45
законности в сфере осуществлении предпринимательской деятельности в
целом.
В 2013 году приказом прокурора Владимирской области утверждено
«Положение о постоянно действующей межведомственной рабочей группе
по защите прав предпринимателей» (далее - Группа), согласно которому
Группа создана в целях обеспечения эффективности взаимодействия
прокуратуры области, правоохранительных и контролирующих органов по
вопросам защиты прав и интересов субъектов предпринимательской
деятельности, оперативного реагирования на проблемы
предпринимательства, актуальные для Владимирской области, выработки
совместных мер по устранению выявляемых нарушений, административных
барьеров и ограничений конкуренции, а также пресечения незаконного
вмешательства в предпринимательскую деятельность. Распоряжением
прокурора области утвержден состав данной Группы, в который включены
как сотрудники органов прокуратуры, так и представители таких органов как
УЭБиПК УМВД, ГУ МЧС, УФНС, Рос потреб надзор России по
Владимирской области. Безусловно, сюда также входит директор
департамента развития предпринимательства, торговли и сферы услуг
администрации Владимирской области и уполномоченный по защите прав
предпринимателей по Владимирской области.
При этом следует учитывать, что при необходимости к участию в
работе Группы привлекаются специалисты других ведомств и организаций.
Анализируя полномочия участников Группы, представляется, что они
реализуются не только в целях осуществления аналитической функции, но
для совершенствования деятельности по вопросам защиты прав
предпринимателей. В частности, 30 июня 2019 года было проведено
очередное заседание рабочей Группы, в ходе которого обсуждались вопросы
организации взаимодействия органов прокуратуры, правоохранительных
органов и органов контроля с представителями предпринимательского
сообщества в сферах противодействия коррупции.
46
Одним немаловажным аспектом, на который стоит обратить внимание,
является несоответствие региональных и муниципальных нормативных
правовых актов, регламентирующих организацию и порядок проведения
проверок субъектов предпринимательства, федеральному законодательству.
Прокуратура области уделяет данному вопросу особое внимание, в
результате чего в первом полугодии 2019 года прокурорами принесено 145
протестов, внесено 9 представлений, направлено 9 информаций. Все акты
прокурорского реагирования рассмотрены и удовлетворены.
Приведенные аргументы, несомненно, свидетельствуют о значительной
роли органов прокуратуры в обеспечении законности в сфере осуществления
предпринимательской деятельности. При этом последние годы данная
отрасль прокурорского надзора набирает все большую актуальность, что
вызвано активным развитием предпринимательства в нашем государстве, а,
следовательно, совершенствуется рассматриваемое направление органов
прокуратуры.
1
Таблица 1
Результаты надзора за исполнением федерального законодательства,
нормотворческой деятельности по Владимирской области в 2018-2019 гг.1
Количественные показатели
2018
2019
Количество выявленных нарушений закона
29350
30576
Количество внесенных представлений
6641
6958
Количество протестов
2722
2787
Количество привлеченных к дисциплинарной
ответственности
5827
6235
Количество привлеченных к административной
ответственности
2987
2929
Количество объявленных предостережений
998
936
Таблица 2
Показатели по прокурорскому надзору, направленные на защиту прав
предпринимателей в 2018-2019 гг.
Показатели
2018
2019
Количество выявленных нарушений
1161
1040
Количество протестов
158
162
Количество представлений
217
214
1
По итогам работы прокуратуры Владимирской области за 2018-2019 гг.
47
Количество должностных лиц привлеченных к
дисциплинарной ответственности
128
156
Количество привлеченных к административной
ответственности
12
9
Количество административных исковых заявлений
0
1
Количество лиц предостереженных о недопустимости
нарушения закона
9
4
Можно сравнить показатели в предложенных таблицах и посмотреть
процент, приходящийся по защите прав предпринимателей в представленных
показателях.
В Докладной записке по итогам работы прокуратуры Владимирской
области за 2019 год отмечено, что региональным управлением Рос сельхоз
надзора, вопреки требованиям законодательства о лицензировании
деятельности в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного
применения, заявления соискателей лицензий и лицензиатов, прилагаемые к
ним документы принимались без составления описи, не соблюдались
порядок и сроки предоставления лицензий. Внесенное 08.11.2019
прокуратурой Владимирской области представление удовлетворено,
виновное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.
Также отметим, во-первых, по представлению прокурора города
Владимира от 16.06.2019 городской администрацией организована работа по
регистрации в ФГИС «Федеральный реестр государственных и
муниципальных услуг (функций)» полномочий по осуществлению
муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог,
муниципального жилищного контроля, муниципального земельного
контроля в границах городского округа.
Во-вторых, во взаимодействии с Уполномоченным по защите прав
предпринимателей во Владимирской области проведена эффективная работа,
направленная на своевременное исполнение муниципалитетами обязательств
по контрактам перед предпринимателями. По состоянию на 18.01.2018
48
совокупный объем долга по муниципальным контрактам составляет
11729682,9 рублей перед 12 хозяйствующими субъектами
1
.
В-третьих, принят закон № 134-03 «О правовом просвещении во
Владимирской области» в 2019 году, разработанный прокуратурой области с
привлечением регионального отделения ВОО «Ассоциация юристов России»,
администрации и депутатов регионального парламента.
Отметим в Ивановской области деятельность прокуратуры по вопросам
конституционной законности является основным направлением органов
прокуратуры. Только за 2019 год в Ивановской области оспорено
прокурорами более 1000 незаконных правовых актов исполнительной власти
и органов местного самоуправления, в том числе содержащих
коррупциогенные факторы. В Докладной записке по итогам работы
прокуратуры Ивановской области за 2019 год отмечено, что по результатам
принятых мер прокурорского реагирования нормативные правовые акты
приведены в соответствие с требованиями законодательства, из них
исключены положения, содержащие коррупциогенные факторы и
административные барьеры.
Так, прокуратурой области оспорены положения Закона Ивановской
области от 07.10.2018 № 79-03 «О внесении изменений в статью 1 Закона
Ивановской области «Об установлении дополнительных ограничений
времени, мест и условий розничной продажи алкогольной продукции на
территории Ивановской области», который принят в редакции, не
прошедшей оценку регулирующего воздействия. По результатам
рассмотрения представления прокуратуры области правовой акт приведен в
соответствие с законодательством.
Приоритетным направлением в области является надзор за
исполнением законодательства о защите прав субъектов
предпринимательской деятельности.
1
По итогам работы прокуратуры Ивановской области за 2019 год.
49
В результате прокурорского вмешательства погашена задолженность
перед хозяйствующими субъектами по муниципальным контрактам, а также
не допущено образование задолженности по заключенным государственным
контрактам.
Органами прокуратуры пресечены факты незаконного
воспрепятствования законной предпринимательской деятельности
1
.
Итак, прокуратурой выявлялись региональные и муниципальные
нормативные правовые акты, содержащие административные ограничения,
препятствующие развитию предпринимательской деятельности и
способствующие установлению избыточного контроля, а по фактам
выявленных нарушений приняты меры прокурорского реагирования,
правовые акты приведены в соответствие с федеральным законодательством.
В современном российском государстве предпринимательская
деятельность занимает значимое место, и составляют социально-
экономическую базу современного общества. При этом с каждый годом
количество лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность,
увеличивается, а их права и законные интересы нуждаются в постоянной
защите.
Анализ ФЗ № 209 «О развитии малого и среднего предпринимательства
в Российской Федерации»
2
и ФЗ от №294 «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля"
3
показывает, что
значительная роль в защите прав субъектов предпринимательской
деятельности в настоящее время предоставлена органам прокуратуры. Более
того, прокурорский надзор за исполнением законов в рассматриваемой сфере
в современных условиях имеет высокий коэффициент значимости, поскольку
1
Например, Ивановской межрайонной прокуратурой в администрации г.о. Кохма
2
Федеральный Закон 24.07.2007 №209 «О развитии малого и среднего
предпринимательства в Российской Федерации» И СПС КонсультантПлюс.
3
Федеральный Закон 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» И СПС Консультант Плюс.
50
данный участок деятельности затрагивает права и законные интересы как
физических, так и юридических лиц, что является особо актуальным в
правовом государстве, каковым является Российская Федерация. В связи с
этим рассматриваемое направление деятельности органов прокуратуры
сегодня является одним из приоритетных. Следовательно, стоит учитывать,
что при выполнении возложенных на прокуратуру функций, прокурорские
работники должны стремиться к достижению такого состояния законности в
рассматриваемой сфере, при котором степень обеспечение прав
предпринимателей будет на высоком уровне.
Не снижается уровень противодействия незаконному вмешательству
контролирующих органов в предпринимательскую деятельность.
Приказ Генерального прокурора РФ
1
указывает на неблагополучное
состояние законности в рассматриваемой сфере, в связи, с чем ориентирует
прокурорских работников на повышение качества выполняемых ими
функций. Представляется, что данное положение следует рассматривать как
цель, к достижению которой сегодня должны стремиться органы
прокуратуры в ходе осуществления своей деятельности.
Исследование правовой базы показывает, что законодатель постоянно
расширяет круг полномочий органов прокуратуры в сфере осуществления
надзора за предпринимательством. Так, этапом к расширению компетенции
органов прокуратуры в рассматриваемой сфере явилось предоставление в
2009 году последним прав по согласованию внеплановых выездных проверок
и составлению свободного плана проведения выездных проверок.
1
Приказ Генерального Прокурора РФ от 31.03.2008 №53 «Об организации прокурорского
надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности».
51
ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РФ
3.1 Проблемы регулирования и осуществления прокурорского надзора за
исполнением законов судебными приставами
По итогам 1 полугодия 2018 года в сравнении с аналогичным периодом
2017 года более чем на 1 млн. увеличилось количество судебных актов, актов
других органов и должностных лиц, требования которых исполнены в
полном объеме либо частично. Фактическим исполнением окончено 15,2
млн. исполнительных производств. Взыскано 321,4 млрд. руб. (на 13,7 млрд.
руб. больше). Консолидированный бюджет Российской Федерации пополнен
на 112,4 млрд. руб.
Общее количество исполнительных производств, находившихся на
исполнении в первом полугодии 2018 года, составило более 82 млн. на сумму
более 10 трлн. руб., количество оконченных и прекращенных
исполнительных производств в данном периоде - более 46 млн., из них с
нарушением процессуального срока - более 27 млн., оконченных
фактическим исполнением - около 27 млн. производств. Остаток
исполнительных производств составил около 36 млн. на сумму более 6 трлн.
руб. Взыскания по исполнительным документам составили 408 млрд. руб.,
что составляет около 7 % от всех сумм, подлежащих удержанию. Средства
неудержанные в связи с возвращением исполнительных документов без
исполнения составляют 1,5 трлн. руб.
Анализ данной отчетной информации о деятельности Федеральной
службы судебных приставов свидетельствует о повышении качественного
уровня исполнения, но иные статистические показатели (количество
производств с нарушением процессуальных сроков, с истечением срока
давности исполнения и др.) указывают на длительное исполнение, волокиту
со стороны должностных лиц.
52
По мнению Н.М. Гончаровой, эти статистические данные указывают на
неэффективность защиты прав физических и юридических лиц в суде и
соответственно недостаточность исполнения решений судов и органов
власти подразделениями Федеральной службы судебных приставов. На
снижение качества исполнения судебных решений влияет множество
факторов: отсутствие должного контроля на всех уровнях организации
службы судебных приставов; нехватка квалифицированных и хорошо
подготовленных специалистов; недостаточность численного состава, что
приводит к высокой нагрузке на приставов; малая эффективность мер
принудительного исполнения
1
. В данных условиях важная роль по
отношению к Федеральной службе судебных приставов отводится
контрольным и надзорным органам, среди которых особое место занимают
прокуратура и ее деятельность в рамках надзора за исполнением законов
судебными приставами.
Нормативно-правовой базой данной функции прокуратуры являются
федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «О судебных
приставах», указание Генерального прокурора от 12.05.2009 № 155/7 «Об
организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными
приставами» и иные нормативные акты.
Надзор за исполнением законов судебными приставами является самой
молодой отраслью прокурорского надзора, тем не менее, суть работы
прокуроров в данной отрасли - правозащитная деятельность в отношении
прав и законных интересов граждан и юридических лиц, обратившихся за
защитой своих прав в судебном порядке в рамках преимущественно
гражданского судопроизводства.
Анализ любой отрасли прокурорского надзора включает исследование
предмета конкретной отрасли прокурорского надзора, полномочий
прокурора и средств прокурорского реагирования в случае выявления
1
Гончарова Н.М. Отдельные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов
судебными приставами // Научный альманах. - 2016. - № 8-1.
53
нарушений закона. Данная формула закреплена законодательно в
соответствующем разделе закона «О прокуратуре», однако применительно
рассматриваемой отрасли надзора законодатель избегает нормативной
проработки прокурорского надзора за исполнением законов судебными
приставами в силу того, что сама отрасль появляется значительно позже
создания закона.
Анализируя предмет данной отрасли надзора, необходимо исходить из
наличия двух видов судебных приставов со свойственными им
специфическими полномочиями, однако общим в предмете можно
определить законность действий приставов и соответствие законодательству
выносимых ими актов применения права. С учетом видов приставов предмет
надзора может быть конкретизирован по отношению к приставам -
исполнителям и к приставам по обеспечению установленного порядка
деятельности судов.
Несмотря на достаточную простоту определения предмета данной
отрасли надзора, представляется спорным сам факт выделения
прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами в
отдельную отрасль, причем неоднозначность подхода в данном вопросе
обозначена законодательно.
Раздел III Закона о прокуратуре включает четыре главы, закрепляющие
соответственно четыре отрасли прокурорского надзора, а именно: надзор за
исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного
характера;
надзор за администрациями мест содержания задержанных и заключенных
под стражу. В структуре Раздела III не предусмотрена глава,
регламентирующая деятельность прокурора по надзору за исполнением
54
законов судебными приставами, тем не менее, данная отрасль определяется
законодателем в части 2 статьи 1 указанного закона (данный абзац введен
Федеральным законом от 10.02.1999 № 31- ФЗ).
Данная законодательная коллизия требует разрешения, и, на наш
взгляд, для этого можно определить два пути.
Первый путь связан с разработкой и включением в Закон о прокуратуре
главы 5 Раздела III, который будет посвящен регулированию деятельности
прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами. В
главу 5 Раздела III необходимо включить положения, касающиеся предметов
данной отрасли надзора, полномочий прокурора и средств прокурорского
реагирования на нарушение закона судебными приставами. Особенностью
полномочий прокурора в этом случае будет необходимость их разграничения
в зависимости от видов судебных приставов, поскольку объем полномочий и
процессуальная самостоятельность у приставов-исполнителей и приставов по
обеспечению установленного порядка деятельности судов различны.
Второй путь, как представляется, более рационален и отвечает
внутреннему содержанию рассматриваемого закона, поскольку предлагается
исключить надзор за исполнением законов судебными приставами из
самостоятельных отраслей надзора и отнести функции данной отрасли к
общему надзору. Основанием для подобного пересмотра положений закона о
прокуратуре является формулировка общего надзора, под которым
законодатель понимает «надзор за исполнением законов федеральными
органами исполнительной власти...», а Федеральная служба судебных
приставов, согласно Положению, является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим «функции по обеспечению
установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов,
актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительные
функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере
деятельности». Иными словами, исходя из формулировок Закона о