34
февраля 2008 г. № 69 «О Концепции демографической политики Калужской
области на период до 2025 г.»).
Переселение соотечественников - одно из направлений федеральной
государственной миграционной политики. Указом Президента РФ от 14.09.2012
N 1289 "О реализации Государственной программы по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом", работает программа, которая направлена на
организацию и стимулирование процесса добровольного переселения
соотечественников на основе создания на территории РФ и ее регионов
необходимых условий для их проживания и трудоустройства с целью
улучшения демографической ситуации и с целью обеспечения возрастающих
потребностей экономики региона в притоке квалифицированных кадров.
В течение 2019 года в Россию переселилось 108,5 тыс. участников
Государственной программы и членов их семей, из которых 59,5 тыс. чел. (или
54,9%) – соотечественники, оформившие своѐ участие в программе в
уполномоченных органах за рубежом, 49,0 тыс. чел. (или 45,1%) –
соотечественники, обратившиеся с заявлениями об участии в Государственной
программе на территории Российской Федерации.
43
В течение I квартала 2020 года в качестве участников Государственной
программы и членов их семей в подразделениях по вопросам миграции
территориальных органов МВД России поставлено на учѐт 19,9 тыс.
переселенцев, в том числе:
- 49,8% (9,9 тыс. чел.) – из числа соотечественников, получивших
свидетельства участника Государственной программы в уполномоченных
органах за рубежом;
43
Мониторинг реализации государственной программы по оказанию содействия
добровольному переселению в российскую федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом, на территориях вселения субъектов российской федерации в 4 квартале 2019 года//
Сайт МВД РФ Электронный ресурс URL:
https://мвд.рф/mvd/structure1/Glavnie_upravlenija/guvm/compatriots/monitoring/2019 (дата
обращения 30.05.2020 )
35
- 50,2% (10,0 тыс. чел.) – из числа соотечественников, получивших
свидетельства участника Государственной программы на территории
Российской Федерации.
При этом:
- 69% соотечественников переселились в регионы, расположенные в
Центральном, Сибирском и Уральском федеральных округах;
- среди субъектов Российской Федерации наибольшее число
переселенцев приняли Тульская (2,10 тыс. чел.), Челябинская (1,68 тыс. чел.),
Калужская (1,67 тыс. чел.), Новосибирская (1,13 тыс. чел.), Омская (0,95 тыс.
чел.), Свердловская (0,73 тыс. чел.), Калининградская (0,68 тыс. чел.),
Воронежская (0,64 тыс. чел.), Саратовская (0,62 тыс. чел.) и Самарская (0,59
тыс. чел.) области;
- 20,9% соотечественников в качестве постоянного места жительства
выбрали территории вселения в сельской местности.
44
Анализ указанных документов позволяет сделать вывод о том, что
интересы беженцев и вынужденных переселенцев, защита их прав
предусмотрены комплексными концепциями и программами демографического
развития субъектов Федерации, которые направлены, в том числе, на
привлечение трудовых ресурсов и их эффективное использование, социально-
экономическую и культурную адаптацию беженцев и вынужденных
переселенцев. В осуществлении прав беженцев и вынужденных переселенцев
участвуют не только высшие органы исполнительной власти субъектов
Федерации, но и органы соответствующей отраслевой компетенции.
Незаконная миграция на территориях субъектов Федерации способна
усилить конфликтогенность миграционных процессов. Как отмечает Г.Е.
44
Мониторинг реализации государственной программы по оказанию содействия
добровольному переселению в российскую федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом, на территориях вселения субъектов российской федерации в 1 квартале 2020 года//
Сайт МВД РФ Электронный ресурс
URLhttps://мвд.рф/mvd/structure1/Glavnie_upravlenija/guvm/compatriots/monitoring/2020 (дата
обращения 30.05.2020)
36
Алексеев, в районах компактного расселения мигрантов нарушается
этнодемографический баланс, обостряются социокультурные противоречия,
эпизодически возникают конфликтные ситуации.
45
Концепция государственной миграционной политики Российской
Федерации на период до 2025 года определила в качестве приоритетных
направлений деятельности совершенствование правовой базы противодействия
незаконной миграции, а также мер ответственности за нарушение
миграционного законодательства.
46
Второй этап реализации мероприятий Концепции начался в 2016 г. Он
предусматривает проведение обобщения и анализа практики применения
нормативных актов РФ, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных
направлений государственной миграционной политики.
Противодействие незаконной миграции как направление уголовной
политики представляет собой деятельность государства по определению в
уголовном законе и непосредственно (бланкетно) связанном с ним
миграционном законодательстве преступности общественно опасных
нарушений, пределов наказуемости соответствующих деяний, а также
результата такой деятельности, являющегося предпосылкой совершенствования
законодательства и практики его применения в миграционной сфере.
Основными направлениями уголовной политики противодействия
незаконной миграции являются актуализация и международная гармонизация
национального законодательства как реакция государства на новый вызов
стабильности развития и национальной безопасности, каковым является
феномен незаконной (неконтролируемой) миграции, которая в условиях
45
Алексеев, Г.Е. Современная российская миграционная политика: правовое обеспечение
региональных интересов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Г.Е. Алексеев. - Ростов-на-
Дону, 2014-С.21.
46
О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-
2025 годы: указ Президента РФ [от 31.10.2018 г. № 622] –[Электронный ресурс] – Доступ из
справ.-правовой системы ГАРАНТ.
37
современной действительности обретает новое содержание и глобальный
масштаб.
Методами нового направления уголовной политики стали
криминализация, пенализация и дифференциация ответственности.
Процессы формирования уголовной политики противодействия
незаконной миграции позволили выделить (с определенной долей условности)
следующие основные этапы ее становления и развития:
— основным содержанием первого этапа (2004—2008 гг.) стала
гармонизация национального законодательства с международными
стандартами регламентации ответственности за проявления незаконной
миграции;
— второй этап (2009—2011 гг.) характеризуется пересмотром
наказуемости составов противодействия незаконной миграции, обнаруживая
тенденцию к расширению видов и увеличению размеров санкций;
— третий этап (2012—2016 гг.) является периодом дифференциации и
ужесточения ответственности за нарушения правил пересечения
Государственной границы РФ и организации незаконной миграции с
изменением категории отдельных составов;
— четвертый этап (2016 г. — по настоящее время) связан с оптимизацией
механизма противодействия незаконной миграции посредством анализа и
обобщения практики применения соответствующих норм.
Все это указывает на то, что реформирование охранительного и
связанного с ним бланкетного законодательства еще не окончено.
Согласно ст. 38 Конституции Российской Федерации, материнство и
детство, семья находятся под защитой государства. Защита прав детей,
интересов многодетных семей включается в региональную систему защиты
прав беженцев и вынужденных переселенцев. Законами субъектов
устанавливается единый порядок назначения, индексации и выплаты
ежемесячного социального пособия на ребенка гражданам, имеющим детей.
38
В субъектах Федерации приняты законы «О защите прав ребенка»,
которые развивают и конкретизируют гарантии правовой и социальной защиты
детей в основных сферах их жизнедеятельности, наделяют ребенка и его
законных представителей дополнительными к федеральному законодательству
правами, обеспечивающими защиту детства, регулируют отношения,
возникающие в связи с реализацией прав и законных интересов ребенка.
Законы о защите прав ребенка распространяются на детей, находящихся в
трудной жизненной ситуации, в том числе, детей из семей беженцев и
вынужденных переселенцев; детей, оказавшихся в экстремальных условиях
(например, ст. 1 Закона Приморского края от 29 декабря 2004 г. № 217-КЗ в
ред. от 9 ноября 2010 г. № 703-КЗ «О защите прав ребенка в Приморском
крае»).
В соответствии со ст. 40 Конституции РФ, каждый имеет право на
жилище. Защита прав беженцев и вынужденных переселенцев на жилище
остается одним из приоритетных направлений государственной политики
Российской Федерации. Право вынужденных мигрантов реализуется
региональными органами государственной власти в соответствии с
федеральным законодательством и собственными нормативно-правовыми
актами.
Некоторые авторы предлагают предусмотреть определенные
преференции для субъектов Федерации, испытывающих основную нагрузку в
области обустройства мигрантов (включая вынужденных мигрантов).
Учитывая, что Южный федеральный округ принял наибольшее
количество вынужденных переселенцев по сравнению с другими регионами,
А.А. Аванесова предлагает «внести в законодательство изменения,
предусматривающие в рамках федеральных целевых программ увеличение
объема финансирования по предоставлению жилья вынужденным
39
переселенцам».
47
Мы полагаем, что данное предложение можно принять во
внимание, используя финансовые источники на региональном и местном
уровнях для решения проблем этой категории населения.
Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ, каждый имеет право на охрану
здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и
муниципальных учреждениях здравоохранения гражданам оказывается
бесплатно, как за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов,
так и других поступлений. Законы субъектов Федерации создают
дополнительные гарантии реализации прав граждан Российской Федерации и
иностранных граждан.
Подобного рода постановления определяют перечень видов, форм и
условий оказываемой бесплатно медицинской помощи, перечень заболеваний и
состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется
бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым
осуществляется бесплатно, а также предусматривают критерии качества и
доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам на территории
субъекта РФ бесплатно.
В соответствии с такими постановлениями, медицинская помощь в
экстренной и неотложной форме может оказываться иностранным гражданам,
не имеющим права на обязательное медицинское страхование, бесплатно до
минования угрозы жизни пациента.
Ч. 2 ст. 43 Конституции РФ гарантирует общедоступность и бесплатность
образования в государственных или муниципальных образовательных
учреждениях дошкольного, основного общего и среднего профессионального
образования. Субъекты Федерации создают условия реализации и защиты
права на образование. В некоторых актах, принятых на местном уровне, право
47
Аванесова, А.А. Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев
и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации, расположенных на
территории Южного федерального округа : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.А.
Аванесова. - М., 2014. С.12.
40
на устройство детей в муниципальное общеобразовательное учреждение
предоставляется только лицам, признанным беженцем и прибывшим с ним
членам его семьи.
48
Подобные права за вынужденными переселенцами либо не закрепляются,
либо подразумеваются. При этом в документе подчеркивается, что
обучающимся может быть отказано в приеме только при отсутствии свободных
мест в соответствии с показателями наполняемости классов.
Мигранты – особая категория населения, которой адресован комплекс
прав не только на федеральном, но и на региональном уровнях.
Федеральные средства защиты прав и свобод мигрантов должны
дополняться региональными - деятельностью органов законодательной власти
субъектов Федерации по регламентации, органов исполнительной власти
субъектов Федерации по реализации, судебной власти, региональных
уполномоченных по защите прав и свобод мигрантов на территориях субъектов
Федерации. Региональная система защиты их прав должна включать в себя в
первую очередь нормативно-правовую составляющую, которую дополняют
процессуальные средства и институты.
Вместе с тем, необходимо принимать во внимание, что «достижение
единства конституционного статуса человека на территории федеративного
государства невозможно без согласованных действий не только органов власти
различного уровня, но и самих граждан, защищающих свой равный статус на
всей территории России».
49
При отсутствии на региональном уровне концептуального подхода в
решении вопросов беженцев и вынужденных переселенцев, субъекты
Федерации уделяют им внимание как особой категории населения. Защита прав
48
Анненкова, В.Г. Единство и суверенитет Российской Федерации / В.Г. Анненкова //
Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. - 2015 -
№№ 2. - С. 137.
49
Анненкова, В.Г. Единство и суверенитет Российской Федерации / В.Г. Анненкова //
Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. - 2015 -
№№ 2. - С. 137.
41
беженцев и вынужденных переселенцев выражается в принятии на
региональном уровне законов, которые направлены на обеспечение социальной
защиты молодежи из числа беженцев и вынужденных переселенцев в сфере
занятости, определяющие дополнительные экономические и организационные
основы трудоустройства этой категории населения.
Нормативно-правовые акты субъектов Федерации определяют гарантии
прав вынужденных мигрантов в сфере жилищного обустройства, социального
обслуживания мигрантов, благотворительной деятельности, предоставления им
в собственность земельных участков, охраны здоровья и медицинской помощи.
Как отмечает В.А. Кривошей, «правильная постановка и успешное
решение задач регионального развития невозможны без объективной оценки
ресурсных возможностей каждого из регионов».
50
Таким образом, в целях обеспечения единого правового положения
беженцев и вынужденных переселенцев на всей территории Российской
Федерации «необходимо не только совершенствовать формы и методы
государственного управления, но и активизировать деятельность по
унификации регионального законодательства», которое нуждается в развитии в
части, касающейся регулирования миграционных процессов и создания
дополнительных гарантий реализации и защиты прав беженцев и вынужденных
переселенцев.
Выводы по параграфу.
Таким образом, эффективность миграционной политики зависит также и
от ее реализации на всех уровнях власти. Однако административные структуры,
осуществляющие управление миграционными процессами, постоянно
меняются, преобразуются, происходит смена кадрового состава, что не дает
возможности обеспечить их высококвалифицированными специалистами.
Кроме того, дискреционные полномочия этих органов открывают возможности
50
Кривошей, В.А. Качество населения в системе ресурсов регионального развития / В.А.
Кривошей // РИСК: Ресурсы, Информация, Снабжение, Конкуренция. -М.- 2014 -№2.- C. 173.
42
для злоупотреблений и произвола. Упрощение въезда в Россию и прозрачность
границ привели к резкому увеличению масштабов нелегальной миграции.
Нелегальная миграция приводит к нарушению прав самих нелегальных
мигрантов, создает угрозу национальному рынку труда, способствует развитию
теневой экономики и росту преступности среди мигрантов. Следует отметить,
что нелегальная миграция (в существующих масштабах) невозможна без
содействия или бездействия компетентных органов.
На сегодняшний день отсутствует эффективный государственный
контроль над миграционными процессами. Медленно решаются проблемы
многих мигрантов, часто они сталкиваются с серьезными проблемами в плане
социальной защиты. Конституция РФ содержит положение о том, что каждый
имеет право на квалифицированную юридическую помощь. В наибольшей
степени мигранты нуждаются именно в этом. Практика свидетельствует, что
оказание квалифицированной юридической помощи существенно влияет на
изменение положения в пользу мигранта и что результаты деятельности
различных негосударственных организаций в той или иной степени находят
отражение в законодательстве.
Миграция - явление динамичное, структура миграции изменяется под
влиянием различных факторов (политических, национальных, экономических,
экологических и др.), поэтому миграционное законодательство нуждается в
постоянном обновлении и совершенствовании, с учетом как национальных
интересов, так и интересов мигрантов.
Таким образом, в содержание правового статуса мигрантов входят права,
свободы и обязанности, предоставленные им в соответствии с нормами
международного права, а также национального законодательства государства.
Гарантировать мигрантам полноценную жизнь в обществе, в котором они
обосновались - это не просто вопрос соблюдения прав человека, но вопрос
взаимного интереса. Мигранты, принятые и уважаемые в обществе, скорее
реализуют свой человеческий потенциал и принесут пользу принявшей их
43
стране. Социальное единство позволяет представителям всех сообществ
почувствовать свою безопасность.
1.3. Особенности социального обеспечения мигрантов в РФ
Миграционная политика России рассматривается в качестве составной
части государственной внешней и внутренней политики, а ее реализация
считается одной из приоритетных задач государства. Следует отметить, что
активное развитие в последние годы миграционного законодательства еще не
привело к выделению миграционного права в самостоятельную отрасль права.
Однако постепенно идет процесс формирования такой отрасли
национального законодательства как «миграционное право»
51
. По мнению Ю.
А. Тихомирова, эта отрасль отражает сложные процессы в сфере миграционных
отношений и, естественно, обладает комплексным характером. «Опорный
слой» системного регулирования составляют принципы и нормы
международного права, включая акты международных организаций и
межгосударственных объединений, а также международных миграционных
институтов
52
.
Помимо конституционного, административного и административно-
процессуального права, правовые нормы, регулирующие правоотношения в
области миграции, также содержатся в трудовом, жилищном и семейном праве,
относящихся к совместному ведению Российской Федерации и еѐ субъектов.
В качестве источников миграционного права, помимо законов и иных
нормативно-правовых актов, подзаконных актов, следует рассматривать
судебные решения, внутригосударственные договоры и соглашения
51
Ястребова А. Ю. Правовые основы современной миграции и формирование
иммиграционной политики РФ / А. Ю. Ястребова// Конституционно и муниципальное право.
– 2015. – № 15. – С. 18-21.
52
Тихомиров Ю. А. Правовое положение мигрантов / Ю. А. Тихомиров // Зарубежное
законодательство и сравнительное правоведение. – 2016. – № 6. – С. 17-19.