15
образований. Организационными мерами профилактики правонарушений
являются также меры по вовлечению в деятельность по профилактике
правонарушений граждан, общественных объединений и иных организаций,
оказывающих помощь (содействие) субъектам профилактики правонарушений
в рамках реализации своих прав в сфере профилактики правонарушений в
соответствии с Законом «Об основах системы профилактики правонарушений в
Российской Федерации» и другими федеральными законами;
г) мер информационного характера: меры профилактики правонарушений
информационного характера предполагают использование средств массовой
информации и информационно-телекоммуникационной сети Интернет для
профилактики правонарушений. При этом субъекты профилактики
правонарушений, указанные в ч. 1 ст. 5 Закона, вправе осуществлять в
средствах массовой информации, учредителями которых являются
федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти
субъектов РФ или органы местного самоуправления, публикацию материалов
об их деятельности в сфере профилактики правонарушений. Данные
публикации должны осуществляться в соответствии с Законом РФ "О средствах
массовой информации"
1
.
Реализация мер информационного характера для профилактики
правонарушений в целях обеспечения публичности и открытости профилактики
правонарушений субъектами, указанными в ч. 1 ст. 5 Закона «Об основах
системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», и лицами,
участвующими в профилактике правонарушений, может осуществляться путем
размещения информации об их деятельности в информационно-
телекоммуникационной сети Интернет посредством создания специальных
сайтов, также в соответствии с законодательством РФ могут использоваться
официальные сайты органов государственной власти Российской Федерации,
субъектов РФ и органов местного самоуправления;
1
Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 (ред. от 06.06.2019) "О средствах массовой информации"//
Российская газета. N 32, 08.02.1992
16
д) мер иного характера: меры профилактики правонарушений иного
характера могут иметь, в частности, политическую, экономическую,
миграционную и культурную направленность. Указание на подобные меры в ст.
2 ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской
Федерации» свидетельствует лишь о том, что система мер профилактики
правонарушений не может быть однозначно установленной и предполагает
применение иных мер профилактического характера.
Указанные выше меры профилактики правонарушений должны быть
направлены на
1
:
1) выявление причин и условий, способствующих совершению
правонарушений: данное направление осуществления мер профилактического
характера является одним из ключевых. Оно предполагает осуществление
деятельности по выявлению причин и условий, способствующих совершению
правонарушений. В одном из комментариев к КоАП РФ отмечается, что
"причины административного правонарушения - это действия (бездействие),
обстоятельства и условия либо их сочетание, которые привели к
административному правонарушению. Например, причиной совершения
многих административных правонарушений является состояние алкогольного
или наркотического опьянения граждан. Условия совершения
административного правонарушения - это обстоятельства, от которых зависит
совершение административного правонарушения, либо факторы, облегчающие
его совершение (например, дорожные условия, сопутствующие дорожно-
транспортному происшествию)"
2
;
2) устранение причин и условий, способствующих совершению
правонарушений: другим направлением применения мер профилактики
правонарушений является применение мер социального, правового,
организационного и иного характера для устранения причин и условий,
1
Лебедев А. Ускорить профилактику правонарушений // ЭЖ-Юрист. 2018. N 12. С. 2.
2
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Главы 24 - 32:
Постатейный научно-практический комментарий / Под ред. Б.В. Россинского. М.: Редакция
"Российской газеты", 2017.
17
способствующих совершению правонарушений (преступлений и
административных правонарушений). Устранение указанных причин и условий
осуществляется субъектами профилактики правонарушений, иными лицами,
участвующими в профилактике правонарушений. Кроме этого, обязанность по
устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений,
может быть возложена судьей, органом, должностным лицом,
рассматривающими дело об административном правонарушении, на
соответствующие организации и соответствующих должностных лиц (ст. 29.13
КоАП РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 29.13 КоАП РФ организации и
должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и
условий, способствовавших совершению административного правонарушения,
в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в
орган, должностному лицу, внесшим представление;
3) оказание воспитательного воздействия на лиц, освободившихся из мест
лишения свободы: третьим направлением осуществления мер профилактики
правонарушений является применение мер социального, правового,
организационного и иного характера к лицам в целях недопущения совершения
ими правонарушений и антиобщественного поведения.
Термин "превенция" понимается нами в самом широком смысле - как
препятствие, преграда, упреждение, недопущение, предохранение от какого-
либо девиантного, вредоносного, общественно опасного поведения (деяния),
события, обстоятельства. Превенция включает в себя менее широкое по
содержанию понятие "предупреждение", которое чаще всего используется
применительно к правонарушениям (в том числе преступлениям). В свою
очередь предупреждение составляют более частные элементы, именуемые
"профилактикой", предотвращением", "пресечением"
1
.
Соотнесение превентивной сущности и предупредительной (в том числе
профилактической) деятельности в сфере противодействия преступности, в
1
Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: учебник для вузов / Н.Н.
Белокобыльский, Г.И. Богуш, Г.Н. Борзенков и др.; под ред. В.С. Комиссарова, Н.Е.
Крыловой, И.М. Тяжковой. М.: Статут, 2014.
18
целом, обусловливает необходимость сравнительной характеристики базовых
понятий, используемых в Законе о прокуратуре, с одной стороны, и в Законе о
профилактике - с другой. Речь идет о сопоставлении терминов
"предупреждение" и "профилактика" правонарушений. Сравнительный анализ
указанных базовых понятий показывает существенные различия их
терминологического употребления.
Например, как мы отметили, в Законе «Об основах системы
профилактики правонарушений в Российской Федерации» базовым понятием
является "профилактика правонарушений". В Законе же о прокуратуре,
наоборот, термин "профилактика правонарушений" не применяется. Здесь
используются понятия: "предупреждение правонарушений" и "предупреждение
нарушений прав и свобод человека и гражданина".
Таким образом, в упомянутых Законах употребляются две основные
разновидности терминов: "предупреждение правонарушений" и "профилактика
правонарушений". В этой связи представляется важным четко и однозначно
определить содержание и разграничить данные понятия.
Учитывая отсутствие законодательного определения термина
"предупреждение правонарушений", необходимо уяснить прежде всего
логическую суть и предназначение предупредительной деятельности. Ее
основной целью является, на наш взгляд, недопущение нарушения закона, а
равно недопущение совершения правонарушения (преступления). При этом
способы достижения этой цели могут быть весьма разнообразны для различных
субъектов данной деятельности.
Так, обеспечение в ходе надзора строгого и неуклонного исполнения
российского законодательства, недопущение нарушений закона, оказание
позитивного воздействия на нарушителей закона является сутью и целью
предупредительной деятельности органов прокуратуры. При этом специфика
предупредительных мер зависит от целого ряда иных существенных
19
обстоятельств
1
.
Одним из основных является характер, последовательность, взаимосвязи
возникновения и развития потенциальных и реально выявленных девиаций.
Имеются в виду различные их перечни (сочетания): а) отклоняющееся от общей
социальной нормы поведение; б) правонарушения вне уголовно-правовой
сферы; в) преступления. Так, надлежащие меры процессуального реагирования
прокурора в связи с совершенным административным правонарушением
одновременно могут носить и предупредительный характер применительно к
возможному совершению в будущем аналогичного преступления.
Существенное значение имеет также сам факт наличия конкретной
информации о реальных правонарушениях или лицах, замышляющих,
подготавливающих либо покушающихся на преступление. В подобных
ситуациях следует говорить о "предотвращении" (на стадии замысла или
приготовления к преступлению) или "пресечении" (на стадии покушения)
преступления. Знание такого рода закономерностей может иметь существенное
значение, например, для прокурора, осуществляющего надзор за исполнением
законов об оперативно-разыскной деятельности.
В случае отсутствия сведений о конкретных правонарушениях
(преступлениях) чаще всего ведут речь о выявлении и устранении
обстоятельств, способствующих возможному совершению такого рода
правонарушений, либо оказании необходимого воспитательного воздействия на
лиц, со стороны которых можно обоснованно ожидать совершения
правонарушений, т.е. об общей или индивидуальной профилактике.
Еще одним значимым обстоятельством может быть время (момент)
поступления в соответствующий компетентный орган информации о
преступлении (в зависимости от стадии развития деяния). С учетом этого
может быть принято решение либо о предотвращении преступления (на ранних
стадиях), либо его пресечении (в случае покушения).
1
Винокуров С.И. К вопросу о превентивной сущности прокурорского надзора // Российский
следователь. 2019. N 7. С. 26
20
Следует также отметить, что при отсутствии законодательного
определения понятия "предупреждение правонарушения" в Законе о
профилактике приводится дефиниция термина "профилактика
правонарушений". При этом под профилактикой понимается "совокупность мер
социального, правового, организационного, информационного и иного
характера, направленных на выявление и устранение причин и условий,
способствующих совершению правонарушений, а также на оказание
воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения
правонарушений или антиобщественного поведения".
Основными сущностными смыслами приведенной формулировки,
имеющими профилактическое содержание, можно определить: "выявление и
устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений"
(общая профилактика) и "оказание воспитательного воздействия на лиц в целях
недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения"
(индивидуальная профилактика). Именно данные смысловые выражения
(значения) определяют суть профилактики правонарушений. При этом
выделение в рассматриваемом Законе указанных сущностных смыслов является
ключевым для последующего сравнительного анализа и отождествления
аналогичных превентивных смыслов в ходе уяснения реального содержания
прокурорской деятельности.
Важное значение для интерпретации в целом превентивной сущности
надзорной (контрольной) деятельности имеет соотнесение и разграничение в
теории права терминов "предупреждение" и "профилактика" правонарушений.
На этот счет в литературе имеются различные точки зрения. Одни авторы
практически отождествляют данные понятия
1
. Другие отмечают наличие в них
определенных, порой существенных, содержательных различий. Мы
придерживаемся второй точки зрения, поскольку исходим из анализа реальной
1
См., например: Боголюбова Т.А. Современные проблемы теории предупреждения
преступности в российском обществе: Сборник материалов круглого стола / Под ред. Т.Л.
Козлова. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2016. С. 14;
Воеводина Т.Г. Профилактика правонарушений и прокурорский надзор: проблематичные
новеллы законодательства // Законодательство и экономика. 2018. N 9. С. 27; и др.
21
практики превентивной деятельности во всех ее смыслах и направлениях. При
этом наша аргументация сводится к следующему.
Тысячелетия существования человеческой цивилизации убеждают нас в
том, что самым надежным и эффективным средством противодействия
насилию, хаосу, конфликтам, спорам и т.п. в реальной социальной практике
может быть только надлежащее правовое упорядочение наиболее острых,
сложных, значимых общественных отношений. Отсюда их правовое
регулирование (и прежде всего законом) изначально является предпосылкой,
превентивным средством обеспечения надлежащего правопорядка,
безопасности и благополучия личности, общества и государства.
Таким образом, обеспечение реального действия принятых
законоположений о профилактике правонарушений вообще и профилактике
правонарушений лицами, освободившимися из мест лишения свободы, может
быть достигнуто только в случае установления государством в качестве
необходимой превентивной меры действенного надзора (контроля) за
неуклонным соблюдением (исполнением) всеми лицами соответствующих
законодательных предписаний (запретов, ограничений, дозволений и др.).
Именно отсюда в правовой жизни общества и государства возникают такие
юридические понятия превентивного характера, как "правовой запрет",
"надзор", "законность", "правопорядок" и др.
1.2 Правовое регулирование предупреждения правонарушений
лицами, освободившихся из мест лишения свободы
Нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих в сфере
профилактики правонарушений, осуществляется различными видами
законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых
как на федеральном и региональном (субъекты РФ) уровнях, так и на
муниципальном уровне. Значимое место в системе нормативно-правового
регулирования системы профилактики правонарушений в Российской
22
Федерации занимают общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры РФ. Это означает, что нормативно-правовое
регулирование рассматриваемых правоотношений осуществляется всеми
уровнями публичной власти: федеральными органами государственной власти,
органами государственной субъектов РФ и органами местного самоуправления
в пределах предоставленных им законодательных полномочий.
Для успешного противодействия преступности во всех ее проявлениях, от
бытовой до коррупционной, для законодателя, правоприменителя и общества в
целом важно понимать, что превентивные меры по борьбе с этим негативным
социальным явлением, такие как профилактика и предупреждение
преступности, должны составлять основу всей государственной политики. Как
показывает практика борьбы с преступностью, предупреждение преступности
как социального явления может быть достигнуто сосредоточением усилий всей
системы государственных органов, политических и общественных
организаций, реализацией широких экономических, культурно-воспитательных
и других мероприятий, активной и сильной социальной политикой. По мнению
современных исследователей, "общее предупреждение преступности
осуществляет государство в лице законодательных и исполнительных органов,
общественные институты"
1
.
Конституция РФ содержит большое количество норм, направленных на
закрепление конституционных основ профилактики правонарушений
2
, в
частности:
- ч. 2 ст. 21 предусматривает, что никто не должен подвергаться пыткам,
насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство
обращению или наказанию;
1
Криминология: Учебное пособие. Стандарт третьего поколения / Под ред. В.Н.
Булакова, Н.М. Кропачева. СПб.: Питер, 2015. С. 116 - 117
2
Ибрагимов И.М., Ибрагимова А.И. Концептуальные проблемы законодательного
обеспечения справедливого осуществления уголовного правосудия как необходимого
условия поддержания социального правопорядка и противодействия коррупции в
современной России // Российская юстиция. 2019. N 5. С. 49
23
- ч. 2 ст. 29 закрепляет положение, в соответствии с которым не
допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую,
национальную или религиозную ненависть и вражду, запрещается пропаганда
социального, расового, национального, религиозного или языкового
превосходства;
- ст. 48 провозглашает, что каждому гарантируется право на получение
квалифицированной юридической помощи. Каждый задержанный,
заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право
пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно
задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения;
- ст. 49 провозглашает принцип презумпции невиновности, в соответствии
с которым каждый обвиняемый в совершении преступления считается
невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном
федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу
приговором суда;
- ст. 52 закрепляет, что права потерпевших от преступлений и
злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает
потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба;
Проблемам предупреждения отдельных видов преступлений посвящены и
иные многосторонние международные договоры с участием Российской
Федерации:
- Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него
от 9 декабря 1948 г.;
- Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов от 16
декабря 1970 г.;
- Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против
безопасности гражданской авиации, от 23 сентября 1971 г.;
- Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц,
пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов,
от 14 декабря 1973 г.;
24
- Международная конвенция о борьбе с захватом заложников от 17 декабря
1979 г.;
- Конвенция о физической защите ядерного материала от 26 октября 1979
г.;
- Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах,
обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий
Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против
безопасности гражданской авиации, от 24 февраля 1988 г.;
- Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против
безопасности морского судоходства, от 10 марта 1988 г.;
- Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против
безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном
шельфе, от 10 марта 1988 г.;
- Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 15
декабря 1997 г. и другие;
К следующей категории нормативно-правовых актов, регулирующих
профилактик правонарушений среди лиц, освободившихся из мест лишения
свободы, относятся, нормы уголовного законодательства Российской
Федерации – и нормы законодательства РФ об административных
правонарушениях. В соответствии со ст. 2 УК РФ задачами данного Закона
являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности,
общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды,
конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств,
обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение
преступлений. Как видно из приведенных положений, в обобщенном смысле
задачами уголовного законодательства РФ являются охрана наиболее важных
общественных отношений и предупреждение преступлений, совершаемых в
Российской Федерации и за ее пределами гражданами РФ
1
.
1
Исаенко В.Н. О совершенствовании законодательного обеспечения правоохранительной
деятельности // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 9. С. 162