25
Ст.1.2 КоАП РФ в качестве задач законодательства об административных
правонарушениях выделяет защиту личности, охрану прав и свобод человека и
гражданина, охрану здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического
благополучия населения, защиту общественной нравственности, охрану
окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной
власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности,
защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц,
общества и государства от административных правонарушений, а также
предупреждение административных правонарушений. Здесь следует признать,
что, как и в уголовном законодательстве, можно выделить в обобщенном виде
две основные задачи: защиту и охрану наиболее важных общественных
отношений и предупреждение административных правонарушений;
В юридической науке профилактика правонарушений и предупреждение
преступности рассматриваются как одни из наиболее приоритетных
направлений научных исследований, способствующих обеспечению законности
общественной жизни и формированию в России правового государства.
Преобладающими аспектами такой работы традиционно считаются
криминологический и уголовно-правовой, однако заметный вклад в теорию и
практику организационно-правового обеспечения профилактики
правонарушений в сфере государственного управления внесла и наука
административного права.
Объясняется это прежде всего тем, что административное и уголовное
право охраняют одни и те же общественные отношения, составы
административно-деликтных и уголовных норм часто схожи между собой, в
связи с чем они не должны противоречить, а должны соответствовать друг
другу и вместе, согласованно выполнять задачу превенции преступлений. Как
совершенно справедливо отмечает Ю.П. Оноколов, предупреждение менее
общественно опасных административных правонарушений не может не
служить задачам превенции более общественно опасных уголовных деяний.
Административное право и предупреждение административных
26
правонарушений выполняют существенную роль в предупреждении
преступлений, особенно в профилактике уголовных деяний, схожих по составу
соответствующим административным правонарушениям
1
.
То есть можно утверждать, что административное право взаимосвязано с
правом уголовным, административные правонарушения разграничиваются со
смежными уголовно-наказуемыми деяниями по степени общественной
опасности
2
. Эта особенность административного права позволяет ряду
исследователей обоснованно называть его "смягченным уголовным правом"
3
, а
некоторых исследователей приводит к выводу о необходимости объединения
административной и уголовной ответственности за совершение
правонарушений, о создании "широкого уголовного права". Концепция
"широкого уголовного права" признается не всеми авторами, подвергается
критике. Не вдаваясь в полемику, стоит отметить, что как сторонники так и
противники концепции "широкого уголовного права" признают, что уголовное
и административно-деликтное право происходят из общих источников, имеют
много общих черт и служат общей цели - борьбе с правонарушениями,
немаловажное место в которой занимает и профилактика этих самых
правонарушений.
УПК РФ предусматривает необходимость осуществлять профилактику
правонарушений как на досудебных стадиях уголовного процесса, так и в ходе
судебного разбирательства по уголовному делу. В этой связи профилактику
преступлений осуществляют органы предварительного расследования
преступлений, что является составной частью общегосударственной задачи
профилактики правонарушений в России.
1
Оноколов Ю.П. Сочетание административной преюдиции и декриминализации как
инструмент предупреждения административных правонарушений и преступлений //
Административное право и процесс. 2015. N 2. С. 33
2
Бахриддинов С.Э., Шарипов Т.Ш. Теоретические вопросы отграничения
административного правонарушения от преступления // Соотношение преступлений и иных
правонарушений: современные проблемы: Материалы IV Международной научно-
практической конференции, посвященной 250-летию образования МГУ им. М.В.
Ломоносова. М.: ЛексЭст, 2005. С. 45
3
Административное право: Учебник / Под ред. Д.П. Звоненко, А.Ю. Малумова, Г.Ю.
Малумова. М.: Юстицинформ, 2017. С. 3
27
В соответствии с ч. 1 ст. 8 ФЗ "О прокуратуре РФ" Генеральный прокурор
РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с
преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы
безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных
органов;
- ч. 1 ст. 1 УИК РФ отмечает, что уголовно-исполнительное
законодательство РФ имеет своими целями исправление осужденных и
предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и
иными лицами;
- в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 2 ФЗ "О полиции" основным направлением
деятельности полиции является предупреждение и пресечение преступлений и
административных правонарушений; ч. 3 ст. 10 устанавливает, что полиция в
пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и
муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в
обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и
правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив
в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка; п. 10
ст. 12 Закона предусматривает обязанность полиции осуществлять оперативно-
розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и
раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в
иных целях, предусмотренных федеральным законом;
- ФЗ "О Следственном комитете РФ" предусматривает участие
руководителя Следственного комитета РФ в координационных совещаниях по
вопросам борьбы с преступностью;
Уголовный кодекс РФ оперирует термином "предупреждение". В
частности, в ряду задач Уголовного кодекса РФ названа задача
"предупреждения преступлений" (ч. 1 ст. 2 УК РФ); среди целей применения
уголовного наказания отдельно названо "предупреждение совершения новых
преступлений" (ч. 2 ст. 43 УК РФ), а также среди целей применения
принудительных мер медицинского характера указано "предупреждение
28
совершения новых деяний, предусмотренных статьями Особенной части"
Уголовного кодекса РФ (ст. 98 УК РФ).
Вместе с тем в 2012 г. пресс-службой Общественной палаты РФ был
опубликован проект Концепции уголовно-правовой политики Российской
Федерации, подготовленный по инициативе Общественной палаты РФ. В п. 7 ч.
6 разд. II Концепции "Цели и задачи уголовно-правовой политики" отмечается,
что для достижения целей уголовно-правовой политики Российской Федерации
предполагается комплексное решение ряда взаимосвязанных задач уголовно-
правовой политики, которые на современном этапе общественного развития
состоят, в частности, и в том, чтобы "модернизировать систему уголовно-
правовых последствий совершения преступлений с учетом необходимости
одновременного решения... превентивных задач"
1
.
Превенция (от лат. praevenio - опережаю, предупреждаю; англ. prevention)
- предупреждение, предохранение, предотвращение. В правовой науке
превенцию отождествляют с профилактикой или предупреждением
правонарушений.
Реализация превентивных задач уголовного закона обусловлена рядом
факторов непосредственно юридического, а также социально-психологического
плана. Так, юридическая обусловленность реализации превентивных задач
уголовного закона проявляется в самом факте криминализации общественно
опасного деяния и установления за его совершение конкретного вида и размера
наказания. Кроме того, в рамках исполнения наказания на осужденного
налагаются определенные ограничения, что в некоторой мере способствует
специальному предупреждению преступлений (предупреждению совершения
новых преступлений со стороны осужденного). То же касается и
предупреждения совершения новых деяний, предусмотренных статьями
1
http://www.oprf.ru/ru/discussions/newsitem/17889?PHPSESSID=j0als28ir3iqo13afdm0256jt5
29
Особенной части Уголовного кодекса РФ при применении принудительных мер
медицинского характера
1
.
В ряду факторов реализации превентивных задач уголовного закона
социально-психологического плана можно указать на "страх перед
наказанием", а равно на некоторые "предрассудки" относительно жесткости
закона вообще и уголовного закона в частности. Нет сомнений в том, что
"угроза наказания" оказывает некоторое сдерживающее влияние на лиц,
склонных к совершению преступлений, и тем самым обусловливает
реализацию превентивной функции уголовного закона.
Вопрос о знании (незнании) уголовного закона и отношении к нему (в
том числе и в виде предрассудков) представляется весьма интересным,
поскольку это может быть связано с разработкой мер профилактики
преступлений. Незнание уголовного закона обусловливает, например,
отношение к нему как к закону жесткому.
Относительно вопроса повышения эффективности превентивных
возможностей уголовного закона можно предложить следующее:
1) "превратить" преступление в материально невыгодное деяние, что
может быть достигнуто посредством:
- увеличения размеров имущественных санкций;
- широкого применения меры конфискации имущества;
- "превращения" возмещения причиненного ущерба как иной меры
уголовно-правового характера в самостоятельный вид наказания - "возложение
обязанности загладить причиненный вред" (ранее существовавшее в УК
РСФСР 1961 г.);
1
Сумачев А.В. О превентивных возможностях уголовного закона // Четвертый пермский
международный конгресс ученых-юристов 20 лет Конституции Российской Федерации:
актуальные проблемы юридической науки и правоприменения в условиях
совершенствования российского законодательства. ФГБОУВПО «Пермский
государственный национальный исследовательский университет» Юридический факультет
Губернатор Пермского края Семнадцатый арбитражный апелляционный суд Пермский
краевой суд Арбитражный суд Пермского края Уполномоченный по правам человека в
Пермском крае Пермское отделение общероссийской общественной организации
«Ассоциация юристов России» Нотариальная палата Пермского края. Пермь, 2015. С. 243-
245.
30
2) ужесточить правовые последствия совершения преступления (что
может выражаться, например, в запрете прохождения государственной службы
при совершении, как правило, умышленных преступлений; в запрете выезда за
пределы Российской Федерации в случаях наличия неснятой или непогашенной
судимости за определенные умышленные преступления и т.п.).
Эти и другие меры практического характера позволят, как
представляется, повысить эффективность превентивных возможностей
уголовного закона.
Безусловно, значимым для профилактики правонарушений стал
Федеральный закон "О полиции"
1
.
Предупреждение и пресечение преступлений и административных
правонарушений в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ указаны в
качестве одного из основных направлений деятельности полиции. Подобное
правоустановление примечательно тем, что оно определяет наиболее
деструктивные для личности, общества и государства виды правонарушений.
То есть те виды правонарушений, на которых должно быть сосредоточено
внимание полиции.
Исходя из вышеназванного направления деятельности на полицию,
согласно п. п. 4, 26, 35 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции", возлагается обязанность
проведения индивидуальной профилактической работы с лицами, склонными к
совершению правонарушений.
Правда, ФЗ "О полиции", во-первых, не конкретизирует как категории
лиц, в отношении которых полиция может проводить индивидуальную
профилактическую работу, так и основания и сроки проведения этой работы.
Конечно, анализ положений ст. 12 ФЗ "О полиции" позволяет выделить
ряд категорий лиц, в отношении которых полиция обязана проводить
индивидуальную профилактическую работу. Это:
1
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 16.10.2019) "О полиции"// СЗ РФ.
14.02.2011, N 7, ст. 900
31
1) лица, освобожденные из мест лишения свободы, в отношении которых
в соответствии с федеральным законом судом установлены запреты и
ограничения;
2) осужденные, которым назначено наказание, не связанное с лишением
свободы;
3) осужденные, которым назначено наказание в виде лишения свободы
условно;
4) лица, страдающие психическими расстройствами, представляющие
опасность для окружающих;
5) лица, больные алкоголизмом или наркоманией, представляющие
опасность для окружающих (п. п. 26, 35 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции").
Между тем Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах
системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних"
1
, действующие нормативные правовые акты МВД
России выделяют более широкую категорию лиц, в отношении которых может
проводиться индивидуальная профилактическая работа. Проведение самой
индивидуальной профилактической работы с последними, их постановка на
учет в качестве непосредственной обязанности возлагаются на подразделения
по делам несовершеннолетних и участковых уполномоченных полиции.
Во-вторых, в ФЗ "О полиции" не получили закрепление определения
понятий "индивидуальная профилактическая работа", "предупреждение
правонарушений". Подобные вопросы регулируются другими нормативными
правовыми актами
2
. Например, определение понятия "предупреждение"
применительно к преступлениям приводится в Инструкции о деятельности
органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной
Приказом МВД России от 17 января 2006 г. N 19 (абз. 2 п. 1), а понятия
"индивидуальная профилактическая работа" применительно к
1
Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 27.07.2019) "Об основах системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"// СЗ РФ. 28.06.1999,
N 26, ст. 3177
2
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.
32
несовершеннолетним - в ФЗ "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (ст. 1).
Вследствие модернизации органов внутренних дел, приведших к
созданию в системе МВД России вместо милиции нового правоохранительного
органа - полиции, деятельность участковых уполномоченных полиции стала
регулироваться Наставлением по организации деятельности участковых
уполномоченных полиции
1
. В последнем появился раздел, который целиком
посвящен особенностям проведения участковым уполномоченным полиции
индивидуальной профилактической работы с лицами, склонными к
совершению правонарушений. В частности, определены категории граждан,
которые подлежат постановке на профилактический учет, а также основания и
сроки постановки их на учет (раздел VIII). Но не обошлось без некоторых
недостатков и недочетов.
Первое. Если раньше категории граждан, в отношении которых должна
проводиться профилактическая работа, приводились единым списком, то в
Наставлении эти категории не только претерпели изменения, но и появились
подкатегории.
В целях реализации Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об
административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы" в настоящее время действует Приказ МВД России от 08.07.2011 N
818 (ред. от 23.03.2018) "О Порядке осуществления административного надзора
за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"
2
Федеральным законом от 28.05.2017 N 102-ФЗ"О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы" Вводятся новые основания для осуществления административного
1
Приложение к Приказу МВД России от 31 декабря 2012 г. N 1166 "Вопросы организации
деятельности участковых уполномоченных полиции" // Российская газета. 2015. 27 марта.
2
Приказ МВД России от 08.07.2011 N 818 (ред. от 23.03.2018) "О Порядке осуществления
административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"
(Зарегистрировано в Минюсте России 19.08.2011 N 21672)// Российская газета, N 189,
26.08.2011
33
надзора, в число которых входят совершение тяжкого или особо тяжкого
преступления по мотивам политической, идеологической, расовой,
национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам
ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы, а также
преступлений террористической и экстремистской направленности и
преступлений, сопряженных с посягательством на жизнь государственного или
общественного деятеля, сотрудника правоохранительного органа, лица,
осуществляющего правосудие или предварительное расследование.
Одновременно в отдельные законодательные акты РФ вносятся
изменения, направленные на решение ряда проблемных вопросов, имеющих
место в практической деятельности, связанной с реализацией Федерального
закона от 06.04.2011 N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы"
1
. В частности, определены
особенности установления административного надзора в отношении лица,
освобожденного из мест лишения свободы и не имеющего постоянного места
жительства или пребывания.
В частности, вводится понятие "место фактического нахождения", под
которым понимается избираемая лицом, освобожденным из мест лишения
свободы и не имеющим места жительства или пребывания, территория
внутригородского муниципального образования города федерального значения,
территория внутригородского района (в случае его отсутствия - города) либо
территория городского или сельского поселения.
В связи с вопросами, возникающими у судов при рассмотрении
административных дел об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы, Пленум Верховного Суда
Российской Федерации принял Постановление Пленума Верховного Суда РФ
от 16.05.2017 N 15 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении
1
Федеральный закон от 06.04.2011 N 64-ФЗ (ред. от 01.10.2019) "Об административном
надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"// СЗРФ. 11.04.2011, N 15, ст.
2037
34
судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы"
1
.
К следующей группе нормативных актов, регулирующих профилактику
правонарушений среди лиц, освободившихся из мест лишения свободы
являются Указы Президента и постановления Правительства РФ принятые в
соответствии с законами нормативно-правовые акты Президента РФ -
Президентом РФ принимается большое количество нормативных правовых
актов, направленных на реализацию положений законодательства в сфере
профилактики правонарушений.
Так, например, Указом Президента РФ от 18 сентября 1993 г. N 1390 "О
дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской
Федерации"
2
, действовавшим в то время, Министерству внутренних дел РФ,
Министерству безопасности РФ, Государственному таможенному комитету РФ
с участием других заинтересованных министерств и ведомств было поручено:
- осуществить в регионах со сложной криминогенной обстановкой
согласованные целевые операции по пресечению деятельности бандитских
формирований, организованных преступных сообществ, занимающихся
контрабандой, незаконным оборотом оружия, наркотиков и совершающих иные
тяжкие преступления, терроризирующие население;
- активно использовать в этих целях специальные моторизованные
воинские части, а также соединения и воинские части оперативного назначения
внутренних войск;
- принять действенные меры по пресечению фактов контрабанды оружия,
боеприпасов, взрывчатых веществ, бронетехники, наркотиков через
Государственную границу РФ, а также из зон вооруженных конфликтов;
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.05.2017 N 15 "О некоторых вопросах,
возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы"// СПС КонсультантПлюс
2
Указ Президента РФ от 18.09.1993 N 1390 "О дополнительных мерах по укреплению
правопорядка в Российской Федерации"// Собрание актов Президента и Правительства РФ,
20.09.1993, N 38, ст. 3517