинении умышленного вреда здоровья только после
освобождения из мест лишения свободы либо при анонимном общении с
прокурором или иным независимым должностным лицом, который в силу
возложенных на него должностных обязанностей может принять меры
соответствующего реагирования. Остальные 53 % лиц, отбывающих
наказание в виде лишения свободы, не верят в объективность проведения до
1
Гнедова Н. П., Лосева С. Н. права на жизнь и здоровье лиц, отбывающих наказание в
виде лишения свободы // Социально-политические науки. 2018. № 5. С. 44—46.
63
следственной проверки и последующее возбуждение уголовного дела по
факту умышленного причинения им вреда здоровью в местах лишения
свободы
1
.
Анализируя проблему противодействия расследования преступлений в
местах лишения свободы, В. В. Семёнов отмечает, что «вопрос о
нейтрализации противодействия расследованию преступлений, совершаемых
в уголовно исполнительной системе, продолжает оставаться актуальным»
2
.
Главным субъектом укрывательства преступлений на территории
исправительных учреждений являются сами сотрудники ФСИН РФ.
Отмечается и низкий уровень внутриведомственного контроля за
соблюдением принципа законности в системе учреждений ФСИН РФ. Так, в
рамках заседания Коллегии Генеральной прокуратуры участники
констатировали факт, что принятые ФСИН РФ с 2016 г. меры по устранению
нарушений закона неэффективны и недостаточны. Отмечалось, что «в ходе
ведомственных проверок сотрудниками уголовно - исполнительной системы
не выявлялось существенных нарушений, принципиальная оценка
нарушениям прав содержащихся в пенитенциарных учреждениях лиц не
давалась. Жалобы арестованных и осужденных на недозволенные меры
воздействия зачастую оставались без должного реагирования»
3
.
Латентными (как со стороны осужденных, так и со стороны
государственных служащих) являются такие преступления, как причинение
вреда здоровью (особенно легкой и средней тяжести), преступления против
собственности (кражи, вымогательства вещей и денег), преступления
сексуального характера, преступления, связанные с незаконным оборотом
наркотиков, должностные преступления.
1
Гнедова Н. П., Лосева С. Н. права на жизнь и здоровье лиц, отбывающих наказание в
виде лишения свободы // Социально-политические науки. 2018. № 5. С. 44—46.
2
Семёнов В. В. Противодействие расследованию преступлений: проблемы классификации
субъектов и особенности в местах лишения свободы // Вестник Владимирского
юридического института. 2017. № 3 (32). С. 53.
3
Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (с изм. и доп. от 03.07.2016) «О судебных
приставах» // «Собрание законодательства РФ». - 28.07.1997. - № 30. - Ст. 3590.
64
За период 2016—2018 гг. прокурорами по России выявлено 260
нарушений, связанных с несоблюдением требований закона, как об
основаниях, так и о порядке применения физической силы и специальных
средств. Существенный рост таких неправомерных деяний со стороны
сотрудников органов и учреждений ФСИН РФ отмечен в 2018 г., когда в
ходе прокурорских проверок было выявлено 158 нарушений (в четыре раза
больше, чем в 2015 г.)
1
.
За период с 2016 по 2018 г. следственными органами возбуждено 144
уголовных дела в отношении сотрудников пенитенциарной системы.
Практически во всех случаях (122) действия сотрудников уголовно-
исполнительной системы квалифицированы как превышение должностных
полномочий.
В 2016 г. возбуждено 25 уголовных дел данной категории, в 2017 г. —
23, а в 2018 г. их количество возросло практически в 3 раза — до 64
уголовных дел (рисунок). При этом почти каждое второе возбуждено по
материалам прокурорских проверок
2
.
Рисунок 1. За период с 2016 по 2018 г. следственными органами
возбуждено дел
1
Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (с изм. и доп. от 03.07.2016) «О судебных
приставах» // «Собрание законодательства РФ». - 28.07.1997. - № 30. - Ст. 3590.
2
Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (с изм. и доп. от 03.07.2016) «О судебных
приставах» // «Собрание законодательства РФ». - 28.07.1997. - № 30. - Ст. 3590.