Полиция Российской Федерации, призванная обеспечивать
общественную безопасность и общественный порядок при проведении
массовых мероприятий, осуществляет отнесенные к ее компетенции
административно-юрисдикционные функции. Помимо общих составов,
посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, к
компетенции полиции относятся и специальные составы административных
правонарушений, совершаемые в связи с проведением массовых мероприятий
или при массовом скоплении граждан в общественных местах (ст. 20.2, 20.2.2,
20.31, 20.32 КоАП РФ). При этом важно отметить, что отечественное
законодательство не сформировало единого универсального подхода к порядку
массового пребывания граждан в общественных местах. Определены лишь
отдельные механизмы в рамках публичных мероприятий и иных форм
массового пребывания граждан в общественных местах.
В этой связи диспозиции вышеприведенных норм носят бланкетный
характер и отсылают правоприменителя к нормативным правовым актам,
устанавливающим соответствующие правила. В частности, ст. 20.31 КоАП РФ
предусматривает ответственность за нарушение правил, предусмотренных
постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2013 г. № 1156 «Об
утверждении Правил поведения зрителей при проведении официальных
спортивных мероприятий»
1
. Сказанное справедливо и для других составов
административных правонарушений в рассматриваемой сфере, однако в рамках
данной статьи хотелось бы остановиться лишь на некоторых проблемных
вопросах правоприменительного смысла.
Несанкционированные собрания, митинги, шествия, демонстрации и
пикетирования составляют особую группу общественно-политических
мероприятий, которые серьезно осложняют охрану общественного порядка. В
них присутствуют признаки состава административного правонарушения,
1
Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2013 г. № 1156 «Об утверждении Правил
поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований»
74
предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, а в некоторых случаях они перерастают в
преступные деяния, за которые предусмотрена уголовная ответственность.
Наиболее сложными в контексте охраны общественного порядка являются
различного рода религиозные праздники, которые собирают у сооружений
религиозного культа, мест почитания усопших огромное количество людей, в
том числе преследующих собственные преступные цели. При этом совершенно
очевидно, что подобные религиозные мероприятия являются массовыми,
однако законодательное регулирование их проведения по- прежнему вызывает
немало доктринальных споров и судебных прецедентов. Проблематика связана,
прежде всего, с местами и организационными формами проведения таких
массовых мероприятий, которые не могут не отличаться от публичных
массовых мероприятий, проводимых по согласованию с компетентными
органами: культурных, спортивных и многих других. Но отличия эти касаются
внешней формы, а не сути, кроме этого, законодательная и
правоприменительная неопределенность в некоторой степени затрудняют
расстановку сил и средств полиции.
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести
и о религиозных объединениях»
1
собственно определяет возможность
проведения религиозных массовых мероприятий, места их беспрепятственного
проведения без выполнения каких-либо административных требований. При
необходимости проведения религиозного мероприятия вне прямо
обозначенных мест религиозная организация, исходя из светского характера
российского государства, обязана соблюдать уведомительную
организационную процедуру, предусмотренную для публичных мероприятий.
Судебная практика отражает неоднородность применения
законодательства в данной сфере, что порождает проблемы
правоприменительного характера. Имеют место примеры фактического
1 Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных
объединениях www.consultant.ru(дата обращения: 30 октября 2018 г.).
75
приравнивания категорий «религиозное мероприятие» и «публичное
мероприятие».
Так, судом первой инстанции принято, а судом апелляционной
инстанции поддержано решение о привлечении гражданки К. к
административной ответственности за организацию и проведение публичного
мероприятия религиозного смысла, которое, в соответствии с видением
правоприменителя, было осуществлено в форме группового пикетирования и
выразилось в развертывании наглядных материалов и разъяснении их смысла
прохожим у входа в одно из муниципальных учреждений г. Тейково
1
. Сложно
судить, насколько описываемые деяния могли представлять опасность для
общественного порядка, однако факт выражения личного мнения относительно
вероучения публично действительно на лицо.
В ряде других случаев судебные органы признают религиозные
богослужения в качестве разновидности собраний
2
. В рамках рассмотрения
определенной категории дел лица, обжалующие факт привлечения к
ответственности по ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ за проведение религиозных и
одновременно публичных мероприятий без соответствующего разрешения,
ссылаются на нерелигиозный характер проводимого мероприятия,
преследующего культурные и просветительские цели
3
. К слову, в данном
случае правоприменитель не называет форму проведения публичного
мероприятия.
1
СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/15744200(дата обращения: 30 октября 2018 г.).
2
Постановление Верховного суда Удмуртской Республики от 10 марта 2011 г. по делу № 4-а-
55 [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/15744200(дата обращения: 30 октября
2018 г.).
3
Решение Московского городского суда от 16 июня 2017 г. № 7-7603/17 [Электронный
ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/15744200(дата обращения: 30 октября
2018 г.).
76
Для преодоления обозначенной коллизии Верховным Судом РФ 26
февраля 2010 г. было вынесено постановление № 11 -АД 10-2
1
о
беспрепятственном совершении богослужений, других религиозных обрядов и
церемоний только в прямо установленных законом местах
2
и необходимости
соблюдения порядка, установленного для проведения публичных мероприятий
в иных случаях. Верховный Суд РФ приравнял по своим характеристикам
религиозные мероприятия, проводимые вне специальных мест, к публичным
мероприятиям, запретив их проведение во внеуведомительном порядке. Данное
постановление послужило прецедентным основанием для принятия немалого
количества судебных решений по делам о проведении несанкционированных
мероприятий религиозного смысла в общественных местах
3
. Но и на этом
судебная практика не приняла более или менее стабильных очертаний, да и в
научной среде не всегда высказываются однородные позиции по
рассматриваемой проблеме. Некоторые авторы высказываются за возможное
включение диспозиций рассматриваемых выше деяний в рамки ст. 5.26 КоАП
РФ «Нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания
и о религиозных объединениях», с чем нельзя в полной мере согласиться,
однако и сам автор косвенно приходит к такому же выводу
4
.
Вызывает интерес и позиция Уполномоченного по правам человека в
рамках данного вопроса. Постановлением Конституционного Суда РФ от 5
декабря 2012 г. инициированным жалобой российского омбудсмена по делу о
проверке конституционности положений Федерального закона № 125-ФЗ и
1
См.: Постановление Верховного Суда РФ от 26 февраля 2010 г. № 11-АД10-2 [Электронный
ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/15744200(дата обращения: 30 октября
2018 г.).
2
Богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в
культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в иных местах,
предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в
учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а
также в жилых помещениях.
3
См.: Постановление Верховного Суда РФ от 4 марта 2010 г.
4
http://base.garant.ru(дата обращения: 9 октября 2018 г.).
77
Закона Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных
объединениях», регулирующих проведение религиозных мероприятий,
осуществлено разграничение таких категорий, как публичное мероприятие и
религиозное мероприятие, и уточнены их совпадающие признаки. При этом не
было предложено никаких альтернативных вариантов регулирования
проведения религиозных мероприятий, отличных от порядка,
предусмотренного для светских мероприятий.
Не прибавило ясности и еще одно решение Верховного Суда РФ,
инициированное Э. А. Памфиловой, отменившее решение нижестоящего суда о
привлечении к административной ответственности религиозной организации
«Свидетели Иеговы «Орел», за совершение деяния, очевидно признанного
общественно вредным и даже опасным в вышеприведенных судебных актах.
Столь разнообразная судебная практика свидетельствует о сложности и
проблемности рассматриваемых дел из-за религиозного контекста, который
неизбежно присутствует в данном случае. Законодательная и
правоприменительная несогласованность по-прежнему приводит к ситуациям,
когда коллективное, в количестве 30 человек, чтение Библии в общественном
месте (в кафе) может привести к административной ответственности, а
несанкционированное массовое религиозное мероприятие с участием более чем
500 человек остается безнаказанным по причине протекции представителей
политической элиты. Как представляется, в Российской Федерации,
конституционно определенной светским государством, порядок проведения
массовых мероприятий, в том числе религиозных, долженбыть единым, о чем и
свидетельствует ч. 5 ст. 16 Федерального закона № 125-ФЗ. Одним из
возможных вариантов обеспечения исполнения данной нормы видится
дифференциация административной ответственности за несоблюдение
указанного требования. В этой связи,возможно внести изменения в ч. 1 ст. 20.2
КоАП РФ, дополнив ее указанием на нарушение организатором публичного
мероприятия, а также религиозного мероприятия, проводимого вне специально
78
отведенного места, установленного порядка организации либо проведения
названного мероприятия.
Не менее интересной представляется и правоприменительная картина
относительно организации массового одновременного пребывания и (или)
передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение
общественного порядка (ст. 20.2.2 КоАП РФ). Положениями указанной статьи
установлена административная ответственность за совершение нескольких
простых и квалифицированных составов административных правонарушений.
При этом судебная практика демонстрирует и некоторые противоречивые
примеры.
Так, А. С., который фотографировал людей с голубями в общественном
месте в количестве примерно 400 человек, по мнению правоприменителя,
совершил правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ, и был
оштрафован на 10 тысяч рублей.
Еще одним спорным, как представляется, примером является
привлечение к административной ответственности гражданина П. С., который 6
января 2016 г., находясь в общественном месте, раздавал листовки, предлагая
посетить мастер-класс «Как чаще улыбаться».
Приведенные примеры вовсе не свидетельствуют отсутствии практики
верной квалификации деяний в рамках рассматриваемого состава
правонарушения. Интересным следует признать привлечение к ответственности
С. З., который, находясь в общественном месте и действуя от имени
религиозной местной организации «Новосибирское общество сознания
Кришны», проводил религиозную агитацию с раздачей гражданам
кришнаитской атрибутики, создавая тем самым помеху движению пешеходов,
доступу граждан к объекту социальной инфраструктуры
1
. Пример интересен
еще и в контексте вышеописанных судебных решений по ст. 20.2 КоАП РФ.
1
Решение Московского городского суда от 4 апреля 2016 г. № 7-3090/16 [Электронный
ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru(дата обращения: 12.09.2018 г.).
79
Кроме этого, сложилась определенная практика привлечения к
ответственности по ст. 20.2.2 КоАП РФ уличных музыкантов, которая не
соответствует смыслу, заложенному в этой норме, и вызывает сомнения в
обоснованности квалификации. Так, 2 ноября 2015 г. А. А. Фоменко собрал
вокруг себя граждан в общественном месте в количестве 15 человек, играя на
саксофоне
1
. Аналогично были квалифицированы действия множества уличных
музыкантов
2
и подобная практика лишь множится, порождая жалобы в
Страсбургский Суд.
Административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.2.2 КоАП
РФ, как и любое другое, должно, прежде всего, обладать признаком
общественной вредности. Именно поэтому санкцией анализируемой ст. 20.2.2
КоАП РФ предусматривается достаточно большой штраф для граждан - от 10
тысяч до 20 тысяч рублей (по ч. 1). Но в действиях музыкантов общественной
вредности не усматривается, поэтому исключительно формальный подход к
квалификации действий артистов вызывает недоумение. Данное положение
справедливо и для приведенного выше судебного решения.
Для решения обозначенной проблемы, как представляется, потребуется
вмешательство Верховного Суда РФ в рамках разъяснения нижестоящим
судебным инстанциям критериев разграничения случаев наличия состава ст.
20.2.2 КоАП РФ либо его отсутствия и признания правонарушения
малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ).
Кроме сказанного, на наш взгляд, санкция ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ также
требует корректировки. Установление в законе минимального порога штрафа в
10 тысяч рублей является весьма обременительным, особенно для лиц, которые,
выражая свой творческий потенциал в публичных местах, зарабатывают
средства к существованию. При этом на чрезмерную обременительность и
1
Решение Московского городского суда от 4 апреля 2016 г. № 7-3092/16 [Электронный
ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru(дата обращения: 13.10. 2018 г..).
2
Решение Московского городского суда от 20 сентября 2016 г. № 7-11494/16 [Электронный
ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru(дата обращения: 5.10. 2018 г.).
80
несообразность санкций в рамках ст. 20.2.2 КоАП РФ (правда, в отношении
квалифицированных составов) неоднократно указывал профессор А. Б.
Агапов
1
.
С учетом сказанного представляется целесообразным снижение низшего
предела санкции в ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ до 3 тысяч рублей.
3.2. Предложения по изменению уголовного законодательства
Разработанные рекомендации по квалификации преступлений в сфере
организации и проведения публичных массовых мероприятий не исчерпывают
потенциал повышения эффективности уголовно-правового противодействия
данным преступлениям. В этой связи в теории уголовного права предлагаются
меры по совершенствованию законодательных конструкций исследуемых
составов преступлений.
Так, И.Г. Мачковский приходит к выводу, что ст. 149 УК РФ должна
быть изложена в следующей редакции:
«Статья 149. Воспрепятствование организации или проведению
собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них.
Незаконное воспрепятствование организации или проведению собрания,
митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо
принуждение к участию в них, если эти деяния совершены с применением
насилия или с угрозой его применения, либо группой лиц, либо с
использованием служебного положения - наказываются...»
2
.
Прежде всего, необходимо отметить предложение автора о включении в
текст диспозиции ст. 149 УК РФ прямого указания о наказуемости
воспрепятствования организации публичного массового мероприятия.
1
См.: Административная ответственность: учеб.для бакалавриата и магистратуры. М.:
Юрайт, 2016. С. 320.
2
Мачковский И.Г. Преступления против конституционных прав человека и гражданина:
проблемы теории и практики правового регулирования: Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2005. -
С. 302.
81
Необходимость включения в ст. 149 УК РФ прямого указания о
наказуемости незаконного воспрепятствования организации собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования. Данное предложение считают
обоснованным 67% респондентов, опрошенных в ходе проведенного нами
исследования.
Что касается предложения И.Г. Мачковского о целесообразности
нормативного закрепления в качестве альтернативного конструктивного
признака состава преступления, предусмотренного ст. 149 УК РФ, группового
способа его совершения, то, на наш взгляд, оно является дискуссионным.
Представляется, что такое предложение является преждевременным.
Результаты проведенного нами исследования позволяют утверждать, что
включение в качестве альтернативного конструктивного признака незаконного
воспрепятствования проведению публичного массового мероприятия его
совершение групповым способом является недостаточно обоснованным.
Полагаем, что отсутствие насилия, угроз его применения либо использования
должностным лицом своего служебного положения существенно снижает
уровень общественной опасности такого деяния. При этом групповой способ
его совершения не компенсирует это снижение.
В юридической литературе высказано предложение о необходимости
дифференциации уголовной ответственности за воспрепятствование
проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или
участию в них. Так, по мнению А.В. Серебренниковой, необходимо «в ч. 1
установить уголовную ответственность за незаконное воспрепятствование
проведению указанных публичных мероприятий и участию в них, если данные
действия были совершены с применением насилия или с угрозой его
применения, а в ч. 2 установить уголовную ответственность за незаконное
воспрепятствование проведению указанных публичных мероприятий и участию
82
в них, если данные действия были совершены должностным лицом с
использованием своего служебного положения»
1
.
На наш взгляд, актуальная потребность для такового видоизменения
конструкции ст. 149 УК РФ отсутствует. Ввиду крайне незначительной
распространенности такого преступления разделение ответственности по
обозначенному принципу вряд ли необходимо. Кроме того, и что не менее
важно, при реализации указанного предложения под сомнение будет
поставлено наличие существенного перепада в уровне общественной опасности
деяний, предусмотренных в первой и второй части данной статьи.
2
В итоге нами предлагается изложить ст. 149 УК РФ в следующей
редакции:
«Статья 149. Незаконное воспрепятствование организации и
проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или
участию в них
Незаконное воспрепятствование организации или проведению собрания,
митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо
принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом
с использованием своего служебного положения либо с применением насилия
или с угрозой его применения, -наказываются...».
В ходе проведенного исследования нами обращено внимание на
законодательный подход к закреплению способов совершения массовых
беспорядков. В действующем виде они изложены в тексте диспозиции ч. 1 ст.
212 УК РФ так: «... сопровождавшихся насилием, погромами, поджогами,
уничтожением имущества, применением оружия, взрывных устройств,
взрывчатых, отравляющих либо иных веществ и предметов, представляющих
1
Серебренникова А.В. Уголовно-правовое обеспечение конституционных прав и свобод
человека и гражданина по законодательству Российской Федерации и Германии: Дис. ...
докт. юрид. наук. - М., 2008. - С. 337.
2
Кругликов Л.Л., Васильевский А.В. Дифференциация ответственности в уголовном праве. -
СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. - С. 182.
83