- по территориальному признаку - районного, межрайонного, город-
ского, областного и общегосударственного масштаба;
- по количеству участников - крупные (десятки, сотни тысяч участ-
ников), средние (несколько сотен человек) и малые (несколько десятков лиц);
- по составу участников они могут быть представлены рабочими одной
профессии, отдельными категориями служащих, учащейся молодежью, лицами
пенсионного возраста;
- по характеру возникновения - прогнозируемые (планируемые) и
непрогнозируемые. Обычно организаторы, по плану которых проводится
мероприятие, заблаговременно предоставляют в органы внутренних дел
сведения о программе, времени и месте проведения, количестве участников и
другие необходимые данные. Непрогнозируемые массовые мероприятия
связаны, как правило, с несанкционированными действиями, со стихийно
возникающими выступлениями граждан
1
и др.
К факторам, влияющим на обеспечение общественного порядка и
безопасности при проведении массовых мероприятий, относятся:
1. Значительное количество субъектов, принимающих участие в их
подготовке и проведении. Это организаторы массовых мероприятий - об-
щественные организации, государственные органы, администрации спор-
тивных, культурных, иных учреждений, на территории которых проводится
массовое мероприятие; граждане, а также органы и организации, непо-
средственно обеспечивающие охрану общественного порядка и общественной
безопасности (органы внутренних дел, части национальной гвардии России,
органы федеральной службы безопасности, частные охранные организации,
общественные формирования и др.).
2. Создание на территории проведения массовых мероприятий особой
1
Донских В. В., Занина Т. М., Леженин А. В. Порядок процессуального оформления дел об
административных правонарушениях, связанных с организацией и участием в проведении
несанкционированных массовых мероприятий: учебно-методическое пособие. М., 2010. С.
15.
14
обстановки, которая характеризуется следующими особенностями:
- наличие большого скопления людей на ограниченной территории.
Люди находятся во власти ярко выраженных эмоций, на их поведение влияет
анонимность присутствия, нередко - употребление спиртных напитков. В
совокупности это приводит к снижению чувства ответственности за свои
действия. Кроме того, граждане могут попасть под влияние так называемой
«психологии толпы» - люди становятся восприимчивы ко всякого рода слухам.
В таких условиях промахи в деятельности государственных органов и их
должностных лиц, в том числе сотрудников полиции, а также администрации
зрелищных учреждений могут послужить поводом для возникновения
групповых нарушений общественного порядка. В ряде случаев групповые
нарушения общественного порядка отличаются особой дерзостью,
сопровождаются нанесением телесных повреждений гражданам и сотрудникам
полиции, повреждением чужого имущества, в том числе оборудования
стадионов, подвижного состава электропоездов, что влечет за собой
значительный материальный ущерб и общественный резонанс;
- изменение обычного ритма жизни населения (ограничение или из-
менение дорожного движения, изменения распорядка работы предприятий
торговли, питания, бытового обслуживания и т. п.);
- влияние национальных особенностей образа жизни, обычаев, традиций,
климатических и других условий на проведение массовых мероприятий в
различных регионах страны, в городской и сельской местности, в помещениях
и на открытой местности.
3. Перемещение участников массовых мероприятий к месту их про-
ведения и обратно в основном осуществляется транспортом, находящимся в
оперативном обслуживании органов внутренних дел - автомобильным,
15
метрополитеном, железнодорожным, а также водным и воздушным
1
.
4. Непрерывный анализ оперативной остановки и моделирование
возможных вариантов развития осложнений оперативной обстановки:
- угроза стихийного формирования неформальных группировок, отри-
цательно влияющих на состояние общественного порядка и безопасности;
- угроза использования проводимых мероприятий для совершения
террористических актов в местах массового пребывания граждан;
- угроза взрыва либо обнаружения взрывных устройств;
- угроза захвата заложников;
- угроза аварий, источниками которых являются техногенные чрез-
вычайные ситуации на расположенных вблизи потенциально опасных объектах
и на транспорте;
- угроза аварий, вызванных чрезвычайными ситуациями природного
характера;
- угроза возникновения пожара и др.
С учетом вышеперечисленных особенностей сотрудники полиции,
принимающие участие в охране общественного порядка и обеспечении
безопасности при проведении массовых мероприятий, должны знать ха-
рактеристику объекта, на территории которого проводится массовое меро-
приятие:
- площадь (территория) объекта;
- профиль объекта (спортивный, образовательный, культурный и т. д.);
- режим работы;
- средняя и максимальная вместимость;
- характеристика района размещения объекта (транспорт, предприятия
общественного питания, реализующие алкогольную продукцию и др.).
1
О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте: Указ
Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. № 403 // Российская газета. 2010. 5
апреля.
16
Обобщение практического опыта государственных органов и обще-
ственных организаций в данной сфере, а также проведенные исследования дают
возможность сформулировать следующие выводы. Массовое мероприятие
можно определить как открытую, мирную, организованную, осуществляемую в
общественных местах, проводимую в установленном законом порядке форму
активных действий больших групп (масс) людей, которые нацелены на
выражение их воли, защиту прав, свобод, законных интересов, на
удовлетворение потребностей в экономической, политической, социально-
культурной и других материальных и духовных сферах.
Основными признаками массового мероприятия являются:
- участие большого количества граждан (массовость);
- проведение массовых мероприятий в общественных местах;
- организованный характер массового мероприятия;
- открытость и доступность массового мероприятия.
Целями массовых мероприятий являются удовлетворение потребностей
в экономической, политической, социально-культурной и других материальных
и духовных сферах. Знание и учет сотрудниками полиции особенностей
массовых мероприятий, а также факторов, влияющих на охрану общественного
порядка и обеспечение безопасности при проведении массовых мероприятий,
способствует наиболее эффективному выполнению задач, поставленных перед
органами внутренних дел при проведении массовых мероприятий.
1.2. Обеспечение общественной безопасности сотрудниками полиции
во время проведения массовых мероприятий
Одним из направлений деятельности органов внутренних дел
Российской Федерации является обеспечение охраны общественного порядка и
общественной безопасности при проведении массовых (общественно-
политических, культурно-зрелищных и спортивных) мероприятий.
17
Анализстатистических сведенийза 2016 и 2017 годы, отражающих
состояние оперативной обстановки в Российской Федерации при проведении
массовыхобщественно-политических, культурно-зрелищных и спортивных
мероприятий, свидетельствует о снижении общего количества митингов,
демонстраций, шествий, пикетирований и собраний - 62 141 (-14,1%)
1
. В том
числе: не согласованных с органами исполнительной власти - 586 (-11,6%), из
которых пресечено 469 (удельный вес составил 80%); с блокированием дорог -
23 (-11,5%), пресечено 3 (13%); с выдвижением политических требований - 1
640 (-54,4%), пресечено 40 (2,4%).
Характерной тенденцией 2017 года стало проведение публичных
мероприятий, не предусмотренных Федеральным законом от 19 июня 2004 года
№ 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях», таких как установка палаточных городков в общественных
местах, проведение «флэшмобов», автопробегов, организация массовых
«гуляний», выстраивание «живых цепочек», «сидячих демонстраций», а также
крупномасштабных мероприятий (таких как «Марш миллионов»),
перераставших во всероссийские акции.
Наблюдается все более устойчивая тенденция к объединению различных
деструктивных сил, которые раньше вместе никогда не выступали и имели
различную идеологическую платформу (анархисты, националисты и
несистемная оппозиция).
В целях дискредитации действующей власти лидеры радикальных
структур используют любые поводы (от бытовой драки до убийства, роста цен,
экологических проблем, временных экономических трудностей, хода
реформирования органов внутренних дел, проблем обманутых «дольщиков» и
т.д.), для дестабилизации ситуации - провоцируют население на массовые
1
В скобках указаны показатели в сравнении с 2016 годом.
18
уличные акции. Активно задействуются ангажированные российские и
зарубежные СМИ, сеть Интернет.
Кроме того, в последнее время активисты радикальных движений
стараются не просто организовывать митинги и шествия, а целенаправленно
осуществлять массовые нарушения общественного порядка, провокации в
отношении представителей органов власти.
При пресечении правонарушений во время проведения публичных,
спортивных и иных массовых мероприятий в 2017 году пострадало 28
сотрудников полиции и 11 военнослужащих внутренних войск МВД России.
Положительное влияние на состояние оперативной обстановки при
проведении массовых (общественно-политических, культурно зрелищных и
спортивных) мероприятий оказало введение в действие изменений, внесенных:
в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях и в Федеральный закон «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (Федеральный закон от08.06.2017
г. № 65-ФЗ) в части увеличения размера максимальных штрафов по ряду
статей, устанавливающих ответственность за нарушения правил проведения
общественных мероприятий (для граждан с 5 тысяч до 300 тысяч рублей, для
должностных лиц - с 50 тысяч рублей до 600 тысяч рублей);
в Федеральный закон «О политических партиях» и Федеральный закон
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» (Федеральный закон от 02.10.2017 № 157-ФЗ)
в части установления единого дня голосования - один раз в год (второе
воскресенье сентября).
Следует отметить, что в 2017 году количество лиц, принимавших
участие в митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях, собраниях
увеличилось на 73,2% (в 2017 году - 8714934, в 2016 году - 5031574). Вместе с
тем число участников несогласованных мероприятий уменьшилось более чем
на треть (-33,9%), в 2017 году - 28 291 в 2016 году - 42 819.
19
В 2017 году при проведении публичных мероприятий было выявлено 5
950 правонарушений (+4,3%), в том числе 4 преступления (2016 г. - 1) и 5946
(+4,2%) административных правонарушений.
Из числа административных правонарушений преобладают: нарушение
установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга,
демонстрации, шествия ст. 20.2 КоАП РФ - 3341 (-12,7%); мелкое хулиганство
ст. 20.1 КоАП РФ - 67 (-54,1%); блокирование транспортных коммуникаций ст.
20.18 КоАП РФ - 59 (+59,5%).
Отмечается увеличение количества лиц, задержанных за
правонарушения при проведении публичных мероприятий, а также увеличение
числа привлеченных к административной ответственности.
При их проведении было задержано 6071 лицо (+9,4%). Привлечены к
административной ответственности 4 732 лица (+29,2%).
Вместе с тем изучение правоприменительной и судебной практики
свидетельствует об имеющихся проблемах, связанных с оценкой деятельности
организаторов и участников публичных мероприятий, а также с наличием
признаков объективной стороны административного правонарушения.
Отмечена недостаточная квалификация сотрудников полиции,
осуществляющих производство по делам об административных
правонарушениях.
Так, из 3341 дела об административных правонарушениях по ст. 20.2
КоАП РФ решением суда прекращено производство по 288 (8%, +40%) делам, в
том числе по 204 (5%) - за отсутствием состава административного
правонарушения и 80 (2%) - за истечением сроков давности. Возвращено в
органы внутренних дел для доработки 19 протоколов. При этом по остальным
составам административных правонарушений прекращено только 1% от числа
всех составленных протоколов.
Увеличение масштабности проводимых публичных массовых
мероприятий повлекло за собой рост на 19,6% количества сотрудников
20
полиции, задействованных в обеспечении общественного порядка и
безопасности при их проведении (в 2017 году - 550 тыс., в 2016 году - свыше
460 тыс.), что в условиях сокращения общей численности личного состава МВД
России приводит к повышению нагрузки на сотрудников территориальных
подразделений.
В совершенствовании деятельности органов внутренних дел по
обеспечению правопорядка и общественной безопасности при проведении
массовых мероприятий особую роль занимают технические средства.
Территориальными подразделениями МВД России в этих целях
используется более 45 тыс. (45082) барьеров, общей протяженностью около 105
км, свыше 3,8 тыс. (3830) стационарных (рамочных) и более 54 тыс. (54516)
ручных металлодетекторов.
Наряду с этим также используются возможности камер
видеонаблюдения АПК «Безопасный город».
В настоящее время в субъектах Российской Федерации функционируют
138,2 тыс. камер видеонаблюдения (34,5 тыс. в местах массового пребывания
людей), в том числе с выводом информации в территориальные органы МВД
России - 98,6 тыс.
В ряде регионов (МВД по Республике Саха (Якутия), ГУ МВД России
по Нижегородской области и др.) отмечен положительный опыт, где в качестве
доказательной базы широко используется информация, полученная со средств
объективного контроля.
В то же время в республиках Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия-
Алания, Хакасия, Кабардино-Балкарской, Карачаево- Черкесской, Чеченской
республиках, Калининградской области, Ненецком автономном округе
практически отсутствует правоохранительный сегмент АПК «Безопасный
город».
В целях усиления контроля за обеспечением правопорядка и
общественной безопасности при проведении массовых (общественно-
21
политических и культурно-зрелищных) мероприятий применяется авиация
органов внутренних дел, в том числе вертолеты и беспилотные летательные
аппараты.
Наиболее широко во время проведения массовых мероприятий
используются авиационные средства в г. Москве и Московской области, г.
Санкт-Петербурге и Ленинградской области, Ростовской области и
Краснодарском крае.
В 2017 году наблюдался всплеск политической активности в
Центральном федеральном округе - 27 098 митингов, шествий, демонстраций и
других аналогичных мероприятий (+147,5%), Уральском - 9 027 (+77,3%) и
Южном - 3 461 (+44,4%) федеральных округах.
На территории Новгородской области, Кабардино-Балкарской
Республики, Ямало-Ненецкого автономного округа, Амурской области и
Чукотского автономного округа в 2017 году крупных массовых митингов,
демонстраций, шествий, пикетирований, собраний не зарегистрировано.
Не менее значимыми являются вопросы охраны общественного порядка
и обеспечения безопасности при проведении спортивных и иных массовых
мероприятий.
За 2017 год на территории Российской Федерации проведено 31545
спортивных мероприятий (в 2016 году - 32589), в том числе: международных -
1918 (в 2016 году - 1675), федерального значения - 9873 (в 2016 году - 10421),
региональных - 19 808 (в 2016 году - 20231).
Общее количество проведенных мероприятий за год уменьшилось на
3%, количество зрителей, их посетивших, снизилось на 2% (с 25 до 24,5 млн.).
При этом количество задействованных в охране правопорядка и
общественной безопасности сотрудников МВД России уменьшилось на 10,5%.
Для обеспечения правопорядка и общественной безопасности было
задействовано 1,023 млн. человек (в 2016 году - 1,14 млн.), в том числе 167,5
тыс. военнослужащих внутренних войск МВД России (в 2016 году - 180 тыс.).
22
В результате совместной работы МВД России и Российской футбольной
Премьер-лиги количество сотрудников негосударственных структур
безопасности, задействованных на футбольных матчах, выросло более чем на
46%, что позволило на 6% снизить количество сотрудников полиции,
используемых при проведении данных мероприятий.
В 2017 году за совершение административных правонарушений при
проведении спортивных мероприятий задержано 6040 человек (в 2016 году -
6741 человек). Количество совершенных правонарушений снизилось на
10,4 %.
33,4% от общего числа зрителей, посетивших в 2017 году спортивные
мероприятия (7,36 млн.), приходится на игры с участием клубов Российской
футбольной Премьер-Лиги и Континентальной хоккейной лиги.
В последнее время отмечается высокая криминальная активность членов
неформальных молодежных объединений футбольных фанатов, которые стали
более агрессивны и организованы. На сегодняшний день они по-прежнему
представляют собой реальную силу, способную совершать крупномасштабные
противоправные акции.
В целях предупреждения и пресечения преступлений, направленных
против личной и имущественной безопасности граждан во время проведения
спортивных мероприятий, реализуется ряд практических мер по недопущению
совершения противоправных акций со стороны агрессивно настроенных
фанатов и болельщиков и экстремистски настроенных лиц.
Однако меры только оперативно-розыскного характера не могут
принести желаемого результата, если в решении проблемы неформальных
организаций экстремистской направленности не будут задействованы все ветви
законодательной и исполнительной властей.
Необходимо активизировать и расширить участие органов
государственной власти и общественных организаций в профилактике
23