62
водопользователями, решить непростые организационно-правовые вопросы
устойчивости берегов. При наличии специального субъекта управления можно
будет задействовать «излишние мощности» многих водохранилищ,
заложенные когда-то с расчетом на рост потребностей плановой экономики.
Богатый зарубежный опыт работы самых разнообразных субъектов
управления эксплуатацией водохранилищ и их каскадов (государственных
органов, государственных компаний и кооперативов) подтверждает
обоснованность этой инициативы. Названные выводы имеют большое
значение в свете предстоящего гидротехнического строительства и
наполнения новых водохранилищ, намеченных в Водной стратегии России.
Между тем, активное применение предусмотренных в
законодательстве механизмов государственно-частного партнерства
(концессионные соглашения) позволяет решить наболевшие задачи ремонта
и реконструкции гидротехнических сооружений, а в ряде случаев –
перепрофилирования и демонтажа названных сооружений. На практике
бывают случаи, когда предприниматели предлагают превратить бывший ГЭС
в мост.
5. В настоящее время необходимо пошаговое превращение бассейновых
советов из совещательных органов во вполне полномочные органы,
принимающие кардинальные решения в рамках бассейнового округа.
Соответственно, должен быть квалифицированный штат экспертов
бассейнового совета, обеспечивающий подготовку различных
водохозяйственных решений, в том числе и гидротехнических. В нем должны
быть представлены, в том числе, специалисты Росводресурсов,
Росприроднадзора, Ростехнадзора. В будущем, если бассейновые советы
«приживутся» как ключевые органы, возможно внесудебное разбирательство
возникающих между водопользователями споров.
Кроме того, по бассейновым округам всеми заинтересованными
сторонами могут быть подписаны бассейновые соглашения. В них могут и
должны участвовать федеральные и региональные органы власти, органы
63
местного самоуправления, организации водопользователей. Зарубежный и
краткий отечественный опыт бассейновых соглашений позволяет продуманно
и конструктивно решать многие острые вопросы водохозяйственного
комплекса, включая работу каскадов водохранилищ, разработку схем
вододеления между разными субъектами РФ.
В рамках бассейновых советов и бассейновых соглашений можно
оформлять решения о снятии излишней гидротехнической
зарегулированности многих рек и озер, экологическое состояние которых
страдает от нарушения водного стока.
Российскому законодательству, призванному регулировать водные
отношения, еще предстоит развиваться, чтобы соответствовать экологическим
вызовам современности. Поскольку водное и смежное с ним
природоресурсное законодательство является в силу положений ст.72
Конституции России предметом совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов, по обозначенным нами направлениям необходима работа как
федерального законодателя (определяющего общие подходы), так
законодателя субъектов Российской Федерации (учитывающего
гидрологическую и в целом природно-климатическую специфику региона).
Будучи продиктованы трудностями правоприменения, изменения в
водном законодательстве должны формироваться и обсуждаться с учетом
мнения научной общественности (включая РАН). В процессе развития
водного законодательства и «наладки» механизмов его реализации важную
роль может сыграть система Общественных палат и советов,
функционирующая в России
1
.
Приведенные пути решения названных проблем правового
регулирования соответствуют установкам «Основ государственной политики в
области экологического развития Российской Федерации на период до 2030г.»
(утверждены Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012г.), которое
1
Шубин Ш. П. Некоторые вопросы разграничения экологических преступлений и
административных экологических правонарушений: Вестник Санкт-Петербургской
Юридической Академии №3 (36). СПб, 2017. ─ 115 с.
64
предполагает сотрудничество государства, местного самоуправления, бизнеса,
науки, а также развитие «зеленых инвестиций».
3.3. Совершенствование уголовного законодательства об ответственности
за преступления, совершаемые в сфере добычи биоресурсов, как правовая
мера специального (криминологического) предупреждения преступлений в
данной сфере
В настоящее время законодательство в области охоты и охраны
животных в Российской Федерации находится в стадии развития. Принят
Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации», ставший основой для дальнейшего законотворчества.
Только за последние несколько лет разработаны и вступили в силу более
30 нормативных правовых актов в сфере использования и охраны объектов
животного мира.
Существенные изменения в отрасли произошли с принятием
Федерального закона от 23 июня 2016 г. №206-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
совершенствования использования лесов и земель для осуществления видов
деятельности в сфере охотничьего хозяйства», направленный на
гармонизацию лесного и охотничьего законодательства и создающий
благоприятные условия для расширенного воспроизводства охотничьих
ресурсов.
В весеннюю сессию 2017 года Советом Федерации был одобрен
Федеральный закон от 29 июля 2017 года №224-ФЗ «0 внесении изменений в
статью 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих
ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» (далее — Закон).
65
По оценкам экспертов многие проблемы правового регулирования в
данной области так или иначе связаны с согласованием интересов субъектов
различных направлений рыбохозяйственной деятельности.
1. На практике наблюдались попытки коммерционализировать
любительское и спортивное рыболовство и вытеснить «бесплатный вариант»
этого вида рыболовства, предусмотренный законодателем. Данным попыткам
был положен конец, а между «платным и бесплатным вариантами»
любительского и спортивного рыболовства следует сохранить баланс.
Однако нельзя и согласиться с предложениями разработчиков ряда
законопроектов ввести свободное и бесплатное рыболовство на промысловых
участках, используемых в целях рыбоводства: это станет ущемлять законные
интересы предпринимателей, вложивших инвестиции в разведение водных
биоресурсов. Следовательно, создаются условия для конфликтов и судебных
споров между сторонами.
2. Для законопроектов по традиционному рыболовству свойственны
два необычных организационно-правовых решения: во-первых приравнять к
общинам коренных малочисленных народов иное население, также ведущее
традиционный образ жизни; во-вторых, исключить традиционное рыболовство
из существующей ныне для всех видов рыболовства отлаженной системы
общих допустимых уловов, квотирования, ограничений по объему вылова. С
последним решением никак нельзя согласиться: если традиционное
рыболовство осуществляется в личных и бытовых нуждах, не требующих
больших объемов вылова, то в связи с данным видом рыболовства нет смысла
и в отмене ограничений по объему вылова. Как представляется, поощрение
традиционного рыболовства не должно идти по пути создания косвенных
условий для злоупотреблений и скрытой коммерционализации данного вида
рыболовства.
3. В условиях исчерпания сырьевой базы для рыболовства приобретает
все большое продовольственное значение рыбоводство. При этом рыбоводные
фермы могут выполнять важную экологическую функцию: зарыблять
66
близлежащие рыбохозяйственные водные объекты, водные биоресурсы
которых подорваны неумеренной эксплуатацией. В законодательстве ряда
зарубежных государств предусмотрена аренда водных и земельных ресурсов
на длительный срок более 20 лет с правом пролонгации для добросовестных
арендаторов .
В связи с отечественными рыбоводством экспертами предлагается
разные формы нормативного выражения правовых механизмов
стимулирования названного вида рыбохозяйственной деятельности:
самостоятельный федеральный закон, специальная глава в Законе «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», подзаконные
нормативные правовые акты федеральных органов, правотворчество
субъектов РФ.
4. В правовом регулировании рыболовства имеют место и другие
трудности. Широковещательная борьба с незаконным выловом водных
биоресурсов и последующими операциями с ними не может считаться
успешно завершенной, пока имеет место «двойная» выдача разрешений на
вылов и «параллельная» аренда.
Правоохранительными органами недавно был поднят вопрос о
дополнительных мерах, исключающих выдачу разрешений на добычу (вылов)
водных биоресурсов на один и тот же период времени с использованием
одного и того же судна, но разным лицам и на несколько видов рыболовства.
Указанная «двойная» выдача разрешений обусловлена тем, что судно сдается
в аренду нескольким лицам в один и тот же период. В итоге, вопреки
требованиям законодательства, судно одновременно фрахтуется сразу
несколькими лицами.
В настоящее время действующие в области рыболовства федеральные
законы и подзаконные нормативные правовые акты не содержат в себе
прямого запрета на «двойную» выдачу названных разрешений. В частности, в
ст. 34 Закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»
указывается, что разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов,
67
отнесенных к объектам рыболовства, выдается в отношении каждого судна,
осуществляющего рыболовство. Однако в данном случае законодатель не
определяет, получает ли каждое судно одно или несколько подобных
разрешений, касается ли это разрешение арендатора или субарендатора.
«Двойная» выдача разрешений создает условия для нарушения
законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов. У
хозяйствующих субъектов возникает возможность манипулировать
различными правоустанавливающими документами, уклоняться от
государственного контроля и надзора, избежать ответственности за
правонарушения.
Предлагаемые пути решения настоящих проблем в научных
исследованиях и в заключениях.
1. Необходимо воплотить в жизнь поручение Председателя
Правительства РФ по итогам встречи с представителями общественных
объединений любительского и спортивного рыболовства, а также
Федерального агентства по рыболовству 11 января 2012 года. Оно прямо
предусматривает внесение изменений и дополнений в Закон «О рыболовстве и
сохранении водных биологических ресурсов», предусмотрев «бесплатное и
свободное» любительское и спортивное рыболовство на водных объектах
общего пользования. Это не исключает оказание рыболовам-любителям и
рыболовам- спортсменам платных услуг, однако не допускает навязывание
этих услуг предпринимателем.
2. Требуются сбалансированные изменения и дополнения в Законе «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части
традиционного рыболовства. При этом данный вид рыболовства должен
вписываться в рамки «традиционного природопользования» и подпадать под
единое государственное управление рыболовством (общие допустимые уловы,
квоты, ограничения вылова).
3. В связи с рыбоводством необходимо наладить механизм поощрения, в
том числе посредством налоговых, кредитных и страховых льгот. Данные
68
меры должны присутствовать в федеральных и региональных программах
государственной поддержки рыбоводства. Целесообразно привлечение
рыбоводных союзов и ассоциаций в государственную систему управления
рыбным хозяйством. В свою очередь, от разветвленности механизма
поощрения рыбоводства зависит и форма нормативно-правового выражения.
4. Названую ранее «двойную» выдачу разрешений необходимо
запретить, восполнив, таким образом, пробелы в Законе «О рыболовстве и
сохранении водных биологических ресурсов» и соответствующих
подзаконных нормативных правовых актах.
В соответствии с Законом, владельцы долгосрочных лицензий, у
которых право пользования животным миром в отношении охотничьих
ресурсов возникло до 1 апреля 2010 года, получают право при надлежащем
исполнении обязательств по таким лицензиям заключать охотхозяйственные
соглашения в отношении охотничьих угодий, указанных в договоре о
предоставлении в пользование территорий или акваторий, без проведения
аукциона на право заключения этих соглашений на срок 49 лет.
Основные направления и задачи по повышению эффективности в
охотничьей отрасли определены в Стратегии развития охотничьего хозяйства
в Российской Федерации до 2030 года (далее- Стратегия). В соответствии со
Стратегией, основные целевые показатели развития охотничьего хозяйства в
Российской Федерации включают в себя:
— увеличение численности важнейших видов охотничьих животных
(лось, косули, кабан, дикий северный олень, благородный олень, снежный
баран, туры, сибирский козерог, соболь, зайцы, лисица, утки, гуси, лысуха,
глухарь, тетерев, рябчик, белая и тундряная куропатки, вальдшнеп) до уровня,
соответствующего экологической емкости среды их обитания;
— увеличение торгового оборота в сфере охотничьего хозяйства до 0,6
процента внутреннего валового продукта, оценочной стоимости охотничьих
животных до 550 млрд. рублей и оценочной стоимости продукции
охотничьего хозяйства до 120 млрд. рублей;
69
— наличие не менее 3 государственных охотничьих инспекторов в
каждом муниципальном районе, на территории которого имеются охотничьи
угодья;
— снижение объемов незаконной добычи охотничьих животных не
менее чем в 2,5 раза и т.д. усилия законодателей в этой сфере целесообразно
направить на решение следующих задач:
— сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов;
— повышение инвестиционной привлекательности отрасли;
— ликвидация административных барьеров при осуществлении
охотничьей деятельности.
Учитывая, что федеральные государственные охотничьи инспекторы
взаимодействуют с вооруженными гражданами (часто в труднодоступной и
удаленной местности), представляется целесообразным проработать вопрос об
определении их право во го положения (статуса) по аналогии с сотрудниками
органов внутренних дел, в том числе о предоставлении им права на ношение и
хранение огнестрельного оружия и специальных средств, о государственной
защите их жизни и здоровья, а также о предоставлении им иных прав и
властных полномочий.
Принятие такого решения позволило бы существенно повысить статус
государственных инспекторов и, соответственно, привлекательность этой
работы. Кроме того, следует отметить необходимость продолжения работы по
расширению полномочий производственных охотничьих инспекторов.
Правила охоты нарушаются также по причине низкого уровня
охотничьей этики, знаний и правовой (общей) культуры охотников. В
Российской Федерации при получении охотничьего билета не предусмотрена
сдача экзаменов, а сам билет не имеет срока действия и не может быть изъят
при совершении правонарушения.
Представляется целесообразным ввести обязательное обучение с
экзаменационным испытанием по охотничьему минимуму при получении
охотничьего билета.
70
В настоящее время Минприроды России разработан законопроект,
предусматривающий обязательное тестирование на знание правил охоты,
основ биологии диких животных, а также техники безопасности при
осуществлении охотничьей деятельности и при обращении с орудиями
охоты.
Проект закона ограничивает срок действия охотничьего билета до 10
лет. По мнению Минприроды России, указанные нововведения позволят
повысить уровень безопасности, а также уровень культуры и грамотности
охотников, а ограничение срока действия охотничьих билетов позволит
уполномоченным органам государственной власти эффективнее бороться с
браконьерством и получать актуальную информацию о количестве охотников
в каждом субъекте Российской Федерации.
В целях эффективного развития охотничьего хозяйства России также
представляется целесообразным:
— рассмотреть возможность увеличения финансового обеспечения
полномочий в области охраны и использования охотничьих ресурсов, в том
числе в целях обеспечения деятельности не менее трех государственных
охотничьих инспекторов в каждом муниципальном районе, на территории
которого имеются охотничьи угодья, а также повышение их денежного
содержания;
— разработать комплекс мер, направленных на повышение
престижности профессии государственных охотничьих инспекторов;
— обеспечить формирование единой открытой информационной
системы охотничьего хозяйства России, содержащей, в том числе,
информацию о заключенных охотхозяйственных соглашениях и о качестве их
исполнения.
Исходя из изложенного, Комитет Совета Федерации по
аграрнопродовольственной политике и природопользованию решил:
1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
71
— ускорить внесение законопроекта, предусматривающего усиление
социальной защиты должностных лиц органов государственного охотничьего
надзора, установление мер социальной поддержки таких должностных лиц,
совершенствование прав в области хранения, ношения и применения
служебного огнестрельного оружия и иных специальных средств, в том числе
позволяющим хранить должностным лицам служебное оружие и специальные
средства по месту их жительства совместно с личным охотничьим
огнестрельным оружием;
— ускорить внесение законопроекта, предусматривающего введение
перекрестных полномочий должностных лиц, лиц, осуществляющих
производственный охотничий контроль по составлению протоколов об
административных правонарушениях и совершению необходимых
процессуальных действий в случае выявления признаков административных
правонарушений в области охраны и использования животного мира и среды
их обитания, в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в области
рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области
использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
— ускорить внесение законопроекта, направленного на расширение
полномочий производственных охотничьих инспекторов при осуществлении
деятельности по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений
требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов;
— ускорить внесение законопроекта, предусматривающего внесение
изменений в охотхозяйственное соглашение и уступку прав и обязанностей по
нему;
— ускорить внесение законопроекта, предоставляющего лицам,
добросовестно исполнявшим обязанности в соответствии с
охотхозяйственным соглашением в течение срока его действия, права на
пролонгацию срока действия охотхозяйственного соглашения;
— ускорить внесение законопроекта, направленного на регулирование
порядка обращение с животными при осуществлении деятельности в сфере