74
порог контролируемой стоимости активов организаций при их слиянии был
повышен с 3 до 7 млрд р., а суммарная выручка увеличена с 6 до 10 млрд. р.
Спорное положение содержит статья 33 закона "О защите
конкуренции". В ней установлено, что антимонопольный орган,
рассматривающий ходатайство хозяйствующего субъекта имеет право
продлить срок рассмотрения данного ходатайства в связи с необходимостью
его дополнительного рассмотрения, а также получения дополнительной
информации для принятия мотивированного решения. Возможность
пролонгации сроков рассмотрения дела - безусловно, необходимая мера.
Часто для принятия мотивированного ответа антимонопольный орган
вынужден собирать дополнительную информацию о рынке и о
аффилированных с хозяйствующем субъекте лицах. Это позволяет не
допустить возникновения или усиления доминирующего положения. Однако
то, что в Законе не установлены сроки подобной пролонгации, может не
только существенно затянуть принятие решения, но и несет в себе
определенную коррупционную составляющую. Подобная формулировка тем
более выглядит странной, так как в Пункте 3 той же статьи 33 установлен
предельный срок пролонгации в девять месяцев при принятии решения о
слиянии хозяйствующих субъектов.
Некоторые замечания следует высказать по поводу предусмотренных в
Законе видов ответственности за нарушение антимонопольного
законодательства.
Так, предусмотренное статьей 38 Закона принудительное разделение
коммерческих организаций в реальной жизни чаще всего бывает
недостаточно эффективным. Смысл этой меры прозрачен - на месте
монополиста должно появиться несколько хозяйствующих субъектов,
которые будут конкурировать друг с другом. Вполне реалистичными
являются требования к разделяемой организации:
существование возможности обособления структурных подразделений
организации;
75
отсутствие между этими подразделениями тесной технологической
взаимосвязи;
существование возможности самостоятельной деятельности возникших
юридических лиц.
Проблемы возникают при реализации этой нормы закона. Зачастую
возникающие юридические лица оказываются связанными с ранее
существующей монополией.
Кроме этого, следует проанализировать возможность введения в
нормативные акты такой жесткой, но эффективной меры наказания, как
частичная или полная конфискация имущества монополиста, неоднократно
нарушающего законодательство.
В заключение следует обратить внимание еще на одну
институциональную проблему, возникающую при реализации закона "О
защите конкуренции".
Она касается организации работы ФАС РФ. В настоящее время в
соответствии с Законом, ФАС имеет территориальные подразделения во всех
субъектах Российской Федерации (за исключением объединенного
управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области). Это создает
несколько проблем. Во-первых, увеличивается штат работников ФАС. В
настоящее время он значительно превышает штат соответствующей
американской антитрестовской службы. Во-вторых, очень неравномерно
распределена нагрузка на работников ФАС между регионами России. В
целом ряде случаев (крупные промышленные регионы) количество
рассматриваемых дел велико, в то время как в некоторых регионах
монополии не так распространены. В-третьих, при данной форме
организации территориальные управления ФАС могут сильно зависеть от
региональных властей, в то время как зачастую именно эти власти и
нарушают антимонопольное законодательство.
В связи этим представляется целесообразным укрупнить структуру
ФАС, создавая территориальные органы по президентским округам.
76
3.2 Перспективы развития антимонопольной политики в России
20 июня 2013 года руководитель Федеральной антимонопольной
службы (ФАС России) Игорь Артемьев утвердил План деятельности ФАС
России на 2013-2018 годы. Общественное обсуждение и экспертное
сопровождение Плана осуществляется ФАС России в соответствии с
Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти.
Согласно Протоколу заседания Комиссии ФАС России по проведению
административной реформы № 83 от 13 декабря 2013 г., выделены основные
целевые группы: граждане Российской Федерации, хозяйствующие субъекты,
эксперты, органы государственной власти.
Для эффективной реализации Миссии ФАС России разработаны
документы, определяющие основные направления развития деятельности
службы: Политика в области управления качеством государственных
функций и услуг, а также Кадровая Политика. Результативность и
эффективность системы антимонопольного надзора в первую очередь
зависит от синтеза личных и профессиональных качеств сотрудников
службы. Именно поэтому Кадровая Политика по приоритетности занимает
равное место с задачей формирования качественной системы надзора за
соблюдением антимонопольного законодательства на товарных рынках. В
целях совершенствования институтов защиты конкуренции и ее развития
ФАС России разработана стратегия развития конкуренции и
антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-
2024 гг. (далее - Стратегия). Стратегия учитывает рекомендации Комитета по
конкуренции ОЭСР, а также предложения бизнес ассоциаций.
Стратегия определяет четыре приоритета в деятельности службы:
1. Создание благоприятной институциональной и организационной
среды для эффективной защиты и развития конкуренции;
2. Снижение административных барьеров, препятствующих развитию и
свободному функционированию рынков;
77
3. Обеспечение недискриминационного доступа потребителей к
услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов
тарифообразования;
4. Создание условий для эффективной конкуренции при размещении
государственного и муниципального заказа и реализации на торгах
государственного имущества.
Рассмотрим подробнее данные направления.
5. Создание благоприятной институциональной и организационной
среды для эффективной защиты и развития конкуренции.
Эффективность реализации конкурентной политики зависит, с одной
стороны, от качества правовой среды, определяющей степень
результативности антимонопольных органов в сфере контроля и надзора за
исполнением антимонопольного законодательства, с другой стороны, от
результативности экономических мер, стимулирующих развитие рынков.
Несмотря на динамичное развитие антимонопольного законодательства в
Российской Федерации, положительно оцениваемое как российскими, так и
зарубежными экспертами, а также значительное повышение
результативности деятельности антимонопольных органов России, новый
этап развития конкурентной политики требует существенного повышения
качества реализации мер по защите конкуренции. Именно поэтому одними из
главных направлений в работе ФАС России в рамках рассматриваемого
приоритета деятельности службы являются совершенствование
антимонопольного законодательства и практики его правоприменения в
соответствии с лучшим международным опытом, а также существенное
повышение результативности деятельности антимонопольных органов за
счет внедрения современных и эффективных инструментов управления
качеством. Одной из важнейших задач в данной сфере является внедрение
эффективных институтов по предотвращению нарушений антимонопольного
законодательства, таких как правила недискриминационного доступа,
недискриминационные торговые политики доминирующих хозяйствующих
78
субъектов, а также корпоративные институциональные механизмы,
обеспечивающие соблюдение норм антимонопольного законодательства.
Важнейшее значение имеет также развитие конкурентной среды как активная
составляющая конкурентной политики, которая требует разработки и
реализации мер экономического стимулирования развития рынков и
введения в различные сферы законодательства Российской Федерации норм
проконкурентного характера.
На рисунке 3.1 приведены цели работы ФАС России по созданию
благоприятной институциональной и организационной среды для
эффективной защиты и развития конкуренции.
Рисунок 3.1 - Перспективные цели работы ФАС России по
созданию благоприятной институциональной и организационной среды
для эффективной защиты и развития конкуренции
Снижение административных барьеров, препятствующих развитию и
свободному функционированию рынков.
Развитие конкуренции на рынках требует устранения
институциональных и инфраструктурных барьеров ведения бизнеса. В
условиях вступления России в ВТО указанное направление приобретает
79
особую актуальность и должно рассматриваться в качестве основного
стратегического приоритета экономической государственной политики.
Реализация данного направления требует последовательного осуществления
мер по снижению присутствия государства в экономике, устранению
избыточного государственного регулирования, ограничивающего свободное
функционирование рынков.
Обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам
естественных монополий, формирование эффективных механизмов
тарифообразования. Уровень эффективности функционирования субъектов
естественных монополий играет ключевую роль в создании благоприятных
условий развития рынков. Реализация "активной" формы конкурентной
политики в условиях ограничений, вызванных недостатками работы
инфраструктурных монополий, будет характеризоваться низкой
результативностью. Поэтому ключевыми направлениями работы службы в
рамках рассматриваемого приоритета являются:
1) обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре,
товарам и услугам субъектов естественных монополий;
2) повышение доступности товаров, работ и услуг, предоставляемых
субъектами естественных монополий;
3) внедрение рыночных принципов тарифообразования.
Выводы по 3 главе
Создание условий для эффективной конкуренции при размещении
государственного и муниципального заказа и реализации на торгах
государственного имущества Реализация норм законодательства Российской
Федерации о размещении государственного заказа оказала положительное
влияние на развитие конкуренции, обеспечила открытость и публичность
процедур размещения заказов и привлечение широкого круга лиц для
участия в них, открыла возможность для беспрепятственного участия в
торгах, в том числе субъектам малого и среднего предпринимательства, и,
как следствие, имеет своим результатом эффективное расходование
80
бюджетных средств. Вместе с тем, существует необходимость дальнейшего
развития и совершенствования процедур размещения государственного
заказа, устранения существующих барьеров с целью привлечения в данную
сферу еще большего количества хозяйствующих субъектов, оптимизации
временных и материальных затрат на участие в торгах, расширения
возможностей применения электронных форм размещения заказа.
81
Заключение
Применение антимонопольного законодательства тесно связано с
позицией судов по тому или иному спорному вопросу, а также со
складывающейся судебной практикой в целом. Акты ВАС РФ вносят все
большую определенность в понимание и применение антимонопольного
законодательства как самими антимонопольными органами, так и судами.
Российская Федерация вступает во второе десятилетие XXI века, имея
сложившуюся государственную политику развития конкуренции, развитую
институциональную инфраструктуру антимонопольного регулирования,
зрелое антимонопольное законодательство, работающее законодательство о
наказаниях за ограничение конкуренции и сформированную судебную
практику. Доктринальные взгляды представителей российского
конкурентного права находятся в русле общемировых тенденций, основаны
на лучшей судебной и административной практике ведущих
антимонопольных органов мира и дают широкое представление об этой
интересной сфере общественных отношений. Поэтому у Федеральной
Антимонопольной Службы России есть все предпосылки, чтобы занять
достойную нишу среди антимонопольных органов крупных развитых держав.
Конечно, не стоит идеализировать совершенство российского
антимонопольного законодательства, однако посредством проявления
инициативы ФАС России старается внести все необходимые изменения для
полной регламентации быстро развивающихся отношений в этой сфере,
чтобы избежать ограничения конкуренции или злоупотребления
доминирующим положением субъектами естественных монополий.
Среди федеральных органов исполнительной власти ФАС России
занимает особое место, поскольку является единственной
сертифицированной службой, деятельность которой осуществляется в
строгом соответствии с нормами международного права. В литературе
отмечается, что российское антимонопольное законодательство - уникально,
82
поскольку ни в одной другой стране мира на антимонопольные органы, равно
как и на другие федеральные органы исполнительной власти, не возложен
контроль над деятельностью других органов того же уровня. Как правило,
это прерогатива прокуратуры.
При рассмотрении основных направлений антимонопольной политики
Росси в первую очередь была рассмотрена система государственного
регулирования естественных монополий.
Отличительная черта естественных монополий - наличие сетевых
структур (трубопроводного транспорта, линий электропередач, систем
водоснабжения, железнодорожных путей), что типично для отраслей,
осуществляющих услуги коммуникационного характера. Как правило, в них
высоки постоянные издержки, что обеспечивает возможность экономии на
масштабах, то есть снижения удельных (на единицу продукции) издержек по
мере увеличения объемов производства. Именно это определяет
эффективность сосредоточения выпуска продукции у единственного
производителя. К тому же конкуренция здесь невозможна вследствие
исключительно высоких невозвратных издержек.
Изменение технологии может ослабить или подорвать естественную
монополию. Например, развитие беспроводной, спутниковой связи
ликвидирует монополию на проводную связь, особенно междугородную.
В качестве возможных средств обеспечения общественно-приемлемого
поведения естественной монополии представляются две альтернативы.
Одной является государственная собственность, а другой - государственное
регулирование. Если конкуренция невозможна, то нужно создать
регулируемые монополии, чтобы избежать вероятных злоупотреблений
неконтролируемой монопольной властью.
Такое регулирование должно гарантировать, что потребители получат
выгоду от экономии, обусловленной масштабами производства, т.е.
снижение издержек на единицу продукции.
83
Вопросы функционирования, реорганизации и повышения
эффективности деятельности естественных монополий в России в последнее
время находятся в центре внимания политиков, экономистов, ученых.
Особые условия функционирования естественных монополий
предопределили необходимость выделения их в особую сферу
государственного регулирования.
Естественные монополии обязаны обслуживать всех клиентов без
дискриминации. Цены и тарифы на продукцию (услуги) естественных
монополий регулируются государством, и в случае повышения издержек
допускается субсидирование из бюджета. Предприятия естественных
монополий обязаны представлять в органы власти сведения, которые для
других предприятий являются коммерческой тайной. Они не могут
преобразовываться, ликвидироваться без разрешения государственных
органов.
Действует ряд ограничений правоспособности субъектов естественных
монополий (разрешительный порядок сделок и т.д.), контролируется
выполнение инвестиционных программ, стабилизационных фондов.
Так же ФАС России занимается проверкой соблюдения законности
государственных закупок.
В соответствии с положениями статьи 17 Федерального закона от 21
июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд" (далее - Закон о размещении заказов) контроль за соблюдением
заказчиками, уполномоченными органами или специализированными
организациями, конкурсными, аукционными или котировочными
комиссиями, уполномоченными федеральными органами исполнительной
власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального
сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию
официального сайта федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных