12
военном положении»
1
к массовым мероприятиям отнесены публичные
мероприятия и иные массовые мероприятия. При этом иные массовые
мероприятия не конкретизируются. В Федеральном конституционном законе
«О референдуме Российской Федерации»
2
наряду с публичными в понятие
«массовые мероприятия» включены собрания, встречи с гражданами,
митинги, демонстрации, шествия, публичные дебаты и дискуссии, иные
мероприятия.
Федеральный закон «О полиции»
3
разделяет публичные мероприятия
(собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование) и массовые
мероприятия (спортивные, зрелищные и иные). Здесь разграничение ис-
следуемых понятий ведется исходя из целей, в соответствии с которыми они
проводятся. Следовательно, мероприятие является массовым в том случае,
если оно вызвано событиями спортивного, зрелищного и иного характера.
Отметим, что в законодательстве субъектов Российской Федерации и
муниципальных актах также присутствует термин «массовые мероприятия».
Рассмотрение определений понятия массовых мероприятий, приведенных в
них, позволяет выделить нам следующие признаки:
— участие большого количества граждан
4
;
— прохождение массовых мероприятий в общественных местах
5
;
и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина. 2018. № 3-3. С.
41
1
Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ (ред. от 01.07.2017) "О
военном положении" // Собрание законодательства РФ, 04.02.2002, N 5, ст. 375; Собрание
законодательства РФ, 03.07.2017, N 27, ст. 3924.
2
Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) "О
референдуме Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 05.07.2004, N 27,
ст. 2710; Собрание законодательства РФ, 19.06.2017, N 25, ст. 3589.
3
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О полиции" // Собрание
законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900; Собрание законодательства РФ, 06.08.2018,
N 32 (Часть II), ст. 5125.
4
Об утверждении Положения об обеспечении общественного порядка при проведении
мероприятий с массовым пребыванием граждан : постановление Магаданской области от
10 сентября 2009 г. № 442-па // Магаданская правда. 2009. 16 сент.
5
Об утверждении порядка организации и проведения массовых культурно-зрелищных,
физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий на территории Волгограда :
решение Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2012 г. № 36/1120 // Городские
вести. Царицын – Сталинград – Волгоград. 2010. 2 окт.
13
— проведение массовых мероприятий в целях организации развле-
кательных, спортивных, рекламных и других досуговых программ, обе-
спечения пользования благами культуры (организованный характер)
1
;
— открытость и доступность массового мероприятия
2
.
Обобщение практического опыта государственных органов и обще-
ственных организаций в данной сфере, а также проведенные нами иссле-
дования дают возможность сформулировать определение понятия «массовое
мероприятие».
Это открытая, мирная, организованная, осуществляемая в обще-
ственных местах, проводимая в установленном законом порядке форма
активных действий больших групп (масс) людей, нацеленных на выражение
их воли, защиту прав, свобод, законных интересов, на удовлетворение
потребностей в экономической, политической, социально-культурной и
других материальных и духовных сферах.
Для более глубокого исследования понятия, сущности и содержания
массовых мероприятий необходима их классификация. Отметим, что любая
классификация осуществляется на основе выделяемых признаков,
свидетельствующих о сходстве и различии изучаемых явлений. Массовые
мероприятия разнообразны. Отнесение каждого из них к определенной
группе способствует правильному пониманию его социального назначения и
места в классификационной системе. Наличие полной классификации
массовых мероприятий имеет не только теоретическое, но и большое
практическое значение, в том числе для дальнейшего совершенствования
работы органов внутренних дел по обеспечению законности и правопорядка
при их проведении.
1
Об утверждении Порядка организации и проведения массовых мероприятий на
территории муниципального образования «Город Томск» : постановление Мэра города
Томска от 1 ноября 2008 г. № 835 // Сборник официальных материалов муниципального
образования «Город Томск». 2008. № 50.
2
Об утверждении примерного положения о порядке организации и проведения массовых
мероприятий : постановление Республики Хакасия от 25 января 2011 г. № 16 // Вестник
Хакасия. 2011. № 73.
14
В теории и практике принят подход, в соответствии с которым мас-
совые мероприятия подразделяются на крупные блоки, куда входят как
общественно-политические, спортивные, культурно-зрелищные, так и иные
мероприятия
1
. Лишь в отдельных работах предпринимаются попытки
раскрыть содержание этих блоков, причем без четких критериев группировки
рассматриваемых явлений
2
.
В. Л. Виленский разделяет массовые мероприятия по значимости на
международные (олимпийские игры, чемпионаты мира, международные
конкурсы), региональные (национальные праздники), местные массовые
мероприятия (городские праздники, выставки), а также локальные (районные
праздники, различные приемы) и частные мероприятия (свадьбы, банкеты)
3
.
Б. Д. Донов предлагает классифицировать массовые мероприятия по месту их
организации: проводимые в закрытых учреждениях (здания, сооружения и
др.), на открытой местности, в общественных местах
4
.
Выделяются и иные критерии классификации, например:
— по периодичности их проведения — разовые, проводимые в опре-
деленный период и повседневные;
— по характеру действий их участников — динамичные, статичные и
смешанные;
— по территориальному признаку — районные, межрайонные, го-
родские, областные (республиканские, краевые) и общегосударственные;
1
Гусев А.В. К вопросу об определении категории «массовое мероприятие» в контексте
охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности // Вестник
Уральского юридического института МВД России. 2017. № 3. С. 37
2
Бачурин А.Г. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка на массовых
и публичных мероприятиях // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России.
2017. № 1 (73). С. 48
3
Виленский В. Л. Классификация массовых мероприятий как объектов пред-
принимательства // Транспортное дело России. 2011. № 8. С. 159.
4
Донов Б. Д. Организация работы по обеспечению общественного порядка и безопасности
в период подготовки и проведения политических, спортивных и праздничных
мероприятий : пособие. М., 2007. С. 9.
15
— по количеству участвующих лиц — крупные (сотни, десятки тысяч
участников), средние (несколько сотен человек) и малые (несколько десятков
лиц);
— по составу участников — могут быть представлены рабочими одной
профессии, отдельными категориями служащих, интеллигенцией, учащейся
молодежью, лицами пенсионного возраста;
— по характеру возникновения — прогнозируемые (планируемые) и
непрогнозируемые. Обычно организаторы, по плану которых проводится
мероприятие, заблаговременно представляют в органы внутренних дел
сведения о его программе, времени и месте проведения, о количестве
участников и другие необходимые данные. Непрогнозируемые массовые
мероприятия связаны, как правило, с несанкционированными действиями
неформальных объединений, со стихийно возникающими выступлениями
граждан.
Наиболее распространенным является деление массовых мероприятий
по содержанию и направленности на:
— публичные (собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикети-
рования);
— иные общественно-политические массовые мероприятия (выборы,
съезды политических партий, конгрессы и т. д.);
— культурно-зрелищные (концерты, фейерверки, фестивали и т. д.);
— спортивно-массовые мероприятия (олимпиады, чемпионаты, со-
ревнования и т. д.);
— религиозные (шествия, обряды и т. д.)
1
.
Отдельные ученые выделяют рекламно-коммерческие мероприятия
(презентации, ярмарки, розыгрыши призов и т. д.). Данная классификация
является универсальной, поскольку она положена в основу законодательства
1
Обыденова Т.В., Франковская К.Д. Административно-правовой режим обеспечения
правопорядка на массовых и публичных мероприятиях // В сборнике: Актуальные
вопросы применения норм административного права ("Кореневские чтения"). Сборник
научных трудов II Международной научно-практической конференции. 2018. С. 458
16
о массовых мероприятиях как на федеральном уровне, так и на уровне
субъектов Российской Федерации
1
.
Таким образом, под массовым мероприятием можно понимать от-
крытую, мирную, организованную, осуществляемую в общественных местах,
проводимую в установленном законом порядке форму активных действий
больших масс людей, которые нацелены на выражение их воли, защиту прав,
свобод, законных интересов, на удовлетворение потребностей в
экономической, политической, социально-культурной и других
материальных и духовных сферах.
Основные признаки массового мероприятия:
— участие большого количества граждан (массовость);
— проведение в общественных местах;
— организованный характер;
— открытость и доступность;
— удовлетворение потребностей граждан в экономической, полити-
ческой, социально-культурной и других материальных и духовных сферах.
1
Рунаев Р.Ю., Косяченко В.И. Правовые основы деятельности сотрудников полиции при
проведении массовых мероприятий // В сборнике: Актуальные проблемы частного и
публичного права. Сборник научных трудов Всероссийской научно-практической
конференции. 2018. С. 84
17
1.2. Правовые основы предупреждения преступлений
при проведении массовых мероприятий
В качестве необходимого и главного условия в предупреждении
преступных проявлений, которые возможны при проведении массовых
мероприятий, выступает тщательное правовое регулирование вопросов их
организации, подготовки и непосредственного проведения. Кроме того,
немаловажно и то, какие действия совершаются со стороны органов государ-
ственной власти и органов, занимающихся местным самоуправлением. В
частности, действия, направленные на предупреждение, на пресечение
различных нарушений в области данного порядка, а равно на привлечение к
определённым мерам ответственности виновных лиц.
По положениям из Конституции Российской Федерации
1
следует
закреплённое за гражданами Российской Федерации право собираться мирно,
т.е. без оружия, для проведения собраний, митингов и демонстраций,
шествий и пикетирований (это ст. 31). Данное субъективное право выступает
как основополагающее и неотъемлемое в правовом статусе личности в
пределах Российской Федерации.
У государства в связи с этим есть конституционная обязанность по
гарантиям разумного и сбалансированного согласования интересов, которые
сложились во всём обществе. Также оно должно устанавливать через
нормативную форму соответствующий порядок с условиями реализации этих
прав, особенно когда такая реализация может затрагивать права и законные
интересы довольно большого числа лиц. Речь идёт как об участниках
публично-массовых мероприятий, так и о лицах, которые непосредственно в
этих акциях не принимают никакого участия.
1
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N
6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
18
Указанное правовое регулирование призвано достичь цели проводимых
мероприятий с их одновременным соотнесением с рядом конституционно
значимых ценностей. К числу последних относится и поддержка
гражданского мира и согласия, и недопустимость реализации прав и свобод
человека и гражданина против соответствующих прав и свобод, имеющихся
у других лиц. Равным образом конституционные нормы охраняются запрет
на деятельность, которая направлена возбуждать социальную, расовую,
национальную или религиозную ненависть и вражду.
Данный подход согласуется с общепризнанными принципами и нор-
мами международного права, в том числе с п. 1 ст. 20 Всеобщей декларации
прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.
1
(каждый человек имеет право на свободу мирных собраний), ст. 21
Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря
1966 г.
2
, в которой признается право на мирные собрания, но допускается
введение его обоснованных ограничений, налагаемых в соответствии с
законом и необходимых в демократическом обществе в интересах
государственной или общественной безопасности, общественного порядка,
охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод
других лиц, а также ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных
свобод от 4 ноября 1950 г.
3
Последняя рассматривается Европейским судом
по правам человека как возлагающая на государство обязательства,
связанные с обеспечением эффективной реализации свободы проведения
мирных собраний.
Получается, что государство наделено одновременно и правом, и
обязанностью проводить регулирующее воздействие касательно отношений,
1
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948)
// Российская газета, 10.12.1998.
2
Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят 16.12.1966
Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) //
Ведомости Верховного Совета СССР, 28.04.1976, N 17, ст. 291.
3
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950)
(с изм. от 13.05.2004) // Бюллетень международных договоров, N 3, 2001.
19
связанных и с организацией, и с проведением мирных собраний. Тогда с
учётом соблюдения баланса между частными и публичными интересами
приходится давать гарантии для граждан и их объединений по реальной
возможности не только заявлять, но и отстаивать собственные позиции. Они
должны иметь возможность выдвигать различные гражданские инициативы
касательно значимых, с их точки зрения, общественно-политических
вопросов. Тем самым граждане оказывают влияние относительно
деятельности различных органов публичной власти. Это происходит не
только в непосредственной форме, но и через формирование общественного
мнения. Последнее происходит для привлечения внимания к определённой
проблеме и для обеспечения своевременной и адекватной реакции на эту
проблему со стороны институтов публичной власти.
Право собираться мирно и без оружия гарантирует возможность всем
гражданам свободно посещать не только любые общественно-политические,
но и иные массовые мероприятия.
Данное право (собираться мирно, без оружия, проводить собрания,
митинги и демонстрации, шествия и пикетирования), гарантированное
Конституцией Российской Федерации и названными международно-
правовыми актами, не является абсолютным и может быть ограничено путем
введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений
общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также
установления публично-правовой ответственности за действия, их
нарушающие или создающие угрозу их нарушения. Слово «мирно» означает
запрет агрессивного поведения собравшихся, каких-либо массовых
беспорядков, акций вандализма и любых других видов нарушения
общественного порядка
1
.
В целях обеспечения названного права граждан Российской Федерации
федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией
1
Михайлюк В.А., Витютнев Е.Е. Организация правопорядка и общественной
безопасности при проведении международных массовых спортивных мероприятий //
Вестник Краснодарского университета МВД России. 2018. № 2 (40). С. 72
20
Российской Федерации полномочия по регулированию и защите прав и
свобод человека и гражданина, установил порядок организации и проведения
в Российской Федерации указанных массовых мероприятий в Федеральном
законе от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях», а меры административной ответственности за
его нарушение — в Кодексе Российской Федерации об административных
правонарушениях
1
(ст. 5.38, ч. 6 ст. 19.3, ст. 20.2).
Порядок проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и
пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам
референдума регулируется:
- Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ
«О референдуме Российской Федерации»;
- Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»;
- Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических
партиях»;
- Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации»;
- Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах
Президента Российской Федерации».
Проведение религиозных обрядов и церемоний, других публичных
акций религиозного характера регулируется отдельными положениями
Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и
о религиозных объединениях»
2
.
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N
195-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1;
Собрание законодательства РФ, 11.02.2019, N 6, ст. 465.
2
Федеральный закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ (ред. от 05.02.2018) "О свободе совести и о
религиозных объединениях" // Собрание законодательства РФ, 29.09.1997, N 39, ст. 4465;
Собрание законодательства РФ, 12.02.2018, N 7, ст. 975.
21
Правовой основой организации и проведения спортивных меропри-
ятий, обеспечения общественного порядка и безопасности при их проведении
является Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической
культуре и спорте в Российской Федерации»
1
, ст. 3 которого в качестве
одного из основных принципов законодательства о физической культуре и
спорте определяет обеспечение безопасности жизни и здоровья лиц,
занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и
зрителей физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий. Кроме
того, постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2015
г. № 202 29 «Об утверждении требований к антитеррористической
защищенности объектов спорта и формы паспорта безопасности спорта»
2
утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов
спорта и формы паспорта безопасности объектов спорта, а также приказом
Министерства спорта Российской Федерации от 26 ноября 2014 г. № 948 30
утверждена типовая инструкция по обеспечению общественного порядка и
общественной безопасности на объекте спорта при проведении официальных
спортивных соревнований. Административная ответственность за нарушение
правил поведения зрителей 31 и правил обеспечения безопасности при
проведении официальных спортивных соревнований 32 предусмотрена ст. ст.
20.25 (ч. 5), 20.31, 20.32 КоАП РФ, а также законодательством субъектов
Российской Федерации.
Правовую основу организации и проведения массовых мероприятий
составляют также:
- Федеральный конституционный закон от 3 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О
чрезвычайном положении»;
1
Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О физической культуре
и спорте в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 10.12.2007, N 50, ст.
6242; Собрание законодательства РФ, 31.12.2018, N 53 (часть I), ст. 8490.
2
Постановление Правительства РФ от 06.03.2015 N 202 (ред. от 06.02.2018) "Об
утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов спорта и
формы паспорта безопасности объектов спорта" // Собрание законодательства РФ,
16.03.2015, N 11, ст. 1608; Собрание законодательства РФ, 12.02.2018, N 7, ст. 1042.