64
Рисунок 2.8 - Динамика поступления и результатов рассмотрения
жалоб органами ФАС России в IV квартале 2013 года и IV квартале
2014 года
Приведенные в диаграмме данные свидетельствуют об уменьшении
количества поступивших жалоб в ФАС России в IV квартале 2014 года (15
002) на 2 % по сравнению с аналогичным периодом 2013 года (15 377) и
увеличение на 3 % количества жалоб рассмотренных по существу (11 090). В
результате рассмотрения по существу обоснованными признаны 4 425
жалобы (40 % от общего количества рассмотренных жалоб).
По результатам рассмотрения жалоб в IV квартале 2014 года выдано 3
715 предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства о
размещении заказов (в аналогичном периоде 2013 года - 4 468).
Динамика поступления и результатов рассмотрения жалоб органами
ФАС России в 2013 и 2014 годах отображена на рисунке 2.10.
65
Рисунок 2.9 - Динамика поступления и результатов рассмотрения
жалоб органами ФАС России в 2013 и 2014 годах
Согласно приведенным в диаграмме 2.9 данным, доля жалоб,
признанных ФАС России обоснованными, увеличилась: в 2013 году
обоснованными признаны 28 % рассмотренных жалоб, в 2014 - 29 %
рассмотренных жалоб, что свидетельствует о не значительном увеличении
количества нарушений, допускаемых заказчиками, уполномоченными
органами, специализированными организациями, операторами электронных
площадок, конкурсными, аукционными и котировочными комиссиями при
проведении процедур размещения заказов.
Также можно отметить, что участники размещения заказа стали чаще
прибегать к административной процедуре обжалования. Так в 2014 году на 2
% увеличилось количество поступивших жалоб в ФАС России по сравнению
с 2013 годом, на 4 % увеличилось количество жалоб рассмотренных по
существу.
Таким образом, проанализирована деятельность ФАС России как
основного органа осуществляющего антимонопольную политику в
Российской Федерации.
Выводы по 2 главе
Антимонопольное регулирование предполагает, проведение детального
анализа антимонопольным органом поведения данного хозяйствующего
субъекта для определения степени и специфики его воздействия на
66
конкурентную среду отрасли. Важно проводить его качественно, и
рассматривать отдельно каждый случай. Такой анализ с одной стороны,
позволит решить вопросы текущие, по конкретным рынкам, с другой
стороны, даст представление об общей ситуации и поможет скорректировать
действующее антимонопольное законодательство. Кроме того, если
рассматривать деятельностью ФАС, то анализ способствует
совершенствованию принятия решений по каждому делу и поможет сделать
их более объективными.
Проблемой является и то, что в системе государственных органов нет
полного, исчерпывающего разграничения полномочий. Одни ведомства
имеют слишком большое количество полномочий, и рассмотрение случаев
нарушения антимонопольного законодательства становится менее
качественным. С другой стороны, у некоторых ведомств забрали некоторые
полномочия и функции, которые было бы логично, чтобы они
реализовывали, в связи с их спецификой. Такой порядок способствует
бюрократизации всей системы, и её результативность снижается. Поэтому
необходима серьёзная перестройка системы распределения полномочий,
однако, ясно то, что этот процесс может занять достаточно долгое время.
Кроме того, чтобы успешно разграничить полномочия, необходима глубокая
оценка текущей ситуации и разработка поэтапных мер для создания и
реализации новой системы.
67
Глава 3. Проблемы и совершенствование
антимонопольной политики в России
3.1 Проблемы антимонопольной политики в России и пути их
решения
Применение антимонопольного законодательства в Росси в последние
годы выявило ряд проблем, позволяющих считать относительной
правильность развития конкуренции всегда и везде. Заранее отметим, что
речь не идет о естественных монополиях, где конкуренция в принципе
нецелесообразна.
Остановимся на двух аспектах этой проблемы.
В данном случае монополия отождествляется с крупномасштабной
фирмой, имеющей существенную рыночную власть и благодаря этому,
способной успешно проводить политику экспансии и на внутреннем и на
внешнем рынках. Кроме этого, как отмечает отечественный исследователь
данного вопроса С.А. Лукьянов, "либерализация экономики России
актуализирует проблему субституции либо комплементарности прямых
иностранных инвестиций и торговли, что в свою очередь обращает внимание
на два аспекта:
со стороны национальных фирм, - сдерживание входа на рынок,
причем как продуктового входа, так и входа капиталов;
со стороны зарубежных фирм, - выход на рынок, причем как
продуктовый выход, так и прямые инвестиции".
Таким образом, преодоление рыночных барьеров становится одним из
важнейших условий успешности работы компании. Однако такая политика
возможна только для крупных фирм. Успешность преодоления барьеров
повышается, когда фирма аффилирована с государством. Однако прямая
поддержка таких компаний запрещена как правилами ВТО, так и законом "О
защите конкуренции". Так, в Статье 16 Закона отмечается, что запрещены
любые действия или соглашения, приводящие или могущие привести к
68
"ограничению доступа на товарный рынок, выхода с товарного рынка или
устранению с него хозяйствующего субъекта".
Допустимой формой поддержки отечественного производителя в его
конкурентной борьбе с крупными иностранными корпорациями является
политика поощрения концентрации рынка. В этом случае срабатывает не
только закон эффективности от масштаба производства, но и реализуются
монопольные преимущества. Безусловно, подобная политика имеет далеко
неоднозначные последствия для экономики. Рост рыночной силы
отечественных корпораций, с одной стороны, повышает их конкурентные
позиции на внешнем рынке, но, с другой - несет в себе негатив монополизма.
Представляется, что подобное поощрение концентрации рынка
целесообразно в тех отраслях, где размер первоначального капитала велик,
например, нефтедобывающая или металлургическая промышленность,
судостроение, Там фирма и так обладает значительной долей рынка.
Еще одной причиной, вызывающей пересмотр однозначной политики
поддержки конкуренции, является необходимость в ряде случаев на первый
план выдвигать неэкономические факторы в функционировании фирмы.
Речь, прежде всего, идет об обеспечении безопасности потребителя.
Типичным примером данной ситуации является сфера авиаперевозок. Как
известно, в советский период истории отечественной авиации,
авиаперевозками занималась единственная отечественная авиакомпания
"Аэрофлот - Советские авиалинии". После 1991 г. она распалась, была
приватизирована и к 1994 г. на российских авиалиниях функционировало 393
авиакомпании.
Большинство из этих компаний представляли собой мелкие фирмы,
владеющие несколькими (а то и одним) самолетом. В условиях высоких
затрат на эксплуатацию (топливо, услуги аэропортов, ремонт и т.п.), мелкие
авиаперевозчики оказываются на грани банкротства. Для того чтобы выжить
и получать прибыль, они вынуждены жестко экономить на всех затратах. К
сожалению, часто оказывается, что экономия осуществляется за счет
69
качества перевозок и безопасности пассажиров. Самолетный парк этих
мелкий компаний, как правило, безнадежно устарел. Это самолеты,
полученные в наследство от "Аэрофлота". Ремонт осуществляется по схеме
"минимум затрат". Еще одной острой проблемой стало качество летного
состава. Мелкие компании экономят как на заработной плате пилотов, так и
не обладают эффективной системой их подготовки. Трагическим
результатом подобной картины является рост авиакатастроф в нашей стране.
За последнее десятилетие наблюдается значительная концентрация
рынка авиаперевозчиков России. К 2006 г. их количество сократилось более
чем в 2 раза и составило 183. Однако данная ситуация далека от
совершенства. Как представляется, было бы целесообразным оставить всего
лишь несколько крупных авиакомпаний или вернуться к схеме единой
государственной авиакомпании.
Таким образом, концентрация рынка и образование монополий на
аналогичных типах рынка может стать правильной государственной
политикой. Еще раз подчеркнем, что данная тенденция не является
универсальной и подобные меры государственной поддержки концентрации
должны проводиться "точечным методом" после тщательного анализа
ситуации. Но, применение подобной государственной политики вызывает
необходимость модификации концепции антимонопольного
законодательства. Если в действующем законе "О защите конкуренции"
делается попытка совместить интересы производителя и потребителя,
частные и общественные позиции, то переход к политике выборочной
поддержки концентрации рыка неизбежно меняет эти соотношения. Закон в
модифицированной форме встанет на защиту прежде всего интересов
национального производителя. При этом потребитель может пострадать, т.к.
снижение конкуренции весьма вероятно приведет к росту цен и навязыванию
ему заведомо невыгодных условий сделки.
Еще одной актуальной проблемой современного российского
антимонопольного регулирования является необходимость уточнения самого
70
понятия конкуренции. Под ней понимается "соперничество хозяйствующих
субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них
исключаются или ограничиваются возможность каждого из них в
одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения
товаров на соответствующем товарном рынке".
Нетрудно заметить, что с точки зрения экономической теории
подобное определение фактически воспроизводит общепринятое в
экономической науке понятие "совершенная конкуренция". В данном пункте
Закона речь идет о том, что хозяйствующий субъект не может воздействовать
на условия сделки и является "получателем цен".
В экономической литературе под совершенной конкуренцией
понимается ситуация, когда выполняются по крайней мере четыре основных
условия: "Фирмы являются ценополучателями. Существует полная свобода
входа в отрасль для новых фирм. Все фирмы производят идентичную
продукцию. Производители и потребители обладают совершенными
знаниями о рынке". Как известно, подобная ситуация является абстрактной
идеальной формой рыночных отношений и вводится в теорию как
упрощение, позволяющее проследить определенные закономерности в
экономике. В реальной жизни оно практически не встречается. Даже рынки,
где существует множество относительно однородных мелких продавцов, как
правило, не выполняют всех четырех условий одновременно.
Как правило, среди мелких продавцов существует или лидер,
определяющий цены, или "хозяин рынка", устанавливающий
соответствующие цены. Требование "свободы входа на рынок" означает в
долговременном периоде полную мобильность факторов производства, что
также не соответствует реальной жизни. Идентичность продукции
подразумевает отсутствие влиянии рекламы и моды на поведение
потребителя. Абсолютно фантастическим предстает условие совершенной
информированности. Весь бизнес основан на неравномерном распределении
информации.
71
Таким образом, модель совершенной конкуренции не соответствует
реальной жизни и поэтому данное положение Закона требует определенной
модификации.
Еще один институциональный недостаток отечественного
антимонопольного регулирования связан с определением недобросовестной
конкуренции. В законе "О защите конкуренции" предлагается следующее
определение. "Недобросовестная конкуренция - любые действия
хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение
преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности,
противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового
оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и
причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам -
конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации".
Представляется, что введение в закон категорий, связанных с
морально-этическими нормами (разумность, справедливость и т.п.) дают
возможность достаточно широко и, что главное, субъективно толковать это
явление. Правда, далее в статье 14 перечисляются основные виды
недобросовестной конкуренции: распространение ложных, неточных
сведений, способных нанести ущерб другому хозяйствующему субъекту;
введение в заблуждение в отношении характера, способа и места
изготовления и потребительских свойств товара; некорректное сравнение
своего товара с товаром другого хозяйствующего субъекта; продажа, обмен
товара при незаконном использовании результатов чужой интеллектуальной
деятельности; незаконное использование, разглашения информации,
составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом
тайну.
Безусловно, подобное дополнение усиливает Закон, позволяет
применять его во многих конкретных случаях. Однако и здесь необходимо
ввести уточнения. Например, перечислить основные противоправные
72
способы использования результатов чужой интеллектуальной собственности.
Кстати, подобный перечень присутствовал в раннем законе 1991г.
Еще одним местом, в котором юридическая формулировка не вполне
адекватна экономической действительности, является определение новой,
ранее не используемой в отечественном антимонопольном законодательстве
категории "согласованных действий хозяйствующих субъектов". Эти
действия должны удовлетворять следующим требованиям:
1) результат таких действий соответствует интересам каждого из
указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия
заранее известны каждому из них;
2) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны
действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием
обстоятельств, в равной степени влияющих на все хозяйствующие субъекты
на соответствующем товарном рынке".
С юридической точки зрения это содержательное, непротиворечивое
определение. Однако с экономической точки зрения оно далеко от
совершенства. Как представляется, на практике доказать наличие первого
условия не только затруднительно, но и проблематично. Как правило, в
реальной жизни тайный сговор, приводящий к нелегальным картельным
соглашениям, прослеживается только по последствиям. Существующая
методика определения тайных картельных соглашений далеко не всегда
позволяет доказать их наличие. Эта проблема существует не только в
российской, но и других системах антимонопольного регулирования.
Определенного развития требуют существующие нормы
государственного контроля за экономической концентрацией (глава 7 закона
"О защите конкуренции").
В настоящее время получение предварительного согласия ФАС
требуют следующие случаи:
73
Слияние коммерческих организаций (за исключением финансовых),
если суммарная стоимость их активов превышает 3 млрд рублей, или годовая
суммарная выручка превышает 6 млрд. р.
Присоединение коммерческих организаций (кроме финансовых) к иной
коммерческой организации, если суммарная стоимость их активов
превышает 3 млрд. р., или суммарная выручка от реализации их товаров за
последний год превышает 6 млрд. р., либо одна из организаций включена в
реестр.
Слияние финансовых организаций, при условии, что суммарная
стоимость их активов превышает величину, установленную Правительством
РФ.
Создание коммерческой организации, если ее капитал оплачивается
акциями или имуществом другой коммерческой организации при условии,
что балансовая стоимость активов создаваемой организации превышает 3
млрд рублей, или выручка превышает 6 млрд. р., либо организация,
имущество которой вносится, занесена в реестр.
В статье 28 Закона достаточно подробно описаны случаи
государственного контроля над процессом покупки акций.
Безусловно, положения статей 27-28 крайне важны и сформулированы
гораздо более реалистично, чем это было в предыдущем антимонопольном
законодательстве. Там предусматривался контроль за созданием
организаций, чей уставной капитал превышал 100000 МРОТ. Однако и
сейчас, зафиксированные в Законе пороговые величины излишне малы.
Предприятие с размером уставного капитала в 3 млрд рублей не может
считаться крупным в значительном числе отраслей и вряд ли обладает
соответствующей рыночной силой. Это приводит к тому, что
антимонопольные органы вынуждены заниматься незначительными
случаями монополизма, отвлекаясь от действительно крупных дел.
Подобная ситуация очевидна для отечественных законодателей.
Поэтому в 2011 г. в статью 27 были внесены определенные изменения. Так,