14
1.2 Правовые основы обеспечения права граждан Российской Федерации
на проведение массовых мероприятий
В условиях развития Российской Федерации свобода собраний является
крайне важным элементом жизни общества, одной из форм непосредственного
участия граждан в управлении государством и обществом. Указанное право
является средством прямой и обратной связи между народом и государственной
властью
Существующие формы реализации указанного права известны
человечеству с древних времен. Необходимо обратить внимание, что первые
нормативные акты создавались с целью установления различных запретов.
Так, в Англии 31 марта 1817 г. был утвержден акт о мятежных митингах,
согласно которому, устанавливался запрет на изменение первоначально
запланированного дня проведения массового мероприятия. В случаях, когда
мероприятие было проведено не в предварительно назначенный день, оно
признавалось незаконным. Также в акте содержится постановление,
сохранившее свою юридическую силу по сей день. Так собрания в которых
участвуют более пятидесяти человек, устроенные на улице, в саду или на
открытом месте в ближе одной мили от ворот Вестминстера или
Миддльсекского графства, проводимые с целью обсуждения петиций или
жалоб королю признаются незаконными.
Во Франции в конце 18 века устанавливались ограничения на проведение
массовых мероприятий рабочими конкретных профессий. В Конституции 1848
г. устанавливалось, что граждане Франции имеют право собираться мирно и без
оружия, однако на протяжении нескольких десятилетий это право
осуществлялось с большим количеством нарушений.
В Германии до 1908 г. право на мирные собрания регламентировалось
исключительно местным региональным законодательством. Общеимперский
закон о собраниях был принят только в 1908 г.
15
Рассматриваемое право законодательно нашло свое отражение только
после Второй мировой войны, когда мировое сообщество создавало
универсальной системы прав человека.
Право граждан на проведение мирных собраний признано во всем
современном социуме. Оно нашло свое нормативное отражение в следующих
базовых международных документах.
Так частью 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека
предусмотрено, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний
и ассоциаций
1
.
Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод определяет, что каждый человек имеет право на свободу мирных
собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать
профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
Реализация данных прав не подлежит никакому виду ограничений, кроме
случаев, которые предусмотрены законодательством и необходимы в
демократическом обществе в интересах национальной безопасности и
общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений,
для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц
2
.
Также использование указанного права определено и в статье 21
Международном пакте о гражданских и политических правах. Пользование
правом на мирные собрания не подлежит никаким ограничениям, кроме тех,
которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в
демократическом обществе в интересах государственной или общественной
безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности
населения или защиты прав и свобод других лиц
3
.
1
Часть 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека принятой Генеральной Ассамблеей
ООН 10 декабря 1948 г. // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
2
Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября
1950 г. // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
3
Статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах 16 декабря 1966
года // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
16
Право на мирные собрания отражено и в российском законодательстве.
Так статьей 31 Конституции Российской Федерации определено, что граждане
Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить
собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование
1
.
Указанное право тесно взаимосвязано со свободой слова и выражения
своих мнений. Главной трудностью его реализации является обеспечение
совместимости массовых мероприятий с общественным порядком, в связи с
тем, что они проходят на городских улицах и площадях и иных общественных
местах и могут создавать различные трудности для граждан и транспорта.
Порядок использования гражданами указанного права регламентирован
Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях». С его утверждением в
российской правовом поле появилась единая правовая база, регулирующая
вопросы проведения мирных массовых мероприятий.
Указанный федеральный закон установил порядок организации и
проведения публичных мероприятий, утвердил правовой механизм
взаимодействия органов государственной власти с организаторами и
участниками публичных мероприятий, порядок обеспечения общественной
безопасности при их проведении, а также достаточные основания для их
приостановления и прекращения.
Также в нем дано единое понятие для всех видов массовых мероприятий.
Определена цель их проведения, а именно свободное выражение и
формирование мнений, а также выдвижение требований по различным
вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни
страны и вопросам внешней политики
2
.
1
Статья 31 Конституции Российской Федерации принятой всенародным голосованием
12 декабря 1993 г. // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
2
Статья 2 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Справочная правовая система «Консультант
Плюс».
17
В соответствии с указанным законом проведение любого массового
мероприятия основывается на двух основных принципах, таких как принципы
законности и добровольного участия.
Указанная свобода может ограничиваться только в строго определенных
Конституцией случаях, а основания ограничения должно быть понятны и
доступны для каждого гражданина. В случае не соблюдения указанных
принципов, возникают предпосылки к созданию политического кризиса, в виде
утраты населением доверия в действующей власти. Однако при выражении
гражданами свободы мирных собраний могут проявляться и негативные
факторы, такие как дезорганизация транспортного сообщения или
возникновение экстремистских проявлений. Право на проведение публичных
мероприятий реализовывается в активной и пассивной форме и как следствие,
субъекты данного права разделяются на организаторов, активных и пассивных
участников.
Использование рассматриваемого права отражено и в Трудовом кодексе
Российской Федерации. Согласно части 8 статьи 401 указанного кодекса
работники имеют право в установленном законодательством порядке
проводить собрания, митинги, демонстрации, пикетирование в поддержку
своих требований в период рассмотрения и разрешения коллективного
трудового спора, включая период организации и проведения забастовки
1
. В
ситуации, когда процедура коллективного трудового спора не инициирована,
указанное право регламентируется федеральным законом № 54-ФЗ.
Реализация мероприятий, направленных на обеспечение защищенности
использования рассматриваемой свободы регулируется также
законодательством на региональном уровне.
Так на уровне субъектов Российской Федерации принимают собственные
нормативные правовые акты, которые регламентируют условия проведения
массовых мероприятий. При этом они могут только конкретизируют отдельные
1
Часть 8 статьи 401 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ
// Справочная правовая система «Консультант Плюс».
18
условия проведения указанных акций и не могут противоречить
действующему федеральному законодательству.
Федеральным законом № 54-ФЗ также определен порядок организации
публичных мероприятий. В соответствии со статьей 4 данного Федерального
закона к организации публичного мероприятия относятся:
оповещение участников публичного мероприятия и подача
уведомления о его проведении в соответствующий орган исполнительной
власти или орган местного самоуправления;
проведение предварительной агитации;
изготовление и распространение средств наглядной агитации;
другие действия, не противоречащие законодательству РФ, совершаемые
в целях подготовки и проведения публичного мероприятия
1
.
Организатором различных массовых мероприятий могут выступать один
или несколько граждан Российской Федерации, политические партии и другие
общественные или религиозные организации и объединения.
При этом пунктом 2 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ, установлен
ряд ограничений, при которых, не возможно выступать организатором
массового мероприятия. Указанные ограничения выражаются в том, что
организаторами не могут выступать лица, признанные судом недееспособными
либо ограниченно дееспособными, содержащихся в местах лишения свободы
по приговору суда, а также политические партии, другие общественные или
религиозные объединения, деятельность которых приостановлена, запрещена
или ликвидирована в установленном законодательством порядке.
Также статьей 8 указанного федерального закона регламентирован
порядок определения места проведения мероприятия. Так публичное массовое
мероприятие может проводиться в любых пригодных для его целей местах,
если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или
1
Статья 4 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Справочная правовая система «Консультант
Плюс».
19
иной угрозы безопасности участников данного мероприятия. Условия запрета
или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах
могут быть конкретизированы федеральными законами. К местам, в которых
проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:
территории, непосредственно прилегающие к опасным
производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует
соблюдения специальных правил техники безопасности;
путепроводы, железнодорожные магистрали, полосы отвода
железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий
электропередачи;
территории, непосредственно прилегающие к резиденциям
Президента Российской Федерации, к зданиям судов, к территориям и зданиям
учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение
уполномоченных пограничных органов
1
.
Главным механизмом взаимодействия органов исполнительной власти и
организатора мероприятия до момента его проведения является порядок подачи
и приема уведомления об его проведении. В соответствие с частью 1 статьи 7
Федерального закона № 54-ФЗ организатор публичной акции обязан не ранее
15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия подать в письменное
уведомление о запланированном мероприятии.
При этом в уведомлении необходимо отразить информацию о цели, форме,
месте проведения, маршрутах движения участников, дате, времени начала
и окончания мероприятия.
При этом орган исполнительной власти не вправе отказать в принятии
уведомления, даже при нарушении процедуры подачи уведомления или
предоставления не полной информации о запланированном мероприятии. При
1
Статья 8 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Справочная правовая система «Консультант
Плюс».
20
получении уведомления, ответственное должностное лицо фиксирует факт его
получения и в течении трех дней направляет в организатору мотивированные
предложения об изменении места, даты и времени проведения мероприятия, а в
случае выявления несоответствия различных условий его проведения
направляются предложения об устранении выявленных замечаний.
Следовательно, можно сделать вывод, что в условиях развития
современного общества, крайне важной задачей является строгое и
единообразное соблюдения норм законодательства, регулирующих
использование права на свободу мирных собраний. При этом необходимо
обеспечить создание условий для взаимного конструктивного диалога между
организаторами и органами государственной власти. В противном случае,
злоупотребление указанным правом, создает предпосылки к возникновению
политического кризиса в обществе.
Основополагающим документом, который регулирует порядок проведения
массовых мероприятий, является Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» Однако
в силу имеющихся неточностей некоторых формулировок он наделяет органы
исполнительной власти избыточными полномочиями по реализации процедуры
согласования запланированных мероприятий.
Недостаточное изучение понятий, принципов, форм деятельности
различных субъектов обеспечения рассматриваемого права не позволяет
внедрять новые действенные методы совершенствования законодательной базы
по рассматриваемому вопросу.
Так необходимо предусмотреть нормативное закрепление в указанном
федеральном законе некоторых понятий и обязанностей, таких как:
обязанность органа исполнительной власти по проведению мониторинга
информации о запланированных массовых мероприятиях с целью уведомления
их организаторов об установленной норме предельной заполняемости
территории в месте проведения мероприятия;
21
определение понятий «прилегающая территория» и «стихийный
митинг».
1.3. Понятие и классификация общественно-политических, культурно-
зрелищных и спортивных мероприятий
Массовые мероприятия являются одной из основных форм выражения
общественной активности населения. Также они являются выражением
потребностей человека в прикосновении к политической, спортивной и
культурной жизни общества.
Массовым является мероприятие доступное неопределенному числу
граждан. Общепринятая классификация выделяет такие виды массовых
мероприятий, как общественно-политические, культурно-массовые, спортивно-
зрелищные и религиозные. Указанных виды массовых мероприятий
отличаются различными целями организации, характером и количеством
участников, местами проведения и степенью влияния на охраняемые законом
общественные отношения.
К общественно-политическим мероприятиям следует относить
демонстрации, митинги, шествия, съезды политических партий и
общественных организаций и выборы различных видов. Данные мероприятия
охарактеризованы высоким уровнем организации, качественной
однотипностью состава участников, официальностью, а также идентичностью
мотивов и стереотипов поведения людей.
Основными особенностями культурно-массовых мероприятий являются
разнообразные формы поведения людей, которые преследуют цель
удовлетворить свои культурные, эмоциональные и духовные потребности, при
этом характер поведение граждан, при проведении указанных мероприятий не
выходит за рамки общепринятых социальных норм.
22
Проведение спортивно-зрелищных мероприятий охарактеризовано
присутствием определенного контингента спортивных болельщиков или
фанатов. Как правило, их поведение характеризуется пристрастным
отношением к конкретному спортсмену или команде, которое может
трансформироваться в фанатическое увлечение, с последующим проявлением
негативных последствий.
Проведение религиозных мероприятий регламентируется Федеральным
законом от 19.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных
объединениях»
1
. В случаях, которые не предусмотрены вышеуказанным
Федеральным законом, религиозные мероприятия организуются и проводятся в
порядке, установленном Федеральным законом от 19.06. 2004 № 54 – ФЗ.
Также в статье 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54- ФЗ«О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дано
нормативное понятие «публичное мероприятие», которое характеризуется как
открытое, мирное, доступное каждому, проводимое в форме собрания, митинга,
демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих
форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации,
политических партий, других общественных объединений и религиозных
объединений, в том числе с использованием транспортных средств.
2
Целью проведения указанных массовых мероприятий является свободное
выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по
различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной
жизни страны и вопросам внешней политики.
Исходя из выше приведенного в указанном Федеральном законе
определения выделяют основные виды публичных мероприятий, такие как
собрание, митинг, демонстрация, шествие и пикетирование.
1
Федеральный закон от 19.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных
объединениях» // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
2
Статья 2 Федерального закона от 19.06.2004 № 54 – ФЗ«О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Справочная правовая система «Консультант
Плюс».
23
Так под собранием понимается совместное присутствие граждан в
специально отведенных или приспособленных для этого местах, которые
преследуют цель в виде коллективного обсуждения различных общественно
важных вопросов и проблем.
Под митингом понимается массовое присутствие граждан в
определенном месте для публичного выражения общественного мнения об
актуальных проблемах общественно-политического характера.
Под определением «демонстрация» понимается организованное
публичное выражение общественного мнения группой граждан с
использованием средств наглядной агитации.
Шествие определено как массовое прохождение граждан по заранее
согласованному и определенному маршруту в целях привлечения внимания к
различным проблемам общества.
Под пикетированием подразумевается форма публичного выражения
мнений, проводимого без передвижения и использования звукоусиливающих
технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или
нескольких граждан, которые используют средства наглядной агитации.
1.4. Совершение преступлений против охраны общественного порядка
и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий:
социальные и правовые аспекты.
В Уголовном кодексе Российской Федерации раздел IX «Преступления
против общественной безопасности и общественного порядка» нормативно
закреплены в главе 24, названной «Преступления против общественной
безопасности». В данном случае понятие преступлений против общественного
порядка понимается в узком смысле.
В указанном случае оно подразумевает под собой правила поведения людей
в общественных местах, их взаимоотношения, обеспечивающие нормальную