52
ГЛАВА 3. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ ОБОРОТА
БИОРЕСУРСОВ НА ПРИМЕРЕ ВОДНЫХ БИОРЕСУРСОВ
3.1. Проблемы борьбы с преступлениями в сфере оборота водных
биологических ресурсов
Проблемы в области правового регулирования водных отношений могут
быть обусловлены, во-первых, неудовлетворительным выполнением
положений водного законодательства, а во-вторых, дефектами самого водного
законодательства, включая Водный кодекс Российской Федераций (далее ВК
РФ). Соответственно и решения названных проблем могут лежать как в
правотворческой, так и правоприменительной плоскости. Во многом эти
проблемы и пути их решений были отражены в Водной стратегии Российской
Федерации на период до 2020г. и в плане мероприятий по ее реализации (утв.
распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009г.
№1235-р).
1. Вопреки закрепленному в ст.6 ВК РФ открытому и бесплатному
доступу граждан к водным объектам общего пользования, на практике
справедливые правовые нормы об общедоступности российских водных
объектов часто нарушаются из-за невыделения на местности береговых полос
общего пользования и застройки инвестиционно привлекательных земель у
воды. Хотя в ряде регионов общественность ведет учет «захваченных
берегов», из-за коррупции должностные лица и органы власти не пресекают
названные противоправные процессы.
2. Фактически вне правового регулирования оказались неучтенные в
государственном водном реестре малые водотоки и водоемы, которые
присваиваются собственниками близлежащей земли, либо являются
предметом стихийного водопользования. Контрольно-надзорные органы, не
обладающие должной информацией, не могут осуществлять свои законные
полномочия в связи с этими водными объектами.
3. Законодатель не дает определение понятиям «пруд» и «карьер», но
допускает частную собственность на них.В силу этого коррупционного
53
пробела в водном законодательстве возможна приватизация под видом
прудов и карьеров водных объектов совсем иной природы и хозяйственного
значения: озер и малых водохранилищ. В местах дачного строительства
возможны произвольная запруда и захват по частям ручьев и речек.
4. В части перераспределения водного стока и создания запасов вод
путем гидротехнического строительства и мелиорации отечественное
законодательство не достигло высокой степени разработки, отвечающей
экологическим вызовам. В частности, накопились существенные трудности
правового регулирования в связи с существующими водохранилищами и их
каскадами. Находясь в государственной собственности, данные природно-
антропогенные объекты не имеют полной и всесторонней системы
управления, да и эффективных субъектов управления. В настоящее время при
наличии массы водопользователей собственники напорных ГЭС не отвечают
за качество вод, другие аспекты их существования. Лишь в редких случаях
функционированием водохранилищ и их каскадов пытаются управлять
государственные учреждения.
При некоторых попытках и подвижках законодатель пока не смог
окончательно решить «больные» вопросы реконструкции,
перепрофилирования и прекращения существования разных по назначению
гидротехнических сооружений, многие из которых остались без собственника.
В связи с этим интересен опыт стран ЕС по сокращению излишнего
количества плотин в целях экологического оздоровления рек и озер, сток
которых был нарушен гидротехническим строительством.
5. В целом для водных правоотношений России характерна
недостаточная реализация бассейновых принципов, подходов, методов,
которые позволяют привлечь все заинтересованные стороны. При этом
повышение роли бассейновых советов, предусмотренное в Водной стратегии
России, пока остаются в планах.
В итоге можно отметить, что в низком уровне дифференциации
правового режима разных по своим природным и экономическим
54
характеристикам водных объектов, а также в недостаточном развитии
бассейновых методов регулирования водных отношений кроятся причины
слабой управляемости отечественным водным хозяйством, а также
невысокого уровня реальной правовой охраны водного фонда России.
В общем ряду выделяются два наиболее проблемных региона: Дальний
Восток и Нижнее Поволжье. Например, в Камчатском крае есть населенные
пункты, где многих жителей можно назвать потомственными браконьерами.
Эти люди из поколения в поколение занимаются незаконным выловом рыбы и
продажей икры.
Росрыболовство и погрануправление 09.11.2016г. отчитались о
нарушениях, совершенных камчатскими аборигенами в период путины.
Только в акватории Авачинской губы у нарушителей изъяли более 50
километров сетей
1
.
По данным Северо-Восточного территориального управления
Росрыболовства, за время лососевой путины ведомство зарегистрировало 220
нарушений законодательства, которые совершили представители коренных
малочисленных народов Камчатки.
В управлении отмечают, что большинство нарушений связаны с
ведением отчетности. Зачастую промысловые журналы, аборигены заполняли
лишь в присутствии инспектора рыбоохраны. Когда не было контролеров,
представители общин, несмотря на улов, просто ставили прочерк в графе
«вылов».
Еще одним частым нарушением стало несоблюдение аборигенами
режима проходных дней. Кроме того, общины коренных народов нередко
использовали запрещенные орудия лова. Только в акватории Авачинской губы
1
Шубин Ш. П. Некоторые вопросы разграничения экологических преступлений и
административных экологических правонарушений: Вестник Санкт-Петербургской
Юридической Академии №3 (36). СПб, 2017. ─ 115 с.
55
за период лососевой путины, у нарушителей изъято более 50 километров
сетей
1
.
В монографии Международного конгресса рыбаков (Internationa lFishery
Congress) указана судебная статистика, в соответствии с которой, к уголовной
ответственности за браконьерство привлекаются в основном местные жители,
добывшие незначительное количество рыбы для личных нужд, и гораздо реже
лица, добывающие ценные виды рыб в больших количествах.
За две недели, с 13 по 27 октября 2017г, сотрудники рязанского отдела
Росрыболовства задержали 43 браконьера. Об этом сообщила пресс-служба
ведомства. Нарушения законодательства выявили в ходе тринадцати рейдов. В
результате 36 человек привлекли к ответственности по части 2 статьи 8.37
КоАП РФ. Кроме того, в отношении семерых задержанных возбудили дела об
административной ответственности. Всего у браконьеров изъяли более
семидесяти килограммов рыбы. Отмечается, что рейды проводили в
Рязанском, Рыбновском, Спасском, Пронском, Шиловском, Касимовском,
Сасовском и Шацком районах.
Несмотря на то, что соответствующие службы стараются
противодействовать браконьерству, данный вид преступной деятельности не
прекращает существовать, поскольку некоторые браконьеры имеют
коррупционные связи с работниками органов, которые пренебрегают своей
работой, а еще пагубнее - принимают участие в организованных браконьерами
рыбалках и охотах
За последние несколько лет в отношении сотрудников пограничных
управлений береговой охраны ФСБ РФ многократно возбуждались уголовные
дела по фактам сотрудничества в незаконной добыче животных, контрабанде,
а также участие в преступном сообществе
1
Шеншин В. М., Некоторые вопросы разграничения экологических преступлений и
административных правонарушений в сфере охраны окружающей среды: Актуальные
проблемы административного и административно-процессуального права. СПб, 2017. ─
144 с.
56
Международный рыболовный конгресс сообщает: «По данным
следствия, они, (т.е. военнослужащие пограничных управлений береговой
охраны ФСБ РФ), за вознаграждение предоставляли капитанам судов
информацию о расстановке сил береговой охраны в территориальных водах и
Исключительно экономической зоны РФ (Федеральный закон от 17 декабря
1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской
Федерации")»
Благодаря этому, браконьеры беспрепятственно осуществляли
незаконную добычу и вывоз водных биологических ресурсов (далее ВБР) в
страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Определенно, деятельность
должностных лиц, уполномоченных в данной сфере, зачастую идет вразрез с
интересами государства.
Этому свидетельствует событие, произошедшее в январе 2011 г., когда
Агентство по рыболовству Японии приостановило на 70 дней промысловую
деятельность 4 компаний, которые ранее признались в том, что в 2007-2009 гг.
давали взятки российским пограничникам за сверхнормативный вылов минтая
в Беринговом море и в районе Курильских островов. Эти деньги, как
утверждается, передавались российским наблюдателям на борту траулеров (до
10 тыс. долл.) или переводились на банковские счета фиктивных компаний.
Сумма всей взятки превысила 6 млн. долларов. К тому же, следует отметить,
что эти компании сами сообщили налоговым органам о взятках, пытаясь
представить их как легальные финансовые издержки. Однако налоговая
служба сочла эти действия попыткой скрыть часть дохода, так как компании
прикрывали упомянутые расходы фиктивными контрактами, и оштрафовала
их на 2,4 млн. долларов.
Международный рыболовный конгресс также выявил вполне
действенный метод незаконной охоты. Так, значительный ущерб
экономическим и экологическим интересам России причиняют суда под
«удобными» флагами или «flagsofconvenience» (Камбоджи, Белиза, Сьерра-
Леоне, Панамы, Гондураса), осуществляющие незаконный промысел
57
валютоемких видов ВБР (крабы, морской еж, лосось, минтай) в Японском и
Охотском морях. Продажа данной продукции производится в ближайших к
местам промысла иностранных портах: Мохпхо, Пусан, Донгхэ в Республике
Корея; Вакканай, Ханасаки, Румои и Отару в Японии. Кроме того, они
используют такую схему, как прием незаконно добытых ВБР от добывающих
судов за пределами ИЭЗ России. После чего, следуют в иностранный порт с
фиктивными документами, удостоверяющими право собственности на
отгруженный товар, придавая браконьерской продукции видимость
законности происхождения. При этом, незаконно добытые живые биоресурсы
(напр., краб) транспортируются как товар, а не как объекты промысла. При
задержании пограничниками они объясняют нахождение в российских водах
форс-мажорными обстоятельствами (непогода, технические проблемы) или
тем, что следуют кратчайшим курсом из одного иностранного порта в другой
1
.
Безусловно, пресечения противозаконных действий в отношении зверей,
птиц и рыб в малых масштабах являются целесообразными. Однако, проблема
должна решаться не только исполнительными органами, но и верховной и
законодательной властями, путем ужесточения наказания за незаконную
охоту(УК РФ, Статья 258. Незаконная охота), введения административных и
уголовных санкций в отношении нарушителей законодательства,
всестороннего противодействия коррупционным проявлениям в
правоохранительных и контролирующих органах (Федерального закона от
25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»), совершенствования
международного сотрудничества в сфере противодействия незаконному
промыслу, в частности: обеспечить своевременное представление на
регулярной основе информации о заходах судов и иного транспорта с
частично или полностью российскими экипажами, видовом составе и объеме
доставленных уловов или продукции.
1
Гладких В. И., Сухаренко А Н., Хренков О. В. Противодействие незаконному обороту
водных биоресурсов: законодательные и судебные аспекты// Безопасность бизнеса, 2018 -
№6 – с. 38 – 43
58
3.2. Основные направления и меры противодействия преступлениям в
сфере добычи водных биоресурсов
На сегодняшний день в России насчитывается около 5 тысяч
охотпользователей, осуществляющих охотничью деятельность в 7 тысячах
охотхозяйствах. В охотничьем хозяйстве заняты порядка 80 тысяч человек,
большая часть которых проживают в сельской местности, в отдаленных и
труднодоступных районах.
Таким образом, отрасль дает средства для жизни жителям отдаленных
труднодоступных районов и представителям 48 коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
В функционировании отрасли имеется целый ряд системных проблем,
тормозящих ее развитие. Охотничье хозяйство в Российской Федерации
характеризуется высокой степенью экстенсивности и инерционностью
развития, консерватизмом используемых методов работы и неравномерностью
использования охотничьих угодий, особенно на территории Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации. Отмечается проблема равной
доступности охотничьих ресурсов.
Отсутствие единой системы государственного управления ресурсами
животного мира и средой его обитания на федеральном и региональном
уровнях и соответствующих федеральных планов управления мигрирующими
видами охотничьих животных, а также отсутствие международного
сотрудничества и международного квотирования приводят к их
истощительному и неэффективному использованию.
Следующий момент, который хотелось бы отметить это отсутствие или
недостаточное количество в органах охотнадзора кадров обладающих
необходимыми профессиональными навыками и знаниями. Низкая оплата
труда госинспекторов так же является причиной не популярности данной
профессии у специалистов.
59
В настоящий момент на должности государственных инспекторов
работают люди самых различных специальностей и направлений подготовки
от юристов до ветеринаров, что, безусловно, не может не сказаться на
качестве их работы. Одной из возможных причин видится снижение
престижна данной профессии среди населения и выпускников охотоведческих
вузов. Да и зарплата в охотничьих хозяйствах в 1,5 – 2 раза выше, чем на
госслужбе. В то же время работа государственного инспектора
осуществляется в тяжелых условиях при отсутствии страхования жизни и
здоровья, что имеет важное значения для обеспечения социальной защиты
должностных лиц, осуществляющих государственный надзор
1
.
По нашему мнению, необходимо увязать результат работы инспекторов
с финансовым обеспечением, при этом материальное обеспечение не должно
зависеть от количества выявленных нарушений, a должно зависеть от
предотвращенного ими ущерба. Таким образом, появится личная
заинтересованность государственных инспекторов в качестве результатов
своего труда.
Плохая материально-техническая оснащенность госинспекторов,
отсутствие при осуществлении охранных мероприятий современных
технических средств, например таких как беспилотные летательные аппараты
или автоматические средства фото-видео фиксации. Так же влияют на
результаты работы госинспекторов.
Резюмируя выше сказанное можно сказать, что существующая система
контроля и надзора в России не может быть эффективна, так как направлена
на выявление нарушений, а не на поиск рисков и рекомендации по
нейтрализации этих рисков.
В целом система контроля и надзора, должна выстраиваться следующим
образом:
- уменьшение числа проверяющих контрольно-надзорных структур;
1
Шубин Ш. П. Некоторые вопросы разграничения экологических преступлений и
административных экологических правонарушений: Вестник Санкт-Петербургской
Юридической Академии №3 (36). СПб, 2017. ─ 115 с.
60
- ориентация на предотвращение ущерба, а не на выявление нарушений;
- оплата труда проверяющих в зависимости от предотвращения ущерба;
- прозрачность плана контрольно-надзорных мероприятий; целей,
сроков, регламентов и стандартов проверок, результатов проверок;
- внедрение замены плановых проверок переводом на самоконтроль и
декларирование безопасности хозяйствующих субъектов деятельности;
- выявление «картины рисков» и выстраивание дорожных карт
минимизации, нейтрализации и устранения рисков;
- изменение роли субъектов экономической деятельности за счет
добровольного самоконтроля.
Дефицит квалифицированных кадров и прикладных научных
разработок, нехватка научных учреждений, осуществляющих исследования в
области охраны объектов животного мира и ведения охотничьего хозяйства,
также является одним из факторов, тормозящих развитие охотничьего
хозяйства в России.
Существенный урон живой природе и поголовью охотничьих животных
продолжает наносить браконьерство. Согласно официальной статистике,
ущерб от их незаконной добычи превышает стоимость добычи легальной и
составляет 18 млрд. рублей ежегодно.
В 2016 году в Российской Федерации выявлены более 56 тысяч
нарушений в этой сфере, что на 10% больше, чем в 2015 году. При этом по
оценкам экспертов, ущерб от браконьерства составляет порядка 36 млрд.
рублей, что в 2 раза выше официальных показателей.
Это связано, в первую очередь, со снижением количества
государственных охотничьих инспекторов, их недостаточной государственной
защитой и обеспеченностью соответствующими техническими и
специальными средствами. Техническая оснащенность нарушителей,
напротив, возрастает.
61
Предлагаемые пути решения настоящих проблем в научных
исследованиях
Приведенные нами проблемы правового регулирования отношений в
области использования, охраны и восстановления водных объектов требуют
своего решения как посредством правотворчества (в том числе, подзаконного),
так и посредством налаживания безотказного механизма правоприменения.
1-2. Исполнительным органам государственной власти с участием
общественности надо обеспечивать постоянный контроль и надзор за
соблюдением требований закона об общедоступности водных объектов
общего пользования, своевременное выявление и пресечение фактов
коррупции. В свою очередь, постоянное наблюдение (мониторинг),
последовательный учет в государственном водном реестре малых водоемов и
водотоков «введет» водные объекты в правовое поле, обеспечитприменение
требований закона к водопользованию, облегчит реализацию водного
контроля и надзора. Необходимо обеспечить предписанную законом полноту,
достоверность и открытость информации государственного водного реестра и
смежных с ним банков данных.
3. Для правильного понимания и верного исполнения закона
относительно различных видов водных объектов необходимо четкое и ясное
определение соответствующих понятий в водном законодательстве,
продуманная правовая классификация перечисленных объектов. Только таким
путем реки, ручьи, озера, водохранилища, каналы, пруды и карьеры, даже
болота смогут получить правовой режим, разумно дифференцированный в
зависимости от гидрологических условий, их экономического и
экологического значения. В частности, в целях четкого определения круга
водных объектов, на которые допускается частная собственность, необходимо
легальное определение понятий прудов и обводненных карьеров.
4. В действующем водном законодательстве следует определить
правовой статус особых субъектов управления, отвечающих за состояние
водохранилищ, заложить алгоритмы их взаимодействия с рядовыми