24
являются. Это понятие содержится в универсальных и региональных
нормативных актах, в документах СБСЕ/ОБСЕ и СНГ;
- соотечественники, проживающие за рубежом. Введение данного
понятия Указом президента РФ 1994 г
25
. свидетельствует о том, что эта
категория лиц также нуждается в защите, и прежде всего в обеспечении
свободы выбора страны пребывания и гражданства;
- вынужденные переселенцы. Это понятие применяется в документах
государств СНГ и законодательстве РФ. Содержание данного понятия имеет
ограниченный характер, называет усеченный перечень обстоятельств,
обусловивших миграцию;
- жертвы природных или техногенных катастроф не подпадают под
действие законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах, что
специально оговорено в законе. На этих лиц распространяется специальное
адресное законодательство, так как катастрофы наносят различный ущерб, что
определяет выбор мер социальной защиты.
- перемещенные лица - в последние годы этот термин применяется в
практике Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев для
обозначения лиц, принудительно выселенных с места постоянного жительства
или вынужденных его покинуть, но оставшихся на территории государства, т.е.
так называемых «внутренних беженцев», поскольку к компетенции УВКБ
относится оказание помощи этим лицам.
- беженцы. Это понятие используется и в международно-правовых
документах, и в законодательстве РФ. Конвенция ООН 1951 года «О статусе
беженцев»
26
(и Протокол к ней 1967г., касающийся статуса беженцев)
27
25
Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. N 1681 "Об Основных направлениях
государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников,
проживающих за рубежом" // "Российская газета" от 18 августа 1994 г.
26
Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.)// Бюллетень международных
договоров от 1 ноября 1993 г. N 9
27
Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г.// Бюллетень международных
договоров от 1 ноября 1993 г. N 9
25
определяет: «беженец - это лицо, которое не является гражданином страны и
которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по
признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к
определенной социальной группе или политических убеждений находится вне
страны своей гражданской принадлежности и не может, пользоваться защитой
этой страны или не желает пользоваться такой защитой».
Миграция оказывает сильное влияние на экономическую, социальную,
культурную, политическую сферы государств, принимающих мигрантов,
поэтому существует необходимость регулирования миграционных процессов и
статуса мигрантов.
Российское законодательство по вопросам миграции весьма обширно, но
и аморфно; оно не охватывает всех проблем миграции и все категории
мигрантов. Кроме того, оно чрезвычайно подвижно. Механизм реализации
законов разработан недостаточно. В дополнение к законам издается
значительное количество подзаконных актов, не всегда правильно
исполняющихся, а порой и противоречащих законам. Российское миграционное
законодательство включает более 10 федеральных законов, свыше 100 указов
президента, постановлений и распоряжений правительства, нормативных
правовых актов различных министерств и ведомств, десятки
межгосударственных и межправительственных соглашений.
13 июня 2012г. была принята «Концепция государственной
миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»,
28
определяющая цели, принципы и меры по ее реализации. Она может стать
интегрирующей основой миграционного законодательства. Однако правовая
база по вопросам миграции создается в некоторой степени методом проб и
ошибок.
28
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до
2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.) // Режим доступа
https://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/70088244/#review (дата обращения 06.06.2020)
26
В числе основных целей концепции - обеспечение национальной
безопасности, максимальная защищенность, комфортность и благополучие
населения нашей страны. Концепция направлена на стабилизацию и
увеличение численности постоянного населения России, а также обеспечение
потребности экономики в рабочей силе.
Для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и
отдельных категорий иностранных граждан предлагается создать стимулы для
переселения в Россию на постоянное место жительства.
Для работы необходимо приглашать высококвалифицированных
иностранных специалистов и создавать для них нормальные условия жизни.
Предлагается разработать балльную систему отбора мигрантов для получения
ими вида на жительство, ввести ускоренный (упрощенный) порядок получения
российского гражданства.
Концепция, в частности, предполагает упростить правила въезда и
пребывания на территории России иностранных граждан, прибывающих в
деловых целях. Совершенствовать систему выдачи разрешительных
документов для осуществления трудовой деятельности. Содействовать местной
внутренней миграции, прежде всего между региональными центрами, малыми
городами и сельскими поселениями. Также уделено внимание международному
сотрудничеству в сфере миграции.
Концепция реализуется в три этапа:.
На 1 этапе (2012-2015 гг.) была создана инфраструктура для проживания
трудовых мигрантов, их интеграции и адаптации. Также созданы центры
содействия иммиграции в России и медицинского освидетельствования
мигрантов, в том числе за рубежом.
2 этап (2016-2020 гг.) - основная цель которого – обобщение и анализ
правоприменительной практики в области миграционной политики,
совершенствование системы анализа миграционной ситуации. К 2021 г.
27
планируется приостановить миграционный отток населения из Сибири и
Дальнего Востока.
На 3 этапе будет оценена эффективность принятых миграционных
программ и уточнена стратегия их реализации. К 2025 г. предполагается
обеспечить миграционный приток населения в районы Сибири и Дальнего
Востока.
На многие вопросы ответы может дать как обычная практика
государственных органов, так и практическая целенаправленная деятельность
самих мигрантов в сотрудничестве с негосударственными структурами:
различными фондами и правозащитными организациями, а также гражданское
лоббирование законодательства о миграции. Целесообразно также использовать
зарубежный опыт успешного решения миграционных проблем.
В современных условиях глобализации и интеграции значительное
усиление миграционных процессов стало реалией сегодняшнего дня. Стирание
границ между национальными государствами, стремление людей улучшить
свой экономический и социальный статус делают миграцию общественно
неизбежным и повсеместно масштабным явлением. Согласно данным,
представленным в докладе Департамента ООН по экономическим и
социальным вопросам 11 сентября 2013 г., количество мигрантов на
сегодняшний день составляет 232 миллиона человек, или 3,2% населения
Земли. В России же сосредоточено 11 миллионов мигрантов, она является
второй по популярности страной после США.
29
Понятие «мигрант» не находит отражения ни в международном, ни в
российском праве. Основываясь на определении миграции можно вывести
определение мигранта. Под миграцией понимается процесс территориального
перемещения (не в пределах одного населенного пункта), преследующий
разные цели и имеющий разную продолжительность. Соответственно под
29
Доклад Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам 11.09.2013 г. //
Официальный сайт департамента ООН по экономическим и социальным вопросам. URL :
http: // www.un.org/ru/development/desa/index.html
28
мигрантом будет пониматься лицо, которое собственно осуществляет это
территориальное перемещение.
Обычно выделяют общий и специальный правовой статус мигрантов.
Общий статус отражает особенности положения мигрантов. Основываясь
на общем конституционном статусе гражданина, мигранты могут иметь свою
специфику, дополнительные права, обязанности, льготы, предусмотренные
законодательством конкретной страны. Специальный правовой статус будет
зависеть от отдельных категорий мигрантов: беженцев, вынужденных
переселенцев, иностранных работников и т.д.
Общий правовой статус мигрантов имеет свои особенности. Во-первых,
мигранты являются категорией населения, специфика статуса которой
связывается с осуществляемыми ими пространственными перемещениями
через государственные или административные границы. Во-вторых,
миграционное перемещение почти всегда влечет изменение правового статуса.
Он будет зависеть от отдельных категорий мигрантов, и заключаться в
дополнительных правах и обязанностях. Следует отметить значение
международных актов, договоров и соглашений, ведь нередко с их помощью
закрепляются особые правила регулирования порядка въезда и выезда,
пребывания, осуществления трудовой деятельности, а также дополнительные
льготы и гарантии для граждан государств, подписавших подобные
соглашения. В-третьих, временный, переходный характер статуса.
По общему правилу статус мигранта возникает после соответствующего
обращения в государственные органы, в том числе дипломатические и
консульские учреждения, либо вследствие фактического пересечения
государственных или административных границ, а утрачивается после выезда
из государства пребывания или после получения его гражданства.
30
30
Панина О.В., Пузырева М.Д., Цыганок Ю.Н. Зарубежный опыт борьбы с нелегальной
миграцией и его применение в российской практике // Вестник Академии. 2014. № 1. С. 85.
29
Общий правовой статус мигрантов не находит отражение в
законодательстве ни зарубежных стран, ни в Российской Федерации. Это
связано с практической и методологической сложностью решения такой задачи,
в том числе из-за чрезвычайно широкого предмета регулирования подобного
нормативного правового акта.
Многими зарубежными странами урегулирован более узкий по объему
статус международных мигрантов (в частности, иммигрантов).
Иммиграционные законы приняты в Германии, Канаде, Великобритании,
ряде государств СНГ (Казахстане, Таджикистане, Кыргызстане и др.).
Возможно, Российской Федерации следует пойти по такому же пути, а основой
такого акта могли бы послужить нормы действующего Федерального закона «О
правовом положении иностранных граждан в РФ».
31
Права иммигрантов являются неотъемлемой составной частью прав и
свобод человека и гражданина, зафиксированных в ряде международных
правовых актов: Всеобщей Декларации прав человека 1948 г.
32
,
Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.,
33
Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах
1966 г.
34
и т.д.
Так, во Всеобщей декларации прав человека находят закрепление такие
права, как: право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в
пределах каждого государства; право покидать любую страну, включая
собственную, и возвращаться в свою страну; право искать убежище в других
странах и пользоваться этим убежищем.
31
Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации"//"Парламентская газета", N 144, 31.07.2002
32
Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948 г. // Официальный сайт ООН. URL :
http: // www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr
33
"Международный пакт о гражданских и политических правах" (Принят 16.12.1966
Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН)//
"Бюллетень Верховного Суда РФ", N 12, 1994
34
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19
декабря 1966 г.)// "Ведомостии Верховного Совета СССР", 1976 г., N 17
30
Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах закрепляет право на труд, достаточный уровень жизни.
Международный пакт о гражданских и политических правах закрепляет
право не подвергаться пыткам, на равную защиту закона и т.д. Эти и многие
другие права находят свое закрепление в Конституциях различных зарубежных
стран.
35
Отдельно нужно остановиться на таком основополагающем праве, как
право на образование.
Всеобщая декларация прав человека закрепляет право на образование.
Оно должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и
увеличение уважения к правам человека и основным свободам. Образование
должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми
народами, расовыми группами.
Во многих Конституциях зарубежных государств также закреплено право
на образование.
К примеру, ст. 27 Конституции Испании гласит
36
: «Каждый имеет право
на обучение. Признается свобода образования». В Преамбуле Конституции
Франции признается «равный доступ детям и взрослым к образованию, к
приобретению профессии и к культуре». В ст. 34 Конституции Италии
37
говорится о том, что «образование открыто для всех».
Но, несмотря на это, в реальности мигранты часто сталкиваются с
серьезными барьерами в доступе к образованию: незнание языка, пробелы в
образовании, низкий образовательный уровень родителей и т.д.
35
Международная конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей.
Принята 18.12.1990 Резолюцией 45/158 на 69-м пленарном заседании Генеральной
Ассамблеи ООН.
36
Конституция Испании от 29.12.1978 г. // Конституции государств. URL : http: //
worldconstitutions.ru/
37
Конституция Италии от 22.12.1947 г. // Конституции государств. URL : http: //
worldconstitutions.ru/
31
В Российской Федерации право на образование гарантируется
Конституцией каждому человеку.
В соответствии со ст. 78 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
38
,
конкретизирующей положение основного закона, закрепляется право на
получение образования иностранными гражданами Российской Федерации,
которые обладают равными с гражданами Российской Федерации правами на
получение дошкольного, начального общего, основного общего и среднего
общего образования на общедоступной и бесплатной основе. Кроме того,
иностранные граждане имеют право на получение среднего профессионального
образования, высшего образования и дополнительного профессионального
образования.
Однако следует констатировать, что дети мигрантов сталкиваются с
дискриминацией в осуществлении права на бесплатное обязательное
образование из-за того, что их родители не имеют так называемой «прописки».
Из-за этого многие дети мигрантов оказались за пределами государственной
системы школьного образования в местах своего проживания.
Система «прописки», даже став более гибкой и щадящей за последние
годы преобразовавшись в форму регистрации, по-прежнему поощряет
дискриминацию на основе социального происхождения в нарушение принятых
обязательств о соблюдении международных норм.
Задачи адаптации детей-мигрантов к российской системе образования
сегодня решают также так называемые школы русского языка, где после месяца
обучения дети начинают объясняться по-русски, а после года интенсивного
языкового курса получают возможность продолжить обучение в обычных
школах. Занятия для всех бесплатны.
39
38
Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 25.05.2020) "Об образовании в
Российской Федерации"//"Российская газета", N 303, 31.12.2012.
39
Дудко С.А. К вопросу об обучении детей мигрантов в России // Ценности и смыслы. 2014
№ 3. С. 123
32
В целях благоприятного нахождения мигрантов на территории
Российской Федерации, Правительство РФ должно обеспечить защиту прав и
свобод национальных меньшинств, гарантировать сохранение родного языка,
создать условия для его изучения и развития, сохранить самобытность
культурного творчества путем поддержания свободных и беспрепятственных
контактов с представителями родственных групп населения.
Важным итогом в модернизации системы государственного и
муниципального управления в области регулирования межнациональных
отношений и актуальных аспектов миграции было подписание 22 октября 2013
года Федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий
и ответственности органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере
межнациональных отношений».
40
Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации отнесены соответствующие полномочия в
сфере межнациональных отношений, такие как укрепление межнационального
и межконфессионального согласия; предотвращение дискриминации по
признакам национальной, языковой или религиозной принадлежности;
социальная и культурная адаптация мигрантов.
Важно отметить, что на уровне субъектов РФ также должна проводиться
миграционная политика. Рассмотрим более подробно.
В условиях продолжающихся в стране социально-экономических реформ
создание согласованной и сбалансированной системы реализации и защиты
прав и свобод человека и гражданина на уровне субъектов Российской
Федерации представляет собой важнейшую задачу.
40
Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 26.07.2019) "О беженцах"// "Российская
газета", N 126, 03.06.1997
33
Как отмечает Т.В. Заметина, объем регламентации принципов правового
статуса личности, конституционных прав и свобод в конституциях (уставах)
субъектов Федерации не одинаков.
41
Формализация федеративной политики,
усиление начал централизации ставят на повестку дня вопросы эффективного
функционирования органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в сфере защиты прав человека.
Несомненно, «федеративным устройством государства обусловливается
верховенство и непосредственное действие на всей территории федеральной
конституции и федеральных законов»
42
, в том числе адресованных мигрантам.
Вместе с тем, указанная категория населения выступает объектом внимания и
региональных властей, но не получает должной помощи. Система защиты их
прав должна включать в себя в первую очередь нормативно-правовую
составляющую, которую дополняют процессуальные средства и институты. Как
нам представляется, мигранты должны пользоваться теми правами, что и
беженцы и вынужденные переселенцы в сфере соблюдения их прав и гарантий.
Так, проанализируем правовое регулирование статуса беженцев и
вынужденных переселенцев, гарантируемое нормативно-правовыми актами
субъектов Российской Федерации способы защиты их прав и свобод, по
аналогии с которым можно было бы закрепить и статус мигрантов на
территории РФ.
Например, в некоторых субъектах, вопросы регулирования
миграционных процессов, улучшение социально-бытовых условий пребывания
беженцев и вынужденных переселенцев на территории субъекта Федерации
рассматриваются в русле демографической политики, проводимой на его
территории (например, Постановление Правительства Калужской области от 27
41
Заметана, T.B. Региональная национальная политика: проблемы правовой формализации /
T.B. Заметина // Вестник академии экономической безопасности МВД России. - 2014№ 12. -
C. 35.
42
Анненкова, В.Г. Единство и суверенитет Российской Федерации / В.Г. Анненкова //
Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. - 2015 -
№№ 2. - С. 137.