14
то или иное время года (сезон), эпизодические, происходящие от случая к
случаю, и маятниковые, которые имеют определенную периодичность и, как
правило, предпринимаются с рабочими, учебными или деловыми целями.
Типичным примером сезонной миграции является трудовая миграция в Россию
из стран СНГ, пик которой приходится на летний период.
В научной литературе и публицистике нередко используется одна
ключевая характеристика миграции, отражающая ее причины или цель. По
этому принципу выделяются, например, экологические, этнические и трудовые
миграции, вызванные ухудшением природно-климатических условий в месте
прежнего проживания, национальной дискриминацией или поиском
возможностей для заработка. Каждый из этих видов миграции различается и по
признакам добровольности, возвратности, легальности и т. п., что также влияет
на общий характер миграционных процессов.
16
Распад СССР породил целый ряд терминологических сложностей с
названиями стран СНГ, их столиц, других городов и регионов. Так, Средняя
Азия, включавшая по одной версии четыре (Киргизия, Таджикистан,
Туркмения и Узбекистан), а по другой — пять республик (с Казахстаном) стала
называться Центральной, Закавказье — Южным Кавказом, а Прибалтика —
Балтией. Введение новых названий обосновывалось политическими и
культурными элитами СНГ борьбой с советским «колониальным» прошлым.
При этом в западной литературе эти регионы могут иметь другие
очертания. Так, в Центральную Азию наряду с пятью среднеазиатскими
странами в западных изданиях включают Афганистан, Монголию, северо-
восточные районы Ирана, северную часть Индии и Пакистана и западные
районы Китая (Синьцзян, Тибет, Внутреннюю Монголию и некоторые другие
провинции).
16
Калачикова О. Н., Будилов А. П. К вопросу об измерении миграционных процессов //
Проблемы развития территории. 2018. №4 (96). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-
voprosu-ob-izmerenii-migratsionnyh-protsessov (дата обращения: 07.06.2020).
15
Некоторые страны СНГ приняли новые русскоязычные варианты
географических наименований в национальной транскрипции. Так, Киргизия
стала называться Кыргызстаном, Белоруссия — Беларусью, Молдавия —
Молдовой. Соблюдения этих правил внешнеполитические ведомства стран
СНГ требовали и от российских органов власти и средств массовой
информации. В связи с этим 17 августа 1995 г. администрацией президента РФ
было издано постановление № 1495 «О написании названий государств —
бывших республик СССР и их столиц», утвердившее сложившиеся в русском
языке варианты названий стран СНГ для использования в документах
администрации, служебной переписке и официальных переговорах.
17
Определенные терминологические сложности существуют и в описании
отдельных групп населения, участвовавших в миграциях. По отношению к
славянам и другим народам России и европейских стран СНГ в литературе
нередко используется понятие «некоренное» население. Однако
старожильческое славянское население проживает на севере Казахстана 300–
400 лет, а в Узбекистане, Киргизии и Южном Казахстане — около 150 лет и
фактически является коренным. Понятие же «европейское» население не
учитывает наличия в его составе азиатских по происхождению этносов
(например, из Закавказья). В свою очередь, понятие «русскоязычное население»
в буквальном значении охватывает всех говорящих на русском языке, включая
значительную часть коренного населения азиатских стран СНГ.
До настоящего времени в международном праве нет единого понятия
«мигрант», не получило оно единого определения и в российской правовой
системе. Большинство существующих определений основано на понимании
миграции как определенного вида перемещения, передвижения населения, а
мигранта – как лица, который это перемещение совершает. Так выделяются
17
Абылкаликов, С. И. Уроженцы стран бывшего СССР в структуре населения современной
России / С. И. Абылкаликов // Социс. — 2016. — № 4. — С. 42–49. — URL :
http://socis.isras.ru/files/File/2016/2016_4/42-49_Abulkalikov_.pdf
16
разновидности подобного перемещения: социальное, территориальное,
естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные.
При этом следует согласиться с Л.Л. Рыбаковским, что в определениях,
приравнивающих миграцию к различным видам передвижения населения,
смешиваются различные явления: перемещение людей по территории и
перемещение людей по образовательным группам, профессиям, отраслям,
предприятиям.
18
Учитывая то обстоятельство, что формулируемое понятие
будет применяться к целям правового регулирования миграционной сферы и
правового статуса мигранта, в первую очередь представляет интерес
территориальное (географическое) перемещение населения. При этом важным
является не столько само перемещение мигранта, сколько правовые
последствия такого перемещения.
Анализ зарубежного опыта позволяет выделить три основных критерия,
применяемых для определения мигрантов, таких как место рождения,
имеющееся гражданство, а также место проживания. Гораздо реже применяется
критерий этнической принадлежности, задаются дополнительные вопросы о
цели пребывания, наличии множественности гражданства, основаниях его
приобретения, стране рождения родителей.
В условиях становления в России правового государства, когда
законодательно определяются меры социальной поддержки и помощи
мигрантов, имеет, большое значение в организации социальной работы с
мигрантами приобретает их правовой статус, который включает:
– общую правоспособность, под которой принято понимать способность
субъекта иметь права и обязанности. Правоспособность мигранта как любого
лица, определяется его правовым статусом;
– дееспособность, которая представляет собой способность мигранта
своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические
18
Рыбаковский Л. Л. К уточнению понятия «миграция населения» / Л. Л. Рыбаковский//
Социологические исследования. – 2016. – № 12. – С. 78-83.
17
обязанности, а также нести ответственность в соответствии с
законодательством;
– специальную правоспособность, которая зависит от того, к какой
категории мигрантов (беженцам, вынужденным переселенцам, трудовым
мигрантам, детям или членам семьи мигранта) относится данное лицо. Такая
правоспособность связана с приобретением дополнительных прав и
обязанностей.
На международном уровне, в частности, в документах ООН, выделяются
четыре основных категорий международных мигрантов:
– иностранцев, имеющих разрешение пребывать в стране с целью
получения образования или профессионального обучения;
– трудящихся-мигрантов, в том числе, тех кто работает по контракту, и
выполняет конкретный проект, временных трудящихся-мигрантов,
родственников трудящихся-мигрантов;
– иммигрантов: мигрантов, прибывших по семейным связям, а также
этнических мигрантов, мигрантов с правом свободного устройства и
мигрантов-пенсионеров;
– иностранцев, имеющих разрешение на пребывание по гуманитарным
причинам.
В. А. Ионцев отмечает неполноту данной классификации и предлагает еѐ
расширенный вариант
19
. Им выделяется две основные категории
международных мигрантов: прибывающие и выбывающие. Каждая из них
включает 12 следующих групп: безвозвратные мигранты, долгосрочные или
постоянные мигранты, мигранты-сезонники, приграничные рабочие,
циркулярные мигранты, нелегальные мигранты, вынужденные мигранты,
дипломаты и иные правительственные чиновники (в том числе военные),
кочевники, паломники, туристы и экскурсанты. При этом к долгосрочным
19
Ионцев В. А. Международная миграция населения и демографическое развитие : учебник /
В. А. Ионцев – М. : Проспект, – 2016. – 486 c.
18
мигрантам относятся трудящиеся-мигранты, студенты, стажеры, иждивенцы. К
вынужденным мигрантам относятся беженцы, лица, ищущие убежище,
«гуманитарные» мигранты. Примером циркулярных мигрантов являются
«бизнес» мигранты и «челночные» мигранты. Такая классификация
международных мигрантов на сегодняшний день признана одной из наиболее
содержательных.
Одна из первых российских классификаций категорий мигрантов была
закреплена на подзаконном уровне в Федеральной миграционной программе,
утвержденной Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668
20
. Однако
следует отметить, что в данном акте были классифицированы не мигранты, а
«субъекты миграции», под которыми подразумевались различные категории
мигрантов, обладающие рядом общих признаков или являющиеся носителями
определенных свойств.
В данной классификации не был выдержан системный подход в
определении отдельных категорий мигрантов. В результате одно и то же лицо
могло одновременно примыкать к разным группам субъектов миграции.
Классификация субъектов миграции, приведенная в Указе Президента РФ от 9
августа 1994 г., была положена в основу утвержденной Постановлением
Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 Федеральной миграционной
программы на 1998-2000 гг.
21
В данной Программе вместо понятия «субъект
миграции» появилось понятие «мигрант». По аналогии были сохранены шесть
категорий мигрантов. Категория «субъекты внутренней социально-
экономической миграции» была заменена категорией «субъекты внутренней
миграции», в которую дополнительно вошли лица, не имеющие законных
оснований для пребывания на территории Российской Федерации и
20
Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. N 1668 "О Федеральной миграционной
программе" (с изменениями и дополнениями) (утратил силу) // [Электронный ресурс] –
Доступ из справ.-правовой системы ГАРАНТ.
21
Постановление Правительства РФ от 10.11.1997 N 1414 (с изм. от 30.12.2000) "О
Федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 годы"// "Российская газета"
("Экономический союз"), N 236, 06.12.1997
19
осуществляющие перемещения по ней. Кроме того, был расширен круг лиц, на
которых распространяются ограничения на право въезда и пребывания в РФ, а
также лиц, попадающих под категорию иммигрантов. Однако после
прекращения срока действия Программы иные нормативные акты,
устанавливающие классификацию мигрантов, не были приняты.
Нормативное закрепление классификации ограничивает возможности
отражения всех теоретически и практически существующих категорий
мигрантов, важными являются только те категории мигрантов, для которых
планируется установить специальный правовой статус. Так, например, в
общероссийском классификаторе информации о населении ОК 018-2014
22
выделено восемь видов миграции, к которым относятся миграция со странами
СНГ и Балтии, миграция с другими зарубежными странами, международная
миграция. Однако для целей правового регулирования статуса лиц,
осуществляющих указанные перемещения, достаточно выделить одну общую
категорию «международных мигрантов», использование которой предполагает
необходимость учитывать имеющиеся международные соглашения с
отдельными странами, в том числе с государствами – участниками СНГ.
Кроме того, следует выделить категории мигрантов в зависимости от
сроков перемещения, а именно, осуществляющих краткосрочные и
долгосрочные (постоянные) перемещения. Согласно рекомендациям по
статистике международной миграции ООН 1998 г.
23
мигрант считается
совершившим постоянную миграцию, если срок его передвижения составит
более одного года; при сроке менее года – он будет являться краткосрочным
мигрантом. При этом для приобретения статуса краткосрочного мигранта лицу
22
"ОК 018-2014. Общероссийский классификатор информации о населении" (принят и
введен в действие Приказом Росстандарта от 12.12.2014 N 2019-ст) (ред. от 29.05.2019) //
издание М., Стандартинформ, 2015.
23
Пересмотр рекомендаций по статистике международной миграции, пересмотр 1 (1998)
Публикация Организации Объединенных Наций № E.98.XVII.14
https://unstats.un.org/unsd/publication/seriesm/seriesm_58rev1e.pdf //
20
необходимо проживать в стране, которая не является местом обычного места
жительства, три месяца.
В настоящее время достаточно распространена точка зрения, согласно
которой лицо признается мигрантом только при осуществлении долгосрочных
или безвозвратных перемещений. Так, например, А. И. Паньшин предлагает
считать мигрантом лицо, переместившееся через границы и внутри
государства, в связи со сменой места жительства на продолжительный срок (не
менее одного года)
24
. Очевидным является то, что подобное определение не
распространяет действия на мигрантов, осуществляющих краткосрочное
перемещение. Использование в определении приведенного срока обусловлено
рекомендациями ООН для проведения переписи населения, но возникает
вопрос о рациональности его использования. Лицо может фактически стать
мигрантом (например, беженцем, трудящимся-мигрантом) до истечения одного
года с момента перемещения.
Необходимо выделить категории мигрантов, нуждающихся в
первоначальной адаптационной и в последующем в интеграционной поддержке
по степени сокращения необходимых мер поддержки, следующим образом:
– вынужденные мигранты с перспективой постоянного проживания;
– долгосрочные иммигранты на постоянное место жительства, «носители
русского языка»;
– трудовые мигранты с перспективой переселения на постоянное место
жительства;
– временные вынужденные мигранты, политические беженцы;
– соотечественники (участники действующей федеральной программы);
– временные трудовые мигранты;
– учебные мигранты.
Подведѐм итоги данного параграфа.
24
Паньшин А. И. Миграция и стабильность в современной России : учебник / А. И. Паньшин
– М. : Юрайт, – 2011. – 234 с.
21
Таким образом, при знакомстве с понятием «миграция населения»
обнаруживается неопределенность границ термина. Исследование различных
аспектов миграции, а, следовательно, и теоретическая разработка самого
понятия имеют длительную историю. На протяжении долгого времени не было
чѐткого понятия миграции, и лишь в 1960-1980 гг. вновь ставится задача
выработки определения «миграция», обозначения его рамок. Большинство
ученых придерживаются позиции, что «миграция – перемещение людей через
границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или
на более или менее длительное время».
Что касается понятия "мигрант", то до настоящего времени в
международном праве нет единого определения данного понятия, как нет его и
в российской правовой системе. Большинство существующих определений
основано на понимании миграции как определенного вида перемещения,
передвижения населения, а мигранта – как лица, который это перемещение
совершает. При этом выделяются разновидности подобного перемещения:
социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое,
механическое и иные.
Что касается категорий мигрантов, то различные авторы предлагают свои
классификации. С точки зрения международного права, право индивида на
свободу передвижения логично сочетается с суверенным правом каждого
государства принимать на своей территории дифференцированные категории
мигрантов. Классификация миграций базируется на пяти категориях,
обусловленных временным фактором: тип, вид, форма, причина, стадия. В
зависимости от характера пересекаемых границ выделяется два типа миграции:
внутренняя и внешняя.
У каждой из перечисленных категорий мигрантов различны
обстоятельства въезда на территорию страны, планы на дальнейшее
пребывание, род занятий, возможность вступления в контакт с постоянным
населением и многое другое, что связано как с возможностями принимающей
22
стороны, так и с заинтересованностью в появлении новых законопослушных
граждан. В связи с этим невозможно применение единого подхода ко всем
мигрантам в целом и предоставление им общих для всех мер поддержки и
помощи на этапах адаптации и дальнейшей интеграции в принимающее
сообщество.
Таким образом, проведя подобную типологию, возможно более точно
определить и дифференцировать направления государственной политики в
сфере социального обеспечения мигрантов, исходя из потребностей той или
иной категории мигрантов и особенностей их пребывания на территории
государства.
1.2 Правовой статус мигрантов в РФ
Миграция представляет собой перемещение людей, связанное со сменой
постоянного места жительства.
Миграция - явление гетерогенное. Как было упомянуто в предыдущем
параграфе, по самым общим признакам в составе миграции можно выделить
следующие категории мигрантов:
- по территориальному признаку: внешние и внутренние;
- по волевому признаку: добровольные и вынужденные;
- по признаку легальности (законности): легальные и нелегальные;
- по времени: безвозвратные и возвратные;
- по признаку гражданства: граждане РФ, иностранные граждане и лица
без гражданства.
Наиболее распространенные причины миграции:
а) экономические, вызываемые разницей в уровне жизни в месте выхода и
месте приезда мигранта. К экономическим миграциям можно отнести и
миграции, вызываемые поиском работы, переезды к месту учебы и др. В
настоящее время они являются самыми распространенными в мире;
23
б) политические, вызываемые угрозой для жизни и здоровья людей во
время войн, революций, других политических потрясений, а также вследствие
политических преследований. Политические миграции редко бывают
добровольными, практически все они вынужденные в форме эвакуации,
депортации, беженства, внутренних переселений;
в) экологические, вызываемые угрозой для жизни и здоровья по
экологическим причинам;
г) религиозные;
д) этнические, главным образом переселение отдельных этносов на свою
историческую родину;
е) демографические, т.е. миграции по семейным обстоятельствам.
Такова самая общая классификация. Более полную картину дает анализ
понятий, используемых в различных нормативных актах, как международно-
правовых, так и внутригосударственных. В нормативных актах применяются
следующие понятия:
- репатрианты - лица, возвращающиеся в страну гражданской или
этнической принадлежности, постоянного проживания или происхождения. Это
понятие используется в международных договорах и в законах
заинтересованных государств;
- переселенцы. Это понятие используется в двусторонних договорах
государств-членов СНГ. Но не для всех договоров это понятие имеет
одинаковое содержание. Если в большинстве договоров переселенец – это
лицо, добровольно покидающее государство своего постоянного проживания и
переезжающее на территорию другого государства, то в некоторых договорах,
например, в Договоре Российской Федерации с Республикой Казахстан под
переселенцем понимается не любое лицо, а гражданин государства въезда. По
существу речь идет о репатриации, причем ограниченной;
- трудящиеся-мигранты - лица, на законном основании занимающиеся
оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не