14
Суть административного надзора, определенного Указом Президиума
Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-VI «Об административном
надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы»
1
, состояла в создании системы контроля и ограничений для категории
лиц, отбывших уголовное наказание в исправительных учреждениях, сохра-
нивших антисоциальные умения и навыки, приведшие или способные привести
к совершению нового преступного деяния. С помощью правильно подобранных
ограничений создается действенная возможность исключить социальное взаи-
модействие ранее осужденных с теми, кто разделяет асоциальные взгляды и
криминальные устремления, убирая тем самым первичную причину преступно-
сти - поддержание и погружение личности в криминальные традиции, в нефор-
мальных группах - криминально активных лиц. Уменьшение асоциальных кон-
тактов, а также осуществление постоянного наблюдения и контроля за кругом
общения поднадзорного усложняют создание и организацию преступных со-
обществ, создают нужные предпосылки для достижения результатов в форми-
ровании правильного социального и правового мировоззрения.
Учитывая это, в апреле 1969 года МВД СССР была разработана и введена
приказом в действие Инструкция по основам организации и тактики предот-
вращения преступлений органами милиции. Далее этап за этапом разрабатыва-
лись и внедрялись новые методы и формы профилактики, важное место среди
которых занимал гласный административный надзор за лицами, ранее со-
вершавшими неоднократные, в том числе тяжкие, преступления. Одной из
главных задач, стоящих перед гласным административным надзором милиции,
был учет ранее судимых лиц, организация воспитательной работы с ними, а
1
Указ Президиума ВС СССР от 26.07.1966 № 5364-VI «Об административном надзо-
ре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (Доку-
мент признан недействующим на территории Российской Федерации с 1 января 2010 года
Федеральным законом от 27.12.2009 № 377-ФЗ.) // СПС «Консультант плюс». Дата обраще-
ния: 01.12.2019.
15
также изучение причин и условий, влияющих на совершение повторных право-
нарушений и преступлений
1
.
Институт административного надзора функционировал в СССР до 1992
года и фактически перестал действовать только после демократических преоб-
разований, погрузивших Россию 90-х годов в «криминальное болото», которое
чудом не привело общество к анархии и вседозволенности. Именно с 90-х годов
прошлого столетия в России фактически перестала существовать система ре-
ально действующего государственного контроля за лицами, отбывшими уго-
ловное наказание, чему виной в том числе послужило и прекращение суще-
ствования института административного надзора, а альтернативных ему меха-
низмов до 2011 года предложено не было.
В настоящее время отношение ученых и сотрудников органов внутренних
дел к этой принудительной мере административного предупреждения хотя и
остается неоднозначным, но всеми признается тот факт, что отсутствие специ-
ального закона, позволяющего осуществлять надзор за ранее судимыми лица-
ми, сыграло не последнюю роль в росте рецидивной преступности современной
постсоветской России
2
.
В настоящее время, согласно статистике, более 50% повторных преступ-
лений приходится на первый год после освобождения, 30% - на второй и 15% -
на третий. Отсутствие в государстве комплексной профилактической работы с
освобожденными из мест лишения свободы превращает уголовно-
исполнительную систему в автономную структуру, обеспечивающую времен-
ную изоляцию от общества.
Однако образовавшийся на протяжении двух десятилетий провал в госу-
дарственной политике по предупреждению рецидивной преступности был пре-
1
Сараева С.С. Понятие и признаки административного надзора в Российской Федера-
ции / С.С. Сараева // Государственная власть и управление: проблемы и перспективы. Мате-
риалы II Всероссийской научно-практической конференции. 2019. № 1. С. 138.
2
Гришаков А.Г. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест ли-
шения свободы: анализ произошедших в законодательстве изменений / А.Г. Гришаков // Ак-
туальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. 2018. № 16. С.
170.
16
одолен, и 2011 год стал началом нового периода в становлении института ад-
министративного надзора. После долгих обсуждений и согласований, с учетом
роста рецидивной преступности, был принят Федеральный закон от 6 апреля
2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными
из мест лишения свободы»
1
, в соответствии с которым под административным
надзором понимается осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за
соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установлен-
ных судом в соответствии с данным законом временных ограничений его прав
и свобод, а также за выполнением им обязанностей.
Предупреждение преступности лиц, ранее совершавших преступления, и
борьба с ней является важной задачей общества и государства. Значимость этой
деятельности определяется особо негативным влиянием таких преступников на
воспроизводство первичной преступности, ростом совершения тяжких и особо
тяжких преступлений, количество которых превышает 60% в структуре всей
преступности
2
.
Предупреждение преступности носит многоаспектный характер. Соглас-
но Федеральному закону от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы
профилактики правонарушений в Российской Федерации»
3
профилактическое
воздействие в отношении лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы,
осуществляется в виде профилактического надзора и ресоциализации.
Мерой правового контроля, исторически доказавшей свою эффективность
в предупреждении рецидивной преступности, является административный
1
Федеральный закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лица-
ми, освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание законодательства РФ.
11.04.2011. № 15. Ст. 2037.
2
Юсубов Р.Д. Административный надзор: исторический аспект и актуальные пробле-
мы / Р.Д. Юсубов // Юриспруденция в теории и на практике: вопросы совершенствования
правовой грамотности. Сборник статей Международной научно-практической конференции.
2018. № 1. С. 73.
3
Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики
правонарушений в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27.06.2016. №
26 (Часть I). Ст. 3851.
17
надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В этой связи в
2011 году был принят и действует Федеральный закон № 64-ФЗ «Об админи-
стративном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
В то же время недостатки в организации контроля за поднадзорными ли-
цами и проведении с ними профилактической работы зачастую становятся од-
ними из условий совершения ими повторных преступлений.
Следует отметить, что эффективность реализации положений закона бу-
дет зависеть от квалифицированного его осуществления сотрудниками полиции
органов внутренних дел Российской Федерации.
Общепрофилактическая деятельность сотрудников полиции включает в
себя мероприятия по изучению и анализу складывающейся оперативной обста-
новки на обслуживаемой территории. Информацию об обслуживаемой терри-
тории участковый уполномоченный полиции получает в результате личного
наблюдения, общения с населением, рассмотрения жалоб, заявлений и сообще-
ний, данных статистической отчетности, оперативно-розыскных, информаци-
онно-справочных и иных учетов, других сведений, имеющихся в органе внут-
ренних дел.
Индивидуально-профилактические мероприятия, в первую очередь, осу-
ществляются в отношении ранее судимых лиц и лиц, склонных к совершению
преступлений. Индивидуальное предупреждение включает в себя комплекс
мер, направленных на то, чтобы устранить неблагоприятные воздействия на
конкретную личность, склонную к повторному совершению преступления, а
также неотложные меры по пресечению подготавливаемых преступлений и
пресечению попыток их совершить
1
.
Необходимым условием осуществления контроля за поведением лиц,
освобожденных из мест лишения свободы, и проведения с ними индивидуаль-
ной работы является изучение их преступного прошлого, когда, где и за что
1
Исакова Ю.И. Институт административного надзора за лицами, освобожденными из
мест лишения свободы, в современной превенции правонарушений: теория и практика /
Ю.И. Исакова // Российский следователь. 2017. № 13. С. 50.
18
привлекались к уголовной ответственности, что было причиной совершенных
преступлений, где отбывали наказание и как характеризовались в этот период,
наличие преступного опыта, осведомленность о методах оперативно-розыскной
работы ОВД, участие в преступных группировках, неформальное общение, его
содержание, характеристика лиц, с которыми поддерживаются связи в нефор-
мальных группах, по месту жительства, учебы, работы или проведения досуга,
а также склонность к антиобщественному поведению, к употреблению алко-
гольных напитков, наркотиков и другие данные.
Следует обратить внимание на меры по устранению возможного отрица-
тельного влияния со стороны ближайшего окружения, особенно из числа ранее
судимых. Как правило, рецидивисты имеют ограниченный, устоявшийся круг
общения, состоящий из таких же ранее судимых. Постоянное общение в местах
лишения свободы, не прекращающееся после выхода на свободу, приводит к
крайне негативным последствиям. Поэтому контроль за поведением поднад-
зорных должен осуществляться с использованием общественности и конфиден-
тов (доверенных лиц) и носить регулярный характер
1
.
Анализ правоприменительной деятельности позволил определить ряд ти-
пичных нарушений, допускаемых сотрудниками полиции при осуществлении
административного надзора и упущений при организации данной работы.
К примеру, лица, ранее судимые за совершение тяжких или особо тяжких
преступлений, освобожденные условно-досрочно, по истечении срока наказа-
ния на профилактический учет ставятся не всегда, учет освобожденных из мест
лишения свободы не осуществляется.
Проверка лиц, формально подпадающих под действие административно-
го надзора по информационно-справочным учетам, проводится не своевремен-
но либо вообще не осуществляется, в результате чего при имеющихся основа-
1
Юсубов Р.Д. Административный надзор: исторический аспект и актуальные пробле-
мы / Р.Д. Юсубов // Юриспруденция в теории и на практике: вопросы совершенствования
правовой грамотности. Сборник статей Международной научно-практической конференции.
2018. № 1. С. 73.
19
ниях административный надзор в отношении данной категории лиц не устанав-
ливается.
Также необходимо отметить, что в ряде территориальных органов кон-
троль за своевременной оплатой штрафов лицами, формально подпадающими
под действие административного надзора в целях принятия дальнейших мер
для обеспечения принципа неотвратимости наказания, не осуществляется, в ре-
зультате чего данные лица не привлекаются к административной ответственно-
сти по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, что в дальнейшем могло бы послужить основа-
нием для установления административного надзора.
Имеют место факты непринятия своевременных мер в отношении под-
надзорных лиц, неоднократно в течение года привлекаемых к административ-
ной ответственности по продлению сроков административного надзора или
установлению дополнительных ограничений
1
.
Мониторинг практики выявления и документирования преступлений,
предусмотренных ч. 2 ст. 314.1 УК РФ, свидетельствует об отсутствии нала-
женного взаимодействия как с районными прокурорами, так и с собственными
подразделениями полиции по выявлению, пресечению, документированию та-
ких преступлений, а также недостаточном контроле за данным направлением
деятельности.
Так, в большинстве территориальных органов внутренних дел рапорты об
обнаружении признаков преступления регистрируются только в случае выявле-
ния в отношении поднадзорного, совершившего не менее трех нарушений,
установленных судом ограничений, каждое из которых должно быть сопряжено
с правонарушением, предусмотренным гл. 6, 19 (за исключением ст. 19.24 Ко-
АП РФ), 20 КоАП РФ. Подобные обстоятельства не позволяют своевременно
применять к виновным меры превентивного характера и не обеспечивают реа-
1
Абатуров А.И. К вопросу об оказании постпенитенциарной помощи гражданам,
освободившимся из мест лишения свободы / А.И. Абатуров // Пенитенциарная безопасность:
национальные традиции и зарубежный опыт. Материалы Всероссийской научно-
практической конференции, в 2-ух частях. Самарский юридический институт ФСИН России.
2019. № 1. С. 5.
20
лизации принципа неотвратимости наказания за совершенные деяния. Более то-
го, отмеченная практика противоречит Постановлению Пленума Верховного
Суда РФ от 24 мая 2016 г. № 21, которое гласит, что объективная сторона пре-
ступления, предусмотренного ч. 2 ст. 314.1 УК РФ, заключается в совершении
лицом, в отношении которого установлен административный надзор и которое
ранее два раза в течение одного года привлекалось к административной ответ-
ственности по ч. 1 и по ч. 3 ст. 19.24 КоАП РФ за несоблюдение установленных
ему судом административных ограничения или ограничений, нового деяния,
выразившегося в несоблюдении таких ограничения или ограничений, если при
этом не истекли сроки, в течение которых это лицо считалось подвергнутым
административному наказанию за предыдущие правонарушения, предусмот-
ренные ч. 1 и ч. 3 ст. 19.24 КоАП РФ. Указанное деяние должно быть сопряже-
но с совершением административного правонарушения против порядка управ-
ления (включенного в гл. 19 КоАП РФ, за исключением предусмотренного ст.
19.24 КоАП РФ) либо административного правонарушения, посягающего на
общественный порядок и общественную безопасность (включенного в гл. 20
КоАП РФ) либо на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие
населения и общественную нравственность (включенного в гл. 6 КоАП РФ).
Предупреждение преступлений со стороны поднадзорных, в конечном
счете их перевоспитание требуют комплексного подхода.
Следует отметить, что не все лица, освобождаемые из мест лишения сво-
боды, изменили свое поведение в лучшую сторону и отказались от совершения
повторных преступлений. Вероятность рецидива преступлений среди осужден-
ных подтверждается их негативным поведением во время или сразу после от-
бывания наказания.
Кроме того, рецидивоопасность отдельных категорий осужденных неред-
ко проистекает из самого факта совершения отдельных преступлений незави-
симо от поведения осужденного в местах лишения свободы, например сексу-
альных преступлений.
21
При этом должен действовать принцип строго индивидуального подхода
к каждому поднадзорному. Он определяется объемом установленных ограни-
чений, периодичностью осуществления контроля за их соблюдением и образом
жизни поднадзорного в целом, интенсивностью мер воспитательного характера.
Следует согласиться, что пребывание в местах лишения свободы приво-
дит к пополнению социально-негативных знаний, преступного опыта. Возоб-
новление преступной деятельности после освобождения, ее активизация все
больше укрепляют противоправные установки, обусловливающие предпочте-
ние преступного варианта поведения, готовность к нему при наличии к этому
возможности и создание такой возможности
1
.
В этой связи полагаем, что на эффективность осуществления администра-
тивного надзора может повлиять решение следующих проблемных вопросов.
Практика показывает, что лица, отбывающие наказание в виде лишения
свободы и нарушающие требования режима, не всегда признаются злостными
нарушителями. Более того, установлено, что имеется категория осужденных,
имеющих по несколько десятков взысканий и требующих установления адми-
нистративного надзора. И наоборот, осужденные, которые признавались злост-
ными нарушителями режима в начале периода отбывания наказания, по закону
требуют установления административного надзора.
Полагаем необходимым предусмотреть в законе требование направления
в орган внутренних дел в течение семи дней администрацией исправительного
учреждения не только копии решения суда об установлении административно-
го надзора, но и характеристики, и дактилоскопической карты.
Требует разъяснения вопрос об обстоятельствах, установление которых
по делу будет свидетельствовать о наличии у поднадзорного лица специальной
цели - уклонения от административного надзора. Анализ правоприменения по-
казывает, что доказывание мотивации подсудимого в условиях непризнания им
1
Калинина С.В. Принцип законности при установлении и осуществлении админи-
стративного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы / С.В. Калинина
// Вестник экономической безопасности. 2018. № 1. С. 138.
22
своей вины представляет определенную сложность при квалификации деяния,
предусмотренного ч. 1 ст. 314.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Подводя итог оп первому параграфу нашего исследования, стоит отме-
тить, что на современном этапе развития института административного надзора
существует ряд определенных недостатков, связанных с работой исправитель-
ных учреждений и органов внутренних дел, которые последовательно устраня-
ются. Деятельность правоохранительных органов по установлению и осуществ-
лению административного надзора в последнее время находится на достаточно
качественном организационном уровне. Однако, несмотря на определенные
успехи, учитывая особенности личности освободившихся из мест лишения сво-
боды, все еще сохраняется опасность роста уровня рецидивной преступности в
России. Институт административного надзора, введенный в 2011 году, не явля-
ется новшеством для российского законодательства и правоохранительной си-
стемы. Сущность и дальнейшее развитие института административного надзора
заключается не только в контроле органами внутренних дел за исполнением
установленных судом ограничений лицами, освобожденными из мест лишения
свободы, но и в комплексной работе с данной категорией лиц, учитывая множе-
ство факторов, влияющих на совершение повторных преступлений.
1.2 Предупреждение преступлений среди лиц, освобожденных из мест
лишения свободы, в зарубежном законодательстве
Общеизвестно значение изучения зарубежного опыта правового регули-
рования и практики применения того или иного правового института в совер-
шенствовании национального законодательства. По нашему мнению, от того
насколько отработаны указанные механизмы, во многом зависит удельный вес со-
ставляющей предупреждения преступлений среди лиц, освобожденных из мест
лишения свободы.
23
Оценка эффективности функционирования учреждений, исполняющих
уголовные наказания, связанные с изоляцией осужденного от общества, в ос-
новном базируется на традиционном подходе, предполагающем анализ уровня
постпенитенциарного рецидива, который, в свою очередь, находится в доста-
точно тесной связи с результативностью исправительного воздействия
1
. Однако
допустимо презюмировать, что детерминация постпенитенциарной рецидивной
преступности сопряжена не только с результатами исправления осужденных,
но и с рядом иных факторов, которые способны формировать рецидивоопас-
ность освобождаемых лиц.
Исследования зарубежных криминологов и пенологов отражают плюра-
листический подход к обнаружению факторов, которые так или иначе связаны
с рецидивной преступностью. Научный интерес вызывают такие «нетипичные»
факторы пенитенциарной действительности как, например, размеры пенитен-
циарного учреждения, его дизайнерские особенности и способность к внутрен-
ним архитектурным трансформациям. Обращение к таким аспектам функцио-
нирования пенитенциарного комплекса обусловлено многовариантным влияни-
ем факта изоляции на личность осужденного
2
. Как отмечает Ю. Джьюкес,
«...нахождение в пенитенциарном учреждении предполагает изоляцию в её фи-
зическом и психологическом понимании (иногда одновременно), сенсорную
депривацию и перегрузку (также одновременно). Очень серьезными могут быть
последствия этих стрессов, которые имеют достаточно долгосрочный характер,
а осознание лишения свободы фактически ускоряет процесс старения осужден-
ного, что аналогично хронической или терминальной болезни». Применительно
к архитектурным особенностям пенитенциарных учреждений Ю. Джьюкес пи-
шет: «жесткая архитектура» (решетки на окнах, мощные бетонные стены, полы
1
Тимофеева Е.А. Институт ресоциализации заключенных в зарубежных пенитенци-
арных системах: состояние, проблемы и возможность интеграции передового опыта / Е.А.
Тимофеева // Вестник Владимирского юридического института. 2018. № 3. С. 185.
2
Кирдин Н.И. Предупреждение рецидивной преступности / Н.И. Кирдин // Уголовная
политика и правоприменительная практика. Сборник статей по материалам VI Международ-
ной научно-практической конференции. Северо-Западный филиал ФГБОУВО «Российский
государственный университет правосудия». 2019. № 1. С. 529.