области правоприменительной деятельности представляется целесообразным
возложить данные полномочия на МВД России.
В-третьих, повышение уровня общественной опасности
правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную
безопасность до уровня посягательства на национальную безопасность.
Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв.
Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685)
8
определяет обеспечение
общественной безопасности в качестве одного из приоритетных направлений
государственной политики в сфере национальной безопасности. Под
общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека
и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных
и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных
конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера. В числе основных направлений обеспечения общественной
безопасности на долгосрочную перспективу Концепция выделяет
реализацию таких мер, как:
а) предупреждение и пресечение террористической и экстремистской
деятельности, преступлений, связанных с коррупцией, незаконным оборотом
наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов,
взрывчатых веществ, организации незаконной миграции и торговли людьми;
б) профилактика социальных и межнациональных конфликтов;
в) предупреждение, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, включая оказание первой помощи
лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном
для их жизни и здоровья;
г) совершенствование государственного управления в области
пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной,
гидрометеорологической, промышленной и транспортной безопасности.
8
Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ
14 ноября 2013 г. № Пр-2685) // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, охрана общественного порядка и обеспечение
общественной безопасности в современных условиях общественного и
государственного развития России значительно усложняется, в том числе и
по причинам, рассмотренным выше. Это осложняет и выполнение задач
уполномоченными органами и их должностными лицами, так как при
исполнении служебных полномочий по охране общественного порядка
следует обеспечивать, с одной стороны, охрану публичных интересов и
интересов личности, а с другой — защиту гарантированных Конституцией
России прав и свобод человека и гражданина.
1.2. Правовая регламентация участия граждан в массовых
публичных мероприятиях
Нарастание глобального экономического кризиса неминуемо ведет к
обострению противоречий во многих сферах между обществом и
государством, что отмечается многими учеными
9
. Для разрешения таких
противоречий граждане используют различные демократические институты,
в том числе институт права на проведение публичных мероприятий. За
последнее десятилетие мы можем наблюдать массу тому примеров в
общемировой и российской, практике. Среди них: Арабская весна,
Евромайдан, «Захвати Уолл Стрит», протестное движение в России 2011-
2012 годов, акции протеста во Франции против реформы трудового
законодательства 2016 года, массовые антикоррупционные протесты в
России 2017 года. В этой связи, право на проведение публичных
мероприятий, становится одним из столпов демократии, правового
государства, неотъемлемым элементом построения гражданского общества,
кроме того, как отмечают исследователи, посредством реализации данного
9
Либанова С.Э. Эволюционная деятельность государства по обеспечению
конституционных прав человека. Материалы международной научно-практической
конференции «Государство и право в эпоху революционных преобразований». СПб.,
РГУП, 2017. С. 269
права реализуется «естественная потребность каждого человека во власти»
10
.
Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод
провозглашает право каждого на свободу мирных собраний
11
. В России право
на проведение публичных мероприятий закреплено в статье 31 Конституции
РФ
12
. Его нормативно-правовое регулирование осуществляется в
соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
13
(далее - Закон), на
региональном уровне по отдельным вопросам
14
- в соответствии с законами
субъектов.
В Российской Федерации право граждан на проведение публичных
мероприятий закрепляется в Конституции Российской Федерации в статье
31: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без
оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и
пикетирования»
15
. Также данное право находит свое выражение в
Федеральном законе от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
16
. В данном Федеральном
законе закреплено легальное определение публичного мероприятия:
«публичное мероприятие – открытая, мирная, доступная каждому,
проводимая в форме собрания, митинга демонстрации, шествия или
пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция,
10
Югов А.А. Механизм реализации конституционных (основных) прав, свобод и
обязанностей - ключевой компонент подлинного народовластия // СПС
«КонсультантПлюс (дата обращения 23.12.2019).
11
Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Собрание
законодательства РФ. 08.01.2001. N° 2. От. 163. Бюллетень международных договоров. №
3. 2001
12
Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской
Федерации. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398
13
Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2004. № 25. Ст. 2485
14
Например, определение единых, специально определенных мест для проведения
публичных мероприятий
15
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
(ред. 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014, № 31, ст. 4398. С.3.
16
Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // "Российская газета", N 131, 23.06.2004.
осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации». Из анализа
данной статьи вытекает, что рассматриваемое в данной статье право на
проведение публичных мероприятий включает в себя:
1) право на проведение собраний – право граждан на совместное
присутствие в специально отведенном для этих целей месте для обсуждения
значимых вопросов;
2) право на проведение митинга – право граждан на проведение
массовых акций в целях выражения своего мнения по вопросам, как правило,
политического характера;
3) право на проведение демонстраций – право граждан на выражение
общественных настроений с использованием плакатов, транспарантов и т.д.;
4) право на проведение шествий – право граждан на прохождение по заранее
определенному маршруту для привлечения общественного внимания к каким
- либо проблемам;
5) право на проведение пикетирований – право на выражение мнений
путем размещения у пикетируемого объекта одного или нескольких граждан,
использующих плакаты, транспаранты и т.д.
Право на проведение указанных мероприятий может реализовываться
гражданами как в активной, так и пассивной форме. Следовательно, и сами
участники данных мероприятий подразделяются на организаторов, которые
являются инициаторами публичных мероприятий и принимают действия по
их проведению (активная форма), и участников, которые пришли в целях
выражения своей позиции, либо случайно оказавшиеся в месте проведения
мероприятий.
С момента подачи уведомления о проведении массового мероприятия
организаторы и другие участники имеют право свободно проводить
предварительную агитацию среди граждан, предоставив им информацию о
месте, времени и цели мероприятия, а также вдохновлять граждан принять
участие в ней. В ходе агитации ее участники имеют право обсуждать и
принимать решения по теме мероприятия.
Участниками публичного мероприятия признаются граждане, члены
политических партий, члены и участники других общественных объединений
и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем.
Участники публичного мероприятия имеют право на участие в
обсуждении и принятии решений, иных коллективных действиях в
соответствии с целями публичного мероприятия; на использование при
проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства
публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также
средства агитации, не запрещенные законодательством Российской
Федерации; на применение и направление резолюции, требований и других
обращений граждан в органы государственной власти и органы местного
самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные
и иные органы и организации.
Из самых громких публичных мероприятиях последних лет можно
выделить митинг 4 февраля 2012 года на Болотной площади в Москве,
причиной которого стало недовольство граждан фальсификацией выборов
17
.
По различным данным, этот митинг собрал от 36 до 120 тысяч участников.
Митинг охватил более 100 городов как в Российской Федерации, так и за ее
пределами.
Главной проблемой реализации права на проведение публичных
мероприятий в России на сегодняшний день является необоснованное
применение силы в отношении участников данных мероприятий со стороны
правоохранительных органов. Это, на наш взгляд, является недопустимым,
ведь задачей правоохранительных органов в данных случаях является охрана
граждан, а не их наказание за выражение своей позиции. Остается надеяться,
что со временем мы найдем способ это исправить.
Таким образом, право на проведение собраний является
основополагающим правом человека и гражданина в современном обществе,
17
Митинг «За честные выборы» на Болотной площади закончился: 120 тысяч, следующий
будет 26 февраля // Газета.ru [Электронный ресурс] URL: https: // www.gazeta.ru (Дата
обращения: 23.12.2019).
без которого трудно себе представить современное демократическое
государство. Необходимо обеспечить беспрепятственную реализацию
гражданами этого права, а также исключить необоснованное применение
силы со стороны правоохранительных органов.
При реализации права на проведение публичных мероприятий в
Российский Федерации граждане нередко сталкиваются с проблемами,
обусловленными коллизионностью и пробельностью национального
законодательства, что уже не раз становилось предметом обращений в
Конституционный суд РФ
18
, Европейский суд по права человека
19
. Здесь
следует указать на некую наметившуюся в последние годы «борьбу»
20
Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека. Данная
борьба носит больше политический, чем правовой характер, ведь как
справедливо отмечает Несмеянова С.Э. на решениях органа судебного
конституционного контроля неизбежно отражается их участие в разрешении
политических конфликтов
21
. Одной из основных проблем Закона является
обилие оценочных и не четких по содержанию терминов и конструкций,
позволяющих трактовать их неоднозначно. Так, неопределённость характера
процесса согласования проведения публичного мероприятия является
центром внимания многих исследований
22
, данный вопрос рассматривался
18
К примеру: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По
делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный
закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с
запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко»
// СПС «КонсультантПлюс».
19
К примеру: Постановление ЕСПЧ от 05.01.2016 «Дело «Фрумкин (Frumkin) против
Российской Федерации» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2016. № 7.
20
Выдрин И.В. Европейские стандарты права и Российская правовая система // СПС
«КонсультантПлюс» (дата обращения:23.12.2019).
21
Несмеянова С.Э. Политическая функция в деятельности органов
конституционного судебного контроля // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения:
23.12.2019).
22
См.: Кондрашев А.А. Свобода собраний в России: системные дефекты
законодательства и политико-правовая практика // Сравнительное конституционное
обозрение. 2017. № 6. С. 24 - 44. Прудентов Р.В. Императивное регулирование, запреты и
санкции в конституционном праве: последние изменения законодательства о публичных
мероприятиях // Юридический мир. 2016. № 11. С. 62 - 66.
также Конституционным Судом РФ
23
, Венецианской комиссией
24
.
Отмеченная неопределенность усматривается в противоречиях
содержащихся внутри самого Закона. Статья 7 Закона закрепляет
уведомительный порядок процесса согласования проведения публичного
мероприятия. Однако нормы, содержащиеся в пункте 2 части 1, части 2
статьи 12, носят разрешительный характер. Разрешительный порядок
проведения публичных мероприятий должен быть четко установлен законом
через конкретизацию требований для получения разрешения. В противном
случае у органов исполнительной власти появляется возможность
субъективного усмотрения при реализации распорядительных полномочий
по разрешению или не разрешению проведения публичного мероприятия,
что, по нашему мнению, недопустимо, так как ведет к ограничению свободы
собраний.
При перечислении требований к месту проведения публичного
мероприятия в ст. 8 Закона, законодатель среди прочих говорит о
необходимости отсутствия «иной угрозы безопасности участников»
публичного мероприятия. На практике такая формулировка, вкупе со
ссылкой на угрозу общественной безопасности, дает возможность органам
исполнительной власти субъектов при согласовании места проведения
публичного мероприятия определять «иную» угрозу безопасности
участников на свое усмотрение. Так, в Самаре 26 марта 2017 года
сторонникам А. Навального было отказано в проведении акции по причине
чистки площади от снега, что создаст угрозу жизни и здоровью участников
25
.
23
Определение Конституционного Суда РФ от 02.04.2009 № 484-О-П «По жалобе
граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и
Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением
части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и пикетированиях» // СПС «КонсультантПлюс».
24
Заключение Европейской комиссия за демократию через право (Венецианская
комиссия) о Федеральном законе Российской Федерации № 54-фз от 19 июня 2004 «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СПС
«КонсультантПлюс».
25
Почему нет? 10 лучших поводов не согласовать политическую акцию. URL:
https://novayagazeta.ru/articles/2017/03/24/71903?print=true (дата обращения: 23.12.2019).
Нет четкости в требовании Закона о запрете проведения публичных
мероприятий в определенных местах, если это создает «помехи движению
пешеходов, транспортных средств...». Буквальное толкование этой нормы
позволяет любое публичное мероприятие «квалифицировать» как создающее
помехи пешеходам или транспорту. Венецианская комиссия также отмечает
практическую невозможность проведения публичных мероприятий без
создания помех транспорту и пешеходам
26
.
В связи с трагическими событиями в Кемерово 2018 года, акциями
протеста в Волоколамске того же года следует особо обратить внимание на
отсутствие в Законе нормативно-правовой регламентации проведения
спонтанных, стихийных публичных мероприятий. Бюро по демократическим
институтам и правам человека Организации по безопасности и
сотрудничеству в Европе затрагивая тему стихийных собраний, отмечает
необходимость их законодательного урегулирования путем, например,
нормативного закрепления исключений из требования о предварительном
уведомлении
27
. В некоторых ситуациях соблюдение законодательно
установленных сроков для подачи уведомления о проведении публичного
мероприятия является невозможным. При этом проведение мероприятия
может иметь особую социальную значимость - будь то выражение
согражданами соболезнования или отклик общества на иные процессы,
требующие незамедлительного реагирования.
Проведенный автором анализ свидетельствует о необходимости
развития и совершенствования национального законодательства о публичных
мероприятиях. Представляется, что пришло время реальной демократизации
этого права. Однако демократизация может осуществиться лишь с
26
Заключение Европейской комиссия за демократию через право (Венецианская
комиссия) о Федеральном законе Российской Федерации № 54-фз от 19 июня 2004 «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СПС
«КонсультантПлюс».
27
Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: БДИПЧ
ОБСЕ, 2011. § 126 - 128. URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237 (дата обращения:
23.12.2019).
изменением отношения законодателей к самому институту права на
проведение публичных мероприятий, прекращению рассмотрения его как
«инструмента арабской весны»
28
, «конституционно закрепленного права на
проведение революции»
29
.
1.3. Понятие публичных мероприятий, их виды и условия
проведения
Массовые мероприятия являются одной из популярных форм как
выражения общественного мнения, так и проявления активности общества в
целом. Это обстоятельство связано с реализацией закрепленных в
Конституции России прав и свобод граждан в части активного участия в их
проведении. Массовые мероприятия различаются по целям их организации,
характеру, количеству участников, месту проведения, а также по степени
влияния на охраняемые общественные отношения. В связи с этим принято
выделять следующие виды мероприятий: общественно-политические,
культурно-зрелищные, спортивные, религиозные.
Так, к общественно-политическим мероприятиям принято относить
собрания, митинги, демонстрации, пикетирования, шествия, референдумы.
Характерной чертой их проведения выступает высокий уровень организации,
однородный состав участников, финансовая и техническая поддержка.
Основные формы проведения общественно-политических мероприятий
закреплены в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Это обстоятельство
позволяет сформировать представление и требования, предъявляемые к их
проведению.
28
Путин В.В. об антикоррупционных митингах в России 26 марта 2017 года. URL:
https://www.novayagazeta.ru/news/2017/03/30/130292 (дата обращения 24.12.2019).
29
AbrahamLincoln. Uncollected Letters of Abraham Lincoln, ed. Gibert A. Tracy (New
York: Houghton Mifflin Company, 1917,) P. 127.
Спортивно-зрелищные мероприятия традиционно являются одной из
популярных форм массового досуга населения в нашей стране. В связи с
этим обстоятельством особое место занимает вопрос охраны общественного
порядка, особенно при проведении таких спортивных игр, как футбол и
хоккей. Это связано с присутствие «группы риска», к которой относятся
спортивные болельщики, фанаты, принадлежащие к различным спортивным
клубам
30
. Их поведение характеризуется пристрастным отношением к своей
команде, доходящим до фанатизма. К сожалению, отдельные
противоборствующие группировки болельщиков в ходе проведения
спортивных матчей создают конфликтные ситуации, нарушают правила
поведения спортивных мероприятий, что иногда может привести к
трагическим последствиям.
За последние десятилетия среди населения проявляется значительный
интерес в религиозной сфере. Это стало возможным благодаря
демократическим преобразованиям, которые произошли в нашей стране. К
публичным религиозным мероприятиям относятся праздники различных
конфессий, обряды и богослужения, которые проводятся, как правило, в
закрытых помещения (храмы, мечети, костелы, синагоги) в условиях
большого скопления верующих и просто любопытных.
К большому сожалению, на сегодняшний день остается актуальной
угроза со стороны нетрадиционных религиозных формирований
31
. Среди них
имеются секты, деятельность которых носит антиобщественный характер и
представляет опасность для окружающих. Они вербуют свою паству среди
молодежи, растлевающе действуют на души людей, проповедуют сатанизм, а
иногда и прямо совершают преступления и террористические акты. Таким
30
Фаткуллин Б. Х. Особенности организации проведения участковым уполномоченным
полиции отчета перед населением // Евразийский юридический журнал. 2017. № 7 (110).
С. 259–260.
31
Исмагилова А. Р. Предупреждение и ответственность за преступления, связанные с
деятельностью нетрадиционных религиозных объединений деструктивного характера в
международном праве и зарубежном законодательстве // Образование. Наука. Научные
кадры. 2015 № 1. С. 80–90.