14
Конституции РФ говорится, что «осуществление охраны общественного
порядка относится также и к ведению местного самоуправления».
Согласно Федеральному закону от 28.12.2010 N 390-ФЗ «О
безопасности» «государственная политика в области обеспечения
безопасности является частью внутренней и внешней политики и
представляет собой совокупность скоординированных и объединенных
единым замыслом политических, организационных, социально-
экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных
мер»
1
. Она реализуется государственными и муниципальными органами
власти на основе Стратегии национальной безопасности РФ, иных
концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом
Безопасности и утверждаемых Президентом. Наряду с этим в ее реализации
участвуют также граждане и общественные объединения. В настоящее время
ставится цель подготовки проектов Стратегии кибербезопасности РФ и
Концепции информационной безопасности детей, направленных на создание
государственной системы защиты от существующих киберугроз.
Правительство РФ распоряжением от 06.03.2013 N 313-р утвердило
Государственную программу «Обеспечение общественного порядка и
противодействие преступности». В соответствии с Федеральным законом
Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ «Об участии граждан в
охране общественного порядка», на территории России действуют
общественные формирования правоохранительной направленности, в том
числе народные дружины, казачьи дружины, а также внештатные сотрудники
полиции.
Начинать рассмотрение данной темы необходимо с определения
содержания понятий «безопасность», «общественная безопасность».
Термин «безопасность» впервые в России начал использоваться в
конце 80-х гг. XX в. в политологии, а затем в законодательстве. В.Н.
1
Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности". // Российская газета. 2010.
№ 295.
15
Кузнецов считает «определение категории "безопасность" - комплексное.
Оно охватывает важнейшие сферы внутренней жизни государства и
общества, тесно связанные между собой, во многом взаимозависимые»
1
, это
такие сферы безопасности государства: политическая, экономическая,
военная и другие. В Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О
безопасности» говорится: «Основные принципы и содержание деятельности
по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности,
экологической безопасности, безопасности личности, иных видов
безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации
(далее - безопасность, национальная безопасность), полномочия и функции
федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления
в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской
Федерации»
2
.
По толкованию термина «общественная безопасность» среди
исследователей, в литературе, нет единства. В.С. Комиссаров отмечает, что
«общественная безопасность представляет собой определенную
совокупность общественных отношений, не только регулирующих
безопасные условия жизни общества, но и поддерживающих такой уровень
защищенности общества, который является достаточным для его
нормального функционирования»
3
. А.В. Наумов определяет общественную
безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов
общества»
4
.
Понятие «общественная безопасность» более четко дано в Концепции
общественной безопасности в РФ. «Под общественной безопасностью
1
Кузнецов В.Н. Социология безопасности. М., 2017. С. 18.
2
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ "О безопасности" // СЗ РФ. 2011. №
1. Ст. 2.
3
Курс уголовного права / Под ред. Г.Н. Борзенкова и В.С. Комиссарова. М., 2016. Т. 4:
Особенная часть. С. 171.
4
Наумов А.В. Российское уголовное право: Курс лекций. М., 2017. Т. 2: Особенная часть.
С. 371.
16
понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных
и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных
посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
1
.
Исследование преступлений в сфере общественной безопасности
необходимо проводить с учетом системного подхода. Система – это связь
всех элементов, на основе единства основополагающих принципов, на основе
общих характеристик. Преступления в сфере общественной безопасности
объединяют объекты: видовой и родовой. «Родовой объект - это группа
однотипных общественных отношений. Видовой объект - часть родового
объекта, объединяющая более узкие группы отношений»
2
. Но нужно
отметить, что в законодательстве системность по преступлениям против
общественной безопасности отражена не должным образом. В.Н. Кудрявцев
считает, что «анализ норм Особенной части приводит к выводу, что вся их
совокупность не может рассматриваться как завершенная логическая
система, построенная по одним и тем же правилам»
3
.
В настоящее время одним из важнейших направлений
правоохранительной деятельности государства является определение и
реализация мер направленных на охрану общественного порядка.
Кроме того, необходимо учитывать, что совершение преступлений и
административных правонарушений группой лиц существенно повышает
общественную опасность правонарушения, так как участие в их совершении
нескольких субъектов значительно повышает размер причиненных
общественно опасных последствий, а также позволяет с большим успехом
достичь задуманной противоправной цели. Указанные обстоятельства
1
Концепция общественной безопасности. [Электронный ресурс] . // URL:
http://www.kremlin.ru/acts/19653.
2
Чучаев А.И. Уголовное право Российской Федерации. Общая и Особенная части:
Учебник. «КОНТРАКТ», «ИНФРА-М», 2013. С. 6. // [Электронный ресурс].URL:
http://www.consultant.ru.
3
Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений. М., 2017. С. 126, 127.
17
обуславливают все возрастающую потребность в выработке мер по
предупреждению данной категории правонарушений.
Под групповыми нарушениями общественного порядка следует
понимать нарушения общественного порядка двумя или более лицами,
сопровождаемые явным неповиновением законным требованиям
представителям власти, повлёкшие за собой нарушение работы транспорта,
связи и организаций
1
.
Примерами групповых нарушений общественного порядка являются:
1) нарушение установленного порядка организации либо проведения
собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2
КоАП РФ);
2) групповые драки в общественных местах, например, на стадионах,
улицах, в парке или сквере и т.п.
2
;
3) хулиганство, то есть грубое нарушение общественного порядка,
выражающее явное неуважение к обществу, совершенное группой лиц по
предварительному сговору или организованной группой (ч. 2 ст. 213 УК РФ).
Отличительной особенностью групповых нарушений общественного
порядка, указывающей на значительную общественную опасность
рассматриваемых противоправных проявлений, является то, что очень часто
они перерастают в массовые беспорядки, которые в свою очередь являются
тяжким преступлением против общественной безопасности и влекут за собой
наступление более тяжких последствий
3
.
В соответствии со ст. 212 Уголовного кодекса Российской Федерации,
под массовыми беспорядками следует понимать тяжкое преступления против
общественной безопасности, сопровождающееся насилием, погромами,
1
Прокофьев К. Г. Административная ответственность за нарушение законодательства о
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании: автореф. дис. канд.
юрид. наук. – М., 2018. – С. 27.
2
Мартынова Л. Л. Административная деятельность полиции. – Краснодар, 2016. – С. 19.
3
Сабитов Р. Р. Административная ответственность за нарушение установленного порядка
организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или
пикетирования // Концепт. – Киров, 2017. – № 15. – С. 3.
18
уничтожением имущества, применением огнестрельного оружия, взрывчатых
веществ или взрывных устройств, а также оказанием вооруженного
сопротивления представителям власти.
Для массовых беспорядков характерно то, что они совершаются
большой группой лиц (толпой), при этом сопровождаются уничтожением
имущества, независимо от вида собственности, применением оружия,
взрывчатых веществ или взрывных устройств, погромами и поджогами,
насилием над гражданами, а также оказанием вооруженного сопротивления
представителям власти. Кроме того, массовые беспорядки могут повлечь за
собой многочисленные человеческие жертвы, привести к парализации
функционирования органов государственной власти и управления, работы
организаций, предприятий, учреждений, транспорта, связи, серьезному
экономическому ущербу и моральному вреду, как для отдельных граждан,
так и для общества и государства в целом. Все эти признаки указывают на то,
что массовые беспорядки представляют собой повышенную общественную
опасность
1
.
Групповые нарушения общественного порядка по своим признакам
схожи с массовыми беспорядками, однако существуют некоторые отличия:
1) массовые беспорядки охватывают, как правило, весь населенный
пункт или его конкретную часть. Групповые нарушения общественного
порядка более локальны;
2) групповые нарушения общественного порядка, в отличие от
массовых беспорядков, не сопровождаются погромами, поджогами и
разрушениями;
3) групповые нарушения общественного порядка менее
продолжительны по времени
2
.
1
Гуц С. И. Организация и проведение специальной операции по пресечению массовых
беспорядков. – Краснодар, 2017. – С. 5.
2
Артюхов Ю. С. Проведение публичных акций, спортивных и иных массовых
мероприятий: задачи обеспечения правопорядка // Конституционное и муниципальное
право. – М., 2018. – № 6. – С. 67.
19
Необходимо отметить, что причины возникновения групповых
нарушений общественного порядка и массовых беспорядков содержатся в
проблемах внешнего и внутреннего характера.
Основными внешними проблемами выступают факторы, оказывающие
негативное влияние на социально-экономическое и общественно-
политическое положение в стране. К таким факторам относятся:
1) высокая инфляция и низкий рост экономики в целом;
2) установление излишних административных барьеров и высокий
уровень коррупции;
3) социальное неравенство среди населения;
4) недостаточность уровня правового сознания граждан и развития
институтов гражданского общества и т.д
1
.
К внутренним факторам относится недостаточный уровень ресурсного
обеспечения системы МВД России, а также низкая эффективность
деятельности подразделений полиции по следующим направлениям
деятельности:
1) раскрытию тяжких и особо тяжких преступлений против жизни,
здоровья и собственности граждан;
2) обеспечению общественного порядка и безопасности граждан в
общественных местах и повышению оперативности реагирования сил и
средств, задействованных в системе единой дислокации;
3) созданию эффективной системы обеспечения общественной
безопасности в периоды подготовки и проведения массовых мероприятий;
4) непрерывному сбору, обработке и передаче информации дежурными
частями органов внутренних дел РФ, управлению имеющимися силами и
средствами, приему и регистрации поступивших сообщений и заявлений о
происшествиях и преступлениях, незамедлительному принятию мер
реагирования по их пресечению и раскрытию, минимизации последствий
1
Пожидаев С. Г. Вопросы совершенствования правового регулирования деятельности
органов внутренних дел при проведении крупномасштабных массовых мероприятий //
Актуальные проблемы российского права. – М., 2017. – № 1. – С. 288.
20
чрезвычайных обстоятельств и происшествий, осуществлению
разбирательства с задержанными и доставленными гражданами
1
.
Начало групповых нарушений общественного порядка характеризуется
рядом специфических признаков, к которым следует отнести:
1) поступление в дежурную часть отдела полиции большого количества
сообщений о нарушениях общественного порядка, которые носят групповой
характер;
2) возникновение конфликтов между группами граждан;
3) разрастание среди населения различных слухов и предположений,
имеющих негативный характер;
4) появление в толпе неформального лидера, который пытается
организовать сборище граждан;
5) возникновение конфликтов между гражданами и сотрудниками
полиции, пребывающими на место происшествия;
6) оказание сопротивления сотрудникам правоохранительных органов
2
.
Следует отметить, что сами по себе названные причины и условия
далеко не всегда приводят к возникновению групповых нарушений
общественного порядка и тем более к массовым беспорядкам. Однако они
способствуют возникновению рассматриваемых противоправных явлений,
поэтому сотрудникам полиции необходимо их учитывать и стремиться к
тому, чтобы названные обстоятельства не переросли в групповые нарушения
общественного порядка.
Необходимо иметь в виду, что в случае возникновения групповых
нарушений общественного порядка наибольшая опасность исходит от
неформальных лидеров, которые выступают в качестве организаторов толпы
и осуществляет ее управление. Лидеры осознают, что критическая
1
Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение общественного
порядка и противодействие преступности» [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://мвд.рф
2
Афанасьев В. Б. Тактика предупреждения и пресечения групповых нарушений
общественного порядка и массовых беспорядков // Актуальные вопросы тактики охраны
общественного порядка и общественной безопасности. – Иркутск, 2017. – № 2. – С. 12.
21
деятельность мышления индивидуумов в толпе снижена, и, как правило,
обращаются к ним через разнообразные лозунги и призывы, которые
неоднократно повторяются. Этим они «заводят» уже имеющиеся личностные
установки, объединенные общей идеей и ожидающие команды
1
.
В качестве примера групповых нарушений общественного порядка
можно привести события, произошедшие 27 мая 2017 г., когда в период
проведения Всероссийского фестиваля красок в Челябинске группа
подростков устроила беспорядки, в результате чего пострадали не только
служебные автомобили полиции, но и сами сотрудники правоохранительных
органов
2
.
Таким образом, групповые нарушения общественного порядка и
массовые беспорядки представляют собой противоправные групповые
действия, посягающие на общественный порядок и общественную
безопасность, но имеющие различные степени общественной опасности. По
этому критерию происходит их разграничение на проступки, за совершение
которых наступает административная ответственность, и преступления,
которые влекут за собой уголовную ответственность.
Именно грамотные действия сотрудников полиции в значительной
степени влияют на то, чтобы в дальнейшем проступки граждан не переросли
в преступные деяния.
1.2 Правовая регламентация участия граждан в массовых
публичных мероприятиях
В соответствии со ст. 31 Конституции РФ свобода собираться мирно и
без оружия представляет собой правовую возможность осуществления
гражданами непосредственного волеизъявления, апеллирования к органам
1
Егоров В. С. Психология групповых нарушений общественного порядка. – М.: Модэк,
2017. – С. 14-15.
2
Кондрашова Н. В. Влияние толпы: в полиции рассказали, как работали с детьми на
скандальном фестивале // Chelyabinsk.ru [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://chelyabinsk.74.ru/text/gorod/304724943597568.html
22
государственной власти (их должностным лицам), организациям и
учреждениям (их должностным лицам) в формах одиночного, коллективного
(группового) или массового пребывания в определенном месте либо
передвижения по определенной территории. Именно эта сущность свободы
собраний является квинтэссенцией российского законодательства,
регулирующего условия и порядок проведения данных мероприятий. Прежде
всего, как мы полагаем, разработав и приняв Федеральный закон "О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"
1
,
законодатель принял единую терминологию для обозначения
предусмотренных ст. 31 Конституции РФ форм выражения свободы
собраний - "публичное мероприятие", что явилось причиной ее
неоднозначного понимания как самими законодателями, так и
правоприменителями и отражения в соответствующих нормативных
правовых актах. Так, в общеправовом употреблении оказались следующие
термины:
- "массовые мероприятия"
2
;
- "массовые публичные мероприятия"
3
;
- "публичные и массовые мероприятия"
4
;
- "общественные мероприятия"
5
;
- "коллективные действия"
6
.
1
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях" // СПС "КонсультантПлюс".
2
Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном
положении" (подп. 9 п. 2 ст. 7) // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375; Федеральный
конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (п. "е"
абз. 1 ст. 11) // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; Федеральный конституционный закон от 28
июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (п. 1 ч. 1 ст. 60) // СЗ РФ.
2004. N 27. Ст. 2710.
3
Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" (подп. 5 абз. 1 ст. 6) //
СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.
4
Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации
полиции" (подп. "г" п. 1 абз. 1) // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1336.
5
Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"
(абз. 1 ст. 39) // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
6
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их
правах и гарантиях деятельности" (ст. 14) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148; Наставления по
23
По нашему мнению, мероприятия признаются публичными не столько
в силу их обеспечения государственным "интересом", подчеркивающим
стабильное существование демократического общества, сколько ввиду их
открытого
1
, свободного для участия граждан характера. Сказанное
подтверждается опытом Российской империи в начале прошлого столетия,
когда Именной высочайший указ от 4 марта 1906 г. "О временных правилах о
публичных собраниях" признавал публичными собрания, "доступные
неопределенному числу лиц, или хотя бы и определенному числу лиц, но
лично неизвестных устроителям собрания"
2
. Кроме того, применяя доктрину
субъективного права Я.М. Магазинера, можно утверждать, что свобода
собраний - это "возможность действовать, вытекающая из парализованного
риска встретить к тому препятствие"
3
. Это означает и право граждан
беспрепятственно принимать, равно как и прекращать, свое участие в той или
иной форме мероприятий. Следовательно, указание в законе на их
публичный характер представляется излишним.
Свобода собраний предполагает количественный состав участников. В
большинстве случаев существенным их признаком является массовость,
иными словами - большое или неопределенное число граждан.
Конституция Российской Федерации предусматривает исчерпывающий
перечень форм реализации массовых мероприятий - собраний, митингов,
демонстраций, шествий и пикетирования. В этом заключается существенный
недостаток данной нормы, который носит еще более усугубленный характер
в Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях". Так в ст. 2, содержащей дефиницию "публичное
мероприятие", закреплено в качестве его цели выдвижение требований по
различным вопросам политической, экономической, социальной и
правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации (п. 234). Утв. Приказом
Министра обороны Российской Федерации от 31.01.2001 // СПС "КонсультантПлюс".
1
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 631.
2
Собрание узаконений. 1906. 7 марта. Отд. I. Ст. 309.
3
Магазинер Я.М. Избранные труды по общей теории права. СПб., 2006. С. 169.