74
Российской Федерации, не ограничивающие права граждан и необходимые для
надлежащего выполнения данными сотрудниками своих служебных
обязанностей. Законными являются также требования указанных сотрудников,
которые хотя и ограничивают права граждан, но предъявляются в рамках
нормативно-правового регулирования данных отношений, непосредственно
предписывающего такие их действия; или опосредованного нормативно-
правового их регулирования путем закрепления возможности данными
сотрудниками принятия самостоятельных решений о необходимости и объеме
применения правоограничений, но только лишь в рамках применения какой-
либо из мер государственного принуждения (при этом такие требования могут
предъявляться лишь в объеме нормативно закрепленного содержания мер
государственного принуждения; при наличии нормативно закрепленных
оснований и соблюдении нормативно закрепленного порядка их применения)".
Только за неповиновение таким требованиям названных сотрудников
действия граждан можно квалифицировать по статье 19.3 Кодекса.
Общим условием для применения большинства мер государственного
принуждения является наличие их связи с правонарушением (в форме
предупреждения, пресечения, процессуального обеспечения производства по
таким делам и т.д.). Применение таких мер государственного принуждения без
наличия в какой-либо форме их связи с правонарушением следует признать
неправомерным. В свою очередь, для правильного определения наличия или
отсутствия такой связи необходимо определиться с понятием "нарушение
общественного порядка" как одним из видов противоправного поведения
1
.
Грубое нарушение общественного порядка с квалифицирующими
признаками такого деяния является основанием для привлечения лица к
уголовной ответственности по статье 213 УК РФ. Нарушение общественного
порядка (без использования при его определении категории "грубости") с
1
Дубровин А.К., Мельников В.А. Проблемы нормативно-правового регулирования
административной ответственности за неповиновение законному требованию,
распоряжению сотрудника полиции // Административное право и процесс. 2019. N 10. С. 49 -
52.
75
соответствующими квалифицирующими признаками такого деяния является
основанием для привлечения лица к административной ответственности по
статье 20.1 Кодекса. Нам представляется, что категорию "грубость" нарушения
общественного порядка следует признать категорией оценочной, нежели
юридической. Правильная квалификация нарушения общественного порядка
как преступления или административного правонарушения зависит от наличия
в действиях лица квалифицирующих признаков, указанных в диспозициях
статей 213 УК РФ и 20.1 Кодекса. При этом общим условием привлечения как к
уголовной ответственности за хулиганство, так и к административной
ответственности за мелкое хулиганство будет являться наличие в действиях
лица нарушения общественного порядка.
На протяжении многих лет законодатель пытался определить понятие
"нарушение общественного порядка", используя вспомогательные понятия
"общественная нравственность", "неуважение к обществу". Однако названные
понятия более относятся к категории понятий морально-этических, а не
юридических. В силу этого обстоятельства точно определить понятие
"нарушение общественного порядка" как основание юридической
ответственности законодателю до сих пор так и не удается.
Следует отметить предпринятую некоторыми учеными попытку
принципиально по-иному определить понятие "нарушения общественного
порядка" как наказуемого деяния, используя при этом только такие
юридические категории, как права, обязанности и законные интересы
субъектов права.
По мнению А.П. Алексеева и В.А. Мельникова, "нарушение
общественного порядка как наказуемое деяние - это публичные,
демонстративно выраженные действия лица, направленные на
воспрепятствование выполнению своих обязанностей кем-либо, или
публичные, демонстративно выраженные действия, игнорирующие права
граждан, лицом, не наделенным соответствующими полномочиями; либо
публичные, демонстративно выраженные действия лица, игнорирующие
76
законные интересы других граждан и осуществленные при отсутствии
противоположного законного интереса"
1
.
Признавая оригинальность предложенного определения, хотелось бы
отметить, что, с нашей точки зрения, оно не лишено некоторых неточностей, а
именно: авторы указывают три вида публичных, демонстративно выраженных
действий, которые:
- направлены на воспрепятствование выполнению обязанностей полиции
кем-либо;
- игнорируют права граждан лицом, не наделенным соответствующими
полномочиями полиции;
- игнорируют законные интересы других граждан.
Но указанные авторы не конкретизируют, ко всем ли трем этим видам
действий относится тот признак, что они должны быть осуществлены при
отсутствии противоположного законного интереса у лица, их совершающего,
или только к последнему их виду?
Признак отсутствия противоположного законного интереса у лица,
совершающего один из трех видов названных действий, является обязательным
для определения любого из этих действий как мелкого хулиганства.
Совершение перечисленных действий (пусть даже и при наличии признаков
публичности и демонстративности), но при наличии у лиц, совершающих эти
действия, собственных законных интересов при их совершении должно
квалифицироваться как иное правонарушение или же вообще как правомерное
деяние (в зависимости от конкретных обстоятельств).
Кроме того, нам сегодня непонятно, почему авторы добавили в данное
определение то, что нарушением общественного порядка следует признавать
действия, игнорирующие права граждан, совершенные лишь лицом, не
наделенным соответствующими полномочиями.
1
Алексеев А.П., Мельников В.А. Проблемы определения общественного порядка как
родового объекта правонарушения // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2016. N
2(37). С. 25.
77
Государственно-властными полномочиями на игнорирование прав
граждан должностные лица наделяться не могут. Они могут быть наделены
соответствующими полномочиями по ограничению прав граждан. При этом и
сам термин "игнорирование", используемый в приведенном определении, также
представляется не совсем удачным. Игнорирование прав и законных интересов
граждан может быть выражено в различных формах. И не всегда эти действия
следует считать противоправными, даже если они являются публичными и
демонстративно выраженными.
С нашей точки зрения, представляется более правильным в определении
"нарушения общественного порядка" вместо термина "игнорирование"
использовать термин "воспрепятствование".
Кроме того, наряду с признаками публичности и демонстративности
выражения действий, нарушающих общественный порядок, в качестве
обязательного признака их наказуемости следует указать и наличие умысла на
совершение таких действий. Угрозу обществу (а следовательно, общественную
опасность или вредоносность) представляет при этом воспрепятствование
выполнению своих обязанностей, реализации своих прав и осуществлению
законных интересов не только гражданами, но и всеми остальными субъектами
права тоже. А потому определение "нарушение общественного порядка"
необходимо также расширить и с учетом сказанного.
Таким образом, проблемы законодательного регулирования
предупреждения преступлений при проведении массовых мероприятий нам
видятся, во-первых, в отсутствии нормативно закрепленных границ законности
предъявляемых сотрудником полиции требований; а во-вторых, в отсутствии
нормативно закрепленного понятия "нарушение общественного порядка", за
которое наступала бы административная или уголовная ответственность.
Для исключения нарушений прав граждан при привлечении их к
административной ответственности в соответствии со статьей 19.3 КоАП РФ
представляется целесообразным нормативно закрепить границы законности
предъявляемых сотрудником полиции требований в виде соответствующего
78
примечания к названной статье Кодекса. Предлагается изложить его в
следующей формулировке.
Примечание к статье 19.3. "Законными являются любые требования
сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов федеральной
службы безопасности, сотрудника органов государственной охраны,
сотрудника органов, осуществляющих федеральный государственный контроль
(надзор) в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-
исполнительной системы либо сотрудника войск национальной гвардии
Российской Федерации, не ограничивающие права граждан и необходимые для
надлежащего выполнения данными сотрудниками своих служебных
обязанностей. Законными являются также требования указанных сотрудников,
которые хотя и ограничивают права граждан, но предъявляются в рамках
нормативно-правового регулирования данных отношений, непосредственно
предписывающего такие их действия; или опосредованного нормативно-
правового их регулирования путем закрепления возможности данными
сотрудниками принятия самостоятельных решений о необходимости и объеме
применения правоограничений, но только лишь в рамках применения какой-
либо из мер государственного принуждения (при этом такие требования могут
предъявляться лишь в объеме нормативно закрепленного содержания мер
государственного принуждения; при наличии нормативно закрепленных
оснований и соблюдении нормативно закрепленного порядка их применения)".
Только за неповиновение таким требованиям названных сотрудников
действия граждан можно квалифицировать по статье 19.3 Кодекса.
Определение "нарушение общественного порядка" как основание для
привлечения лица к административной ответственности, по нашему мнению,
следует нормативно закрепить в виде соответствующего примечания к статье
20.1 КоАП РФ, изложив его в следующей редакции.
Примечание к статье 20.1. "Под нарушением общественного порядка как
наказуемым деянием следует понимать умышленные, публичные,
79
демонстративно выраженные действия лица, осуществленные при отсутствии у
него противоположного законного интереса и направленные:
- на воспрепятствование выполнению своих обязанностей кем-либо;
- воспрепятствование реализации чьих-либо прав;
- воспрепятствование осуществлению чьих-либо законных интересов".
Нормативное закрепление примечаний к статьям 19.3 и 20.1 Кодекса в
предложенной формулировке позволит существенно сократить имеющиеся
сегодня нарушения прав граждан при привлечении их к административной
ответственности за неповиновение законным требованиям сотрудников
полиции.
3.2. Характерные проблемы судебной практики по предупреждению
преступлений при проведении массовых мероприятий
В Российской Федерации органы внутренних дел традиционно включены
в систему правоохранительных органов, что свидетельствует о признании
правоохранительной функции как приоритетной для них.
Сущность и содержание правоохранительной функции определяются по-
разному. В юридической литературе она рассматривается исходя из широкого и
узкого подходов: так, в рамках широкого понимания этот вид деятельности
может быть представлен формой, в которой осуществляются все основные
государственные функции. Исходя из данного понимания каждый
государственный орган, так или иначе, в пределах своей компетенции
занимается правоохранительной деятельностью. Если рассматривать
правоохранительную деятельность в узком смысле, представляется, что это
деятельность специальных государственных органов по охране и обеспечению
конкретных прав человека и гражданина или деятельность государства в целом.
Прежде всего функции органов внутренних дел направлены на охрану и
реализацию правопорядка в его юридическом понимании. За границей данного
порядка остаются не только личные, морально-этические, но и иные
отношения, не подвластные правовым воздействиям и не требующие правового
80
регулирования. Они достигаются исходя из оформленной определенным
образом деятельности должностных лиц и компетентных государственных
органов, из понимания о недопустимости нарушения обязательных требований,
предотвращении или пресечении посягательств на права человека,
восстановлении нарушенных прав, предупреждении деяний, вследствие
которых реализовать права человека различными правовыми средствами может
стать затруднительным или вовсе окажется невозможным.
В Российской Федерации деятельность органов внутренних дел, их права
и обязанности, полномочия регламентированы значительным нормативно-
правовым массивом. Основным является Федеральный закон от 7 февраля 2011
г. N 3-ФЗ "О полиции", в п. 1 ст. 1 которого указано, что "полиция
предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской
Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства... для противодействия
преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения
общественной безопасности"
1
.
Приоритетным направлением в деятельности полиции, исходя из п. 1 ст. 2
Федерального закона "О полиции", выступает защита общества, государства, а
также защита личности от всевозможных противоправных посягательств.
Если основываться на законодательстве, создание благоприятных
условий для реализации человеком своих прав в деятельности органов
внутренних дел прежде всего осуществляется посредством защиты и
обеспечения прав каждого субъекта от возможного их нарушения. Исходя из
характера обязанностей, которые возложены на подразделения полиции (ст. 12
ФЗ "О полиции"), этот вывод находит свое прямое подтверждение.
Определяющая в деятельности органов внутренних дел роль отведена
также и защите прав человека, которая проявляется в предупреждении
нарушений прав граждан от противоправных деяний, преступных
посягательств, в результате которых реализация прав становится невозможной.
1
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 06.02.2020) "О полиции" // Собрание
законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900.
81
Органы внутренних дел осуществляют свою деятельность по защите прав
не только применительно к конкретной ситуации конкретной личности.
Приоритетная задача органов внутренних дел - это оперативное реагирование
на любое правонарушение, которое может стать фактором, существенно
препятствующим обеспечению прав широкого круга лиц. Это означает, что
деятельность сотрудников органов внутренних дел также связана с
обеспечением общественного порядка в его широком понимании, что
осуществляется как за счет инструментов, применять которые им вменено в
обязанность, так и за счет гражданской позиции, проявления разумной
инициативы, высоких моральных и волевых качеств. Вследствие этого органы
внутренних дел в своей деятельности объективно способствуют реализации
естественных прав человека. И чем четче в сознании общества видна связь
обеспечения этих прав с деятельностью органов, тем результативнее она в деле
поддержки правопорядка, тем эффективнее и со стороны общества поддержка
органов внутренних дел
1
.
Так, в соответствии с давно развивающейся тенденцией в российском
праве на первое место выходят новости уголовно-правовой направленности.
Когда нормальный экономический механизм плохо функционирует, его
начинают чинить кувалдой публичных репрессий. А в противном случае ничего
серьезного не происходит. Ведь частное право работает иначе: оно рассчитано
на нормальное развитие общественных отношений, а те - разбалансированы.
Другое дело, что подобный "силовой" ремонт, когда его производят часто,
способен окончательно разрушить экономику, и тогда уже никому мало не
покажется. Вот и в обозреваемый период в нашем правовом пространстве не
утихало эхо дела Голунова...
2
Одним из его проявлений стало обсуждение ответственности за участие в
мирных демонстрациях. Известный юрист-практик и блогер Сергей Будылин,
1
Зиборов О.В., Войде Е.Г. Обеспечение прав человека как приоритетное направление
деятельности органов внутренних дел // Российский следователь. 2018. N 12. С. 64 - 67.
2
Иванов А.А. Хроника пикирующего бомбардировщика // Закон. 2019. N 7. С. 82 - 91.
82
который, кстати, был наказан за участие в митинге по делу Голунова
1
, привлек
внимание к правовым позициям Верховного суда США 1960-х гг.,
определявшим, при каких условиях участие в протестах ненаказуемо
2
.
Демонстрация должна быть мирной и проводиться в местах, где она не создает
чрезмерных неудобств, причем дискреция государственных органов при
выборе таких мест должна быть ограниченной. Митинг по делу Голунова
проходил в условиях, когда на всех уровнях личное уголовное преследование
журналиста было признано незаконным
3
. И тем не менее протестующие были
наказаны.
Особенности регулирования собраний и митингов в России значительно
отличаются от зарубежных. Единые правила действуют в отношении чисто
политических акций и не связанных с политикой протестов, например
вызванных нарушением права на благоприятную природную или городскую
среду (строительством храма на месте сквера в Екатеринбурге или
организацией мусорного хранилища в Архангельской области). Между тем
характер и степень общественной опасности протестов существенно
различаются. Выступление трех человек против нарушения их имущественных
прав - это одно, а звучащие на массовом митинге (как в Гонконге, где по
разным оценкам участвовало от 250 тыс. до 1 млн человек) призывы
сопротивляться - совсем другое.
Доля привлеченных к ответственности участников несанкционированных
митингов весьма высока. Иногда кажется, что цель наказания - охватить всех
участников, независимо от их роли и поведения. Конечно, защита всегда
1
Подробное обсуждение см.: Будылин С. День России: Практикум по конституционному
праву. Часть 1 // Закон.ру. 2019. 13 июня. URL:
https://zakon.ru/blog/2019/6/26/den_rossii_praktikum_po_konstitucionnomu_pravu_chast_1#com
ment_526775 (дата обращения: 15.01.2020).
2
Будылин С. Дело о разогнанной демонстрации // Закон.ру. 2019. 13 июня. URL:
https://zakon.ru/blog/2019/06/13/delo_o_razognannoj_demonstracii (дата обращения:
15.01.2020).
3
Путин уволил двух генералов полиции из-за дела журналиста Голунова // Коммерсант.
2019. 13 июня. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3999362#id1758682 (дата обращения:
15.01.2020).
83
использует довод о том, что нарушитель не совершал насильственных
действий. Но безусловно доверять словам полицейских тоже не следует. В
условиях противостояния грань между мирным и воинственным поведением
протестантов определить довольно трудно, хотя нужно всячески стараться это
делать
1
. Пока вряд ли можно сказать, что в России не наказывают за сам факт
участия в мирных собраниях и митингах. Во всяком случае, наше общество
убеждено в обратном и нужны серьезные изменения в судебной практике при
рассмотрении конкретных дел.
Дело Голунова имело еще одно последствие: началось обсуждение
изменений в положениях об уголовной ответственности за незаконный оборот
наркотиков
2
. Ранее Уполномоченный по правам человека в России Татьяна
Москалькова заявила, что система противодействия наркопреступности в
России себя дискредитировала и нужно что-то менять
3
. В том, что
правоохранительные органы периодически подбрасывают наркотики лицам,
которых хотят заключить под стражу и добиться от них признания вины по
какому-то другому, более серьезному преступлению, в России мало кто
сомневается. Да и в других странах используются аналогичные методы,
благоприятным условием для применения которых выступает легально
установленный низкий размер (вес, стоимость и т.п.) хранимых наркотиков.
Причем этот размер занижается, поскольку наркоторговцы в попытке уйти от
ответственности уменьшают количество наркотиков, которые держат при себе.
Это своего рода замкнутый круг: если закон снижает размер -
подбрасывать наркотики становится дешево и просто, если повышает -
1
См., напр.: Суд в Москве оправдал троих задержанных на митинге в поддержку Ивана
Голунова // Новая газета. 2019. 4 июля. URL:
https://www.novayagazeta.ru/news/2019/07/04/153039-sud-v-moskve-opravdal-troih-
zaderzhannyh-na-mitinge-v-podderzhku-ivana-golunova (дата обращения: 15.01.2020).
2
См.: Депутаты Госдумы предлагают смягчить наказание за хранение наркотиков //
Коммерсант. 2019. 11 июня. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3998900 (дата обращения:
15.01.2020).
3
См.: Москалькова предложила пересмотреть законодательство о незаконном обороте
наркотиков // Коммерсант. 2019. 10 июня. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3998477 (дата
обращения: 15.01.2020).