14
Однако в своем законодательстве субъекты РФ при регламентации
порядка организации и проведения иных мероприятий используется термин
"массовые мероприятия", которому законодатель на федеральном уровне не
дает соответствующих разъяснений
1
.
Прежде всего, как мы полагаем, разработав и приняв Федеральный закон
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"
2
,
законодатель принял единую терминологию для обозначения предусмотренных
ст. 31 Конституции РФ форм выражения свободы собраний - "публичное
мероприятие", что явилось причиной ее неоднозначного понимания как самими
законодателями, так и правоприменителями и отражения в соответствующих
нормативных правовых актах. Так, в общеправовом употреблении оказались
следующие термины:
- "массовые мероприятия"
3
;
- "массовые публичные мероприятия"
4
;
- "публичные и массовые мероприятия"
5
;
- "общественные мероприятия"
6
;
- "коллективные действия"
1
.
1
См., напр.: решение Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2012 г. N 36/1120 "Об
утверждении порядка организации и проведения, массовых культурно-зрелищных,
физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий на территории Волгограда" //
Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград. 2010. N 107; Закон Томской области от
15 января 2003 г. N 12-ОЗ "О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области" //
Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2003. N 14 (75).
2
Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // Собрание законодательства РФ, 21.06.2004, N
25, ст. 2485.
3
См.: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ (ред. от 01.07.2017) "О
военном положении" (подп. 9 п. 2 ст. 7) // Собрание законодательства РФ, 04.02.2002, N 5, ст.
375; Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) "О
чрезвычайном положении" (п. "е" абз. 1 ст. 11) // Собрание законодательства РФ, 04.06.2001,
N 23, ст. 2277; Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от
18.06.2017) "О референдуме Российской Федерации" (п. 1 ч. 1 ст. 60) // Собрание
законодательства РФ, 05.07.2004, N 27, ст. 2710.
4
См.: Федеральный закон от 13.12.1996 N 150-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об оружии" (подп. 5
абз. 1 ст. 6) // Собрание законодательства РФ, 16.12.1996, N 51, ст. 5681.
5
См.: Указ Президента РФ от 01.03.2011 N 250 (ред. от 07.12.2016) "Вопросы организации
полиции" (подп. "г" п. 1 абз. 1) // Собрание законодательства РФ, 07.03.2011, N 10, ст. 1336.
6
См.: Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "Об использовании
атомной энергии" (абз. 1 ст. 39) // Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, N 48, ст. 4552.
15
По нашему размышлению, мероприятия признаются публичными не
столько в силу их обеспечения государственным "интересом",
подчеркивающим стабильное существование демократического общества,
сколько ввиду их открытого
2
, свободного для участия граждан характера.
Сказанное подтверждается опытом Российской империи в начале прошлого
столетия, когда Именной высочайший указ от 4 марта 1906 г. "О временных
правилах о публичных собраниях" признавал публичными собрания,
"доступные неопределенному числу лиц, или хотя бы и определенному числу
лиц, но лично неизвестных устроителям собрания". Кроме того, применяя
доктрину субъективного права Я.М. Магазинера, можно утверждать, что
свобода собраний - это "возможность действовать, вытекающая из
парализованного риска встретить к тому препятствие"
3
. Это означает и право
граждан беспрепятственно принимать, равно как и прекращать, свое участие в
той или иной форме мероприятий. Следовательно, указание в законе на их
публичный характер представляется излишним.
Свобода собраний предполагает количественный состав участников. В
большинстве случаев существенным их признаком является массовость, иными
словами - большое или неопределенное число граждан. Поэтому целесообразно
обозначить такие мероприятия массовыми, как это закреплено в
соответствующих законах Франции, Республики Беларусь, Республики
Узбекистан, Республики Казахстан и т.д. Таким образом, в Федеральном законе
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"
применение унифицированной терминологии "массовые мероприятия"
позволит исключить из ряда отдельных федеральных законов синонимичные и,
по существу, дублирующие формулировки, перечень которых был приведен
1
См.: Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О профессиональных
союзах, их правах и гарантиях деятельности" (ст. 14) // Собрание законодательства РФ,
15.01.1996, N 3, ст. 148; Приказ Министра обороны РФ от 03.12.2015 N 717 (ред. от
08.11.2018) "Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах
Российской Федерации" (п. 234) // СПС "Консультант Плюс".
2
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 631.
3
Магазинер Я.М. Избранные труды по общей теории права. СПб., 2006. С. 169.
16
нами выше. Тем не менее как в российском, так и в зарубежном
законодательстве о собраниях существует их неофициальная классификация на
одиночные и коллективные, к которым относятся в первую очередь пикеты
(пикетирование), а также собрания и митинги соответственно.
Конституция Российской Федерации предусматривает исчерпывающий
перечень видов массовых мероприятий - собраний, митингов, демонстраций,
шествий и пикетирования. В этом заключается существенный недостаток
данной нормы, который носит еще более усугубленный характер в
Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях". Так в ст. 2, содержащей дефиницию "публичное
мероприятие", закреплено в качестве его цели выдвижение требований по
различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной
жизни страны и по вопросам внешней политики. А с 18 июля 2017 г., когда
вступил силу Федеральный закон от 7 июня 2017 г. N 107-ФЗ "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
совершенствования законодательства о публичных мероприятиях"
1
,
законодатель в качестве одной из целей публичного мероприятия
регламентировал информирование избирателей о своей деятельности на
встречах депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти, депутата представительного органа муниципального
образования с избирателями.
Можно назвать следующие правила проведения массовых мероприятий:
1) подготовку массового мероприятия;
2) проведение массового мероприятия;
3) обеспечение условий проведения массового мероприятия внутри
помещений (организация доступа посетителям массового мероприятия,
обеспечение пожарной безопасности, охрана общественного порядка);
1
Федеральный закон от 07.06.2017 N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства
о публичных мероприятиях" // Собрание законодательства РФ, 12.06.2017, N 24, ст. 3476.
17
4) обеспечение условий проведения массового мероприятия вне
помещений (обустройство мест проведения мероприятий и их уборка по
окончании мероприятий, обеспечение пожарной безопасности, обеспечение
работы бригады скорой медицинской помощи, охрана общественного порядка и
т.д.).
Таким образом, исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том,
что назрела необходимость в конкретизации понятия "массовое мероприятие",
под которым следует понимать открытую, мирную, доступную каждому,
проводимую в виде собрания, митинга, демонстрации, шествия или
пикетирования либо в различных сочетаниях этих видов акцию,
осуществляемую по инициативе физических и юридических лиц, в
соответствии с законодательством Российской Федерации. На наш взгляд,
данное понятие должно включать в себя следующие признаки:
1) мероприятие должно проводиться в установленном законом порядке;
2) мероприятие должно быть открытым, мирным, доступным;
3) присутствие значительного количества людей;
4) должно носить общественно-политический, культурно-зрелищный,
спортивный, религиозный и иной характер.
Термин "массовые мероприятия" необходимо закрепить на федеральном
уровне, что позволит усовершенствовать деятельность органов внутренних дел
по применению административного и уголовного законодательства в
исследуемой сфере.
1.2. Особенности правового регулирования и практической деятельности
органов внутренних дел по предупреждению и пресечению групповых
нарушений общественного порядка
На сегодняшний день, основная задача реформы МВД России
заключается в выведении системы органов внутренних дел на новый
качественный уровень развития. Для этого она должна организационно и
функционально обеспечивать удовлетворение потребностей общества в
18
надежной защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать
преступности, обеспечивать порядок на улицах и в других общественных
местах.
Конституция Российской Федерации четверть века назад провозгласила
нашу страну правовым государством, признающим своей высшей ценностью
права и свободы человека. Административно-правовая доктрина современной
России основана на постулатах Основного Закона, вобравшего в себя
фундаментальные правовые принципы позитивного права.
Положения ст. 72 Конституции установили правовые основы совместного
ведения федерального центра и его субъектов в сфере административного и
административно-процессуального законодательства, заложив базу для
формирования ныне действующей "двухуровневой системы административного
законодательства - федерального и регионального"
1
.
Важнейшей новеллой Конституции представляется содержащаяся в ней
правовая конструкция, в соответствии с которой правоотношения государства и
личности воплощаются в реализации их взаимных обязанностей и прав.
Всестороннее осмысление этой парадигмы позволяет высоко оценивать степень
значимости прав и свобод человека как участника административно-правовых
отношений. Разумеется, для построения современного общества недостаточно
законодательного провозглашения соответствующих правовых норм, так как их
необходимо гарантировать и всесторонне защищать. Успешное решение этой
основной задачи правового государства во многом обусловлено результатами
административной реформы, которая подразумевает в том числе выработку
принципиально новых подходов к правовой регламентации полномочий
должностных лиц органов власти, наделенных административно-
процессуальными полномочиями.
Статья 3 Федерального закона "О полиции" устанавливает, что
федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел
1
См.: Административный процесс: теория и практика / Отв. ред. проф. А.С. Дугенец. М.:
НОУ Школа спецподготовки "Витязь", 2008. С. 32.
19
разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту
Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты
федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных
правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых
актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по
совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по
вопросам, отнесенным к деятельности полиции
1
. Указанная норма предполагает
инициативную деятельность МВД России, его структурных подразделений и
отдельных сотрудников по совершенствованию нормативной правовой базы.
Это особенно важно, т.к. сотрудники полиции профессионально представляют
те отношения, участниками которых они выступают, видят пробелы и другие
дефекты правового регулирования и в наибольшей степени заинтересованы в
их преодолении.
Сегодня Конституция является уникальной правовой базой для
совершенствования законодательства по наиболее кардинальным вопросам
деятельности субъектов публичной исполнительной власти, связанной с
разрешением споров в сфере государственного (публичного) управления.
В этом смысле особый научно-практический интерес приобретают
вопросы, связанные с применением органами внутренних дел облекаемых в
административно-процессуальную форму мер государственного принуждения.
Речь идет об исследовании закрепленных Конституцией прав и свобод
человека, в отношении которого осуществляются различные административные
производства, составляющие структуру единого административного процесса
2
.
В первую очередь к ним относится производство по делам об
административных правонарушениях, осуществляемое в соответствии с
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях
1
Ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 06.02.2020) "О полиции" //
Российская газета, N 28, 10.02.2011.
2
Шевцов А.В. Правовой статус субъектов реализации юрисдикционных и процедурных
производств, входящих в структуру административного процесса полиции МВД России //
Административное право и процесс. 2018. N 6. С. 21 - 26.
20
(далее - КоАП)
1
. Кроме этого, в административно-юрисдикционной
деятельности органов внутренних дел огромное значение имеет установленный
федеральными законами порядок рассмотрения обращений граждан
(производство по жалобам)
2
, а также привлечения к дисциплинарной
ответственности должностных лиц органов внутренних дел, допускающих
дисциплинарные проступки (дисциплинарное производство)
3
.
Следует отметить достаточно широкий круг научных взглядов
современных ученых на содержание административно-юрисдикционной
деятельности органов внутренних дел. Так, профессор В.В. Головко
утверждает, что она осуществляется посредством "...различных видов
административных производств позитивного и принудительного характера..."
4
.
При этом профессор М.В. Костенников административно-юрисдикционными
называет именно те производства, "появление которых вызвано негативными
последствиями (правонарушениями)". В этом он находит отличие указанных
производств от коллизионных административных процедур, носящих
позитивный характер
5
.
Профессор Т.М. Занина дифференцирует административно-
юрисдикционную деятельность полиции на две составляющие. По ее мнению, в
зависимости от содержания эту деятельность "...можно разделить на
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N
195-ФЗ (ред. от 18.02.2020) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
2
Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 08.05.2006, N
19, ст. 2060.
3
Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст.
7020.
4
Головко В.В. О понятии и содержании административно-юрисдикционной деятельности
органов внутренних дел (полиции) // Административное право и процесс. 2015. N 12. С. 4 -
13.
5
Костенников М.В., Куракин А.В. Административный процесс и его реализация в
деятельности полиции // Полицейская деятельность. 2013. N 3. С. 155 - 170.
21
производство по обращениям (заявления, жалобы, предложения) и
административно-деликтное производство"
1
.
Подчеркивая сложность и разнообразие административно-
юрисдикционной деятельности, состоящей "...в рассмотрении и разрешении
юридических конфликтов в досудебном порядке", профессор А.В. Куракин
утверждает, что "...ее правоохранительный потенциал направлен на защиту
прав и свобод граждан"
2
.
Цитируя уважаемых ученых-административистов, можно прийти к
выводу о том, что их точки зрения относительно сути исследуемой
теоретической конструкции сходятся в очень важной особенности
административно-юрисдикционной деятельности. Речь идет о некой
совокупности административно-процессуальных полномочий должностных лиц
полиции разрешать правовые споры, возникающие в области государственного
управления сферой внутренних дел, то есть фактически давать юридическую
оценку действиям субъектов административно-правовых отношений с точки
зрения их правомерности
3
.
В орбиту подобных правоотношений вовлекаются лица, на которых
распространяются установленные государством административные запреты,
предписания и дозволения. При этом все эти лица, несомненно, являются
представителями общества, имеющими гарантированные и охраняемые
1
Занина Т.М., Смольянинова М.С. Административно-юрисдикционная деятельность
полиции как объект общественной оценки // Актуальные проблемы административного и
административно-процессуального права: Материалы ежегодной Всероссийской научно-
практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина, 21 марта 2014
года. В 3 частях. СПб.: Издательство С.-Петербургского университета МВД России, 2014. Ч.
2. С. 98 - 101.
2
Куракин А.В. Административно-юрисдикционная деятельность полиции: проблемы теории
// Административное и муниципальное право. 2014. N 3. С. 259 - 271.
3
Шевцов А.В. Управленческие и процессуальные функции юрисдикционной деятельности
органов внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. 2017. N 2(42). С. 64 -
69.
22
Конституцией права и свободы, соблюдение которых и есть задача
государства
1
.
Указанный тезис явился определяющим для обоснования необходимости
оценивания результатов административно-юрисдикционной деятельности
полиции посредством общественного мнения.
Анализируя развитие средств административной юрисдикции, профессор
И.А. Адмиралова указывает на активное стремление государства "к
формированию необходимых гарантий защиты прав и свобод граждан, в
отношении которых осуществлялось соответствующее государственное
воздействие"
2
. Важнейшим инструментом этой работы представляется
общественная оценка деятельности органов государственной власти в целях
защиты прав и свобод человека и гражданина.
Понятие общественной оценки содержится в федеральном
законодательстве
3
. По сути, она является одной из трех основных целей
общественного контроля, осуществляемого для наблюдения за деятельностью
органов государственной власти. При этом его законодательно установленные
принципы "...в полной мере распространяются на систему общественного
контроля за деятельностью полиции"
4
.
Анализируя деятельность должностных лиц органов внутренних дел в
сфере реализации административно-процессуальных полномочий, необходимо
указать на то, что она также может предусматривать систему общественной
оценки, учитывающую определенные базовые критерии. Такой подход должен
1
Шевцов А.В., Шевцова Н.И. Соблюдение конституционных прав и свобод человека как
основной критерий общественной оценки результатов административно-юрисдикционной
деятельности полиции МВД России // Административное право и процесс. 2019. N 2. С. 34 -
38.
2
Адмиралова И.А. Административно-юрисдикционная деятельность полиции по
обеспечению прав и свобод граждан // Административное и муниципальное право. 2015. N 8.
С. 798 - 805.
3
Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "Об основах общественного
контроля в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 28.07.2014, N 30
(Часть I), ст. 4213.
4
Занина Т.М., Крицкая М.С. Общественный контроль за деятельностью полиции: понятие,
задачи, принципы // Административное право и процесс. 2016. N 6. С. 38 - 42.
23
учитывать целесообразность оценивания только тех административно-
юрисдикционных действий полиции, которые непосредственным образом
затрагивают права и свободы лиц, в отношении которых применяются меры
административно-правового воздействия.
По нашему мнению, к таким базовым критериям относятся:
1) эффективность результатов осуществления административно-
юрисдикционных производств.
Эффективность должна определяться степенью достижения задач
соответствующих административных производств. В частности, задачи
законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.2
КоАП. Коррелируя их с основными направлениями деятельности полиции
1
,
можно уточнить задачи данного административного производства. Прежде
всего к ним относятся защита личности, охрана общественного порядка и
общественной безопасности, собственности, предупреждение и пресечение
административных правонарушений. Задачами производства по жалобам
является объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение просьб
участников административно-правовых отношений о восстановлении либо о
защите нарушенных прав, свобод или законных интересов. Задачи
дисциплинарного производства предусматривают создание условий для
соблюдения должностными лицами полиции установленного порядка и правил
выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав
2
.
Исследуя содержание такой несколько абстрактной категории, как
эффективность, следует отметить наличие двух ее составляющих -
правоохранительной и общественной. Правоохранительная составляющая
эффективности деятельности территориальных органов МВД России
необходима для выработки управленческих решений, поэтому ее определение
осуществляется по достаточно четкой методике. Наряду с этим характеристики
1
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 06.02.2020) "О полиции" // Собрание
законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900.
2
Николаев А.Г. Дифференциация дисциплинарных проступков // Образование. Наука.
Научные кадры. 2018. N 1. С. 57 - 59.