65
государственной власти субъектов Российской Федерации»
60
и от 06.10.03 №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (далее - Закон № 131 -ФЗ)
61
. Суть данных изменений
сводится к следующему:
с 1 января 2008 г. полномочие по осуществлению опеки и
попечительства переводится в разряд государственных и возлагается на
исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
для органов местного самоуправления всех типов вводится единая
правовая конструкция «органы местного самоуправления имеют право на
«участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству».
Данная правовая конструкция вынесена за рамки обязательных к
исполнению вопросов местного значения и внесена в специальную статью,
введенную Законом № 258-ФЗ для всех государственных полномочий, для
которых существует иной режим исполнения, отличный от норм гл. 4
В Законе № 131-ФЗ полномочие по опеке и попечительству по-разному
определено для муниципальных районов (городских округов) и поселений.
Для муниципальных районов (городских округов) это просто как опека и
попечительство (п. 13 ст. 15, п. 21 ст. 16). В подобной формулировке органы
местного самоуправления муниципального района (городского округа) при
исполнении данного полномочия могут осуществлять две основные функции:
в муниципальное образование само в лице своих органов является опекуном
(попечителем) нуждающихся в этом граждан в муниципальное образование в
лице своих органов правомочно назначать опекуна (попечителя)
нуждающимся в этом гражданам.
Для поселений Законом №131-ФЗ данный вопрос местного значения
существенно сужен. Поселения в лице своих органов в течение 2007 г. могут
лишь оказывать содействие в установлении в соответствии с федеральным
60
Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
61
Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
66
законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями
поселения (п. 16 ст. 14).
Фактически, можно говорить о новой государственной парадигме в
отношении защиты прав и законных интересов граждан, признанных
недееспособными или ограниченно дееспособными, которая ставит перед
работниками органов опеки и попечительства новые профессиональные
задачи и требования, а также определяет социальный заказ к их подготовке.
При этом зона неопределенности в профессиональной деятельности
специалистов только увеличивается. Это обусловлено, с одной стороны,
недостаточной четкостью федерального законодательства и механизмов его
реализации в отношении определения и толкования объема дееспособности
лиц, находящихся под опекой или попечительством; норм, которые
регулируют статус опекуна и попечителя и др. С другой стороны,
значительное количество полномочий ООП устанавливается
законодательством субъектов РФ, что приводит, по мнению специалистов, к
разночтениям по ведению работы и затрудняет формирование единства
практики применения федерального законодательства в регионах по
реализации государственной политики.
В России не прижилась практика исполнения органом опеки
обязанностей опекуна недееспособного, проживающего дома. Поэтому, если
нет опекуна в лице какого-то гражданина, орган опеки решает поместить
недееспособного в интернат, где, как предполагается, о нем позаботятся,
будут ухаживать и всем обеспечивать. У всех недееспособных в интернатах
опекуном является само учреждение. Есть редкие случаи, когда опекунство
сохраняется за престарелой мамой или родственником, но это исключения, а
в основном опекун — интернат. Да, закон действительно обязывает органы
опеки опекать недееспособного гражданина, живущего дома. Но у них нет
никакого интереса в этом. Зачем им лишние проблемы? Они сдали человека в
интернат и забыли о нем, с них больше нет спроса. А если он живет дома, с
67
них есть спрос. В таком учреждении недееспособный оказывается в западне:
вся его жизнь - от возможности купить кусок колбасы или выйти прогуляться
во двор до возможности выписаться из этого интерната или перевестись в
другой - зависит от интерната.
Еще одной проблемой защиты прав лиц с психическими
расстройствами, становящейся со временем все более актуальной, являются
некоторые аспекты производства судебно-психиатрических экспертиз по
гражданским делам. Недобровольная госпитализация лица в
психиатрический стационар является, с одной стороны, мерой оказания
медицинской помощи и защиты самого пациента и общества от вероятного
вреда, который может быть нанесен им в связи с его психическим
состоянием, а с другой стороны - представляет собой такие действия,
которые связаны со значительным ограничением целого ряда прав и свобод
пациента. В связи с этим крайне важно исключить любую степень произвола
и нарушения законодательства в ситуации недобровольной госпитализации.
Определенную роль в защите прав пациентов при недобровольной
госпитализации могут и должны играть Уполномоченные по правам
человека. Правовые основания для такой меры существенного ограничения
прав лица из-за особенностей его состояния здоровья предусмотрены
Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее
оказании» от 02.07.1992 № 3185-1
62
, процессуальные вопросы судебного
контроля за недобровольной госпитализацией предусмотрены Кодексом об
административном судопроизводстве РФ
63
. Кроме того, гарантии, связанные
с защитой личной неприкосновенности и права на свободу, предусмотрены
ст. 22 Конституции РФ, целым рядом международных норм, включая ст. 5
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.Мы
62
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.
63
Перепадя О.А., Минина А.А., Перепадя С.М. Некоторые аспекты развития института
ограниченной дееспособности лиц, страдающих психическими расстройствами в России //
Аграрное и земельное право. – 2019. – № 8. – С. 34.
68
имеем в виду дела о признании граждан недееспособными и дела о
признании недействительными сделок. В обоих случаях речь идет о лицах,
страдающих столь тяжелыми (глубокими) психическими расстройствами, что
они лишают больного способности понимать значение своих действий и
руководить ими.
При этом при рассмотрении такого рода гражданских дел, особенно дел
о признании недействительными сделок, интересы сторон в процессе, как
правило, прямо противоположны. Одна сторона пытается доказать суду, что,
совершая сделку, гражданин осознавал свои действия, то есть он был вполне
«сделкоспособным», а сама сделка - юридически действительной. Их
процессуальные оппоненты придерживаются противоположной позиции —
гражданин в силу имеющихся у него болезненных нарушений психики не
мог понимать значения своих действий и руководить ими, так что в момент
совершения сделки он был «несделкоспособным». Такую сделку суд должен
признать юридически недействительной на основании ст. 177 ГК РФ.
По делам о признании граждан недееспособными вследствие
психического расстройства судебно-психиатрическая экспертиза обязательна
(ст. 283 ГПК РФ).
По делам о признании сделок недействительными она тоже
обязательна, если предполагаемая «несделкоспособность» лица обусловлена
его психическим расстройством.
Практике известно немало случаев, когда одна из заинтересованных
сторон для достижения нужного для себя результата судебно-
психиатрической экспертизы заранее пытается «подготовить» к ней
подэкспертного. Одним из способов подобной «подготовки» могут стать
психотропные препараты и иные средства воздействия на психику человека,
которые применяются к подэкспертному с целью изменить его психическое
состояние. С этой целью родственники гражданина, подлежащего
экспертизе, и иные заинтересованные лица даже обращаются подчас за
69
консультациями к врачам-психиатрам и иным специалистам. Следует
отметить, что подобного рода медицинские «консультации» и «советы»
неформальны и незаконны. Даются они отнюдь не бескорыстно, и врачи,
занимающиеся такой деятельностью, должны нести за нее профессионально-
этическую и юридическую ответственность.
Современные психотропные средства способны существенно влиять на
психику человека, в том числе и на психику лиц с психическими
расстройствами. В результате внешние проявления психического
заболевания могут искусственно меняться (как в сторону его «ухудшения»,
«утяжеления», так и «улучшения», «сглаживания» болезненных симптомов).
Истинная клиническая картина имеющейся психопатологии
искажается, что чревато экспертными, а затем и судебными ошибками.
Ситуация осложняется тем, что судебно-психиатрическая экспертиза
по рассматриваемой категории гражданских дел в подавляющем числе
случаев проводится амбулаторно. В амбулаторных условиях экспертам не
всегда удается обнаружить признаки той «подготовки» подэкспертного к
экспертизе, о которой говорилось выше. Кроме того, эксперты-психиатры,
являясь высококвалифицированными специалистами в сфере
психиатрической и судебно-психиатрической диагностики, не всегда столь
же квалифицированно владеют вопросами лекарственной терапии. По этой
причине скрытых признаков специальной «подготовки» подэкспертного к
экспертизе с помощью психотропных средств они могут и не заметить.
Согласно ч. 2 ст. 281 ГПК РФ «Дело о признании гражданина
недееспособным вследствие психического расстройства может быть
возбуждено в суде на основании заявления членов его семьи, близких
родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от
совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства,
медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь, или
70
стационарной организации социального обслуживания, предназначенной для
лиц, страдающих психическими расстройствами»
64
.
Так, Нагатинский районный суд Москвы признал жительницу Москвы
(имя суд не называет) недееспособной. Позже женщина попыталась оспорить
это решение в Московском городском суде через своего адвоката. Но
частную жалобу отклонили: защитник показал ордер, но не предоставил
доверенность, «в которой было бы специально оговорено право на
обжалование судебного постановления». Представитель вправе совершать от
имени представляемого все процессуальные действия при условии, что права
представителя специально оговорены в доверенности, выданной
представляемым лицом (ст. 54 ГПК РФ). Но по закону нотариус не вправе
удостоверять доверенности, если доверителем является гражданин,
признанный вступившим в законную силу решением суда недееспособным
(ст. 43 Основ законодательства РФ о нотариате).
Таким образом, действующим гражданско-процессуальным
законодательством исчерпывающим образом определен круг лиц, которые
могут обратиться в суд с заявлением о признании гражданина
недееспособным. Несоблюдение этого положения является основанием для
возвращения заявления (п. 4 ст. 135 ГПК РФ), либо, если заявление принято к
производству суда, для оставления его без рассмотрения (ст. 222 ГПК РФ).
Адвокат являясь лицом, профессионально оказывающим
квалифицированную юридическую помощь, обязана была знать, что Т. не
наделена правом обращаться в суд с заявлением о признании
недееспособным лица, с которым она не находится в родственных
отношениях.
64
Секретарева Т.М. К вопросу о целесообразности установления государственного
принуждения в порядке признания гражданина недееспособным // Политика и общество. –
2016. – № 2. – С. 186-196.
71
Дело было рассмотрено прямо в помещении стационара, там же была
проведена судебно-психиатрическая экспертиза состояния больной
гражданки.
Заявительница привлекла адвоката, который после ознакомления с
материалами дела в сентябре 2018 года уведомил свою подзащитную о
последствиях принятого судебного решения. Признанная недееспособной
гражданка попросила адвоката оспорить акт, но он не смог выполнить
поручение, поскольку помимо ордера он должен был для обжалования
предоставить доверенность на представление и защиту интересов
обратившейся к нему за помощью женщины. А этого он также не мог
сделать, поскольку нотариусы не вправе заверять доверенности от имени
недееспособных лиц на защиту их интересов. В судах общей юрисдикции все
жалобы москвички были отклонены, поскольку ее представитель не имел
надлежащих полномочий. Тогда они подали жалобу уже в Конституционный
суд, который, наконец, восстановил право гражданки на правовую защиту.
Согласно решению КС РФ
65
основные права и свободы человека
предполагают необходимость их обеспечения со стороны государства, и это
касается, в том числе, лиц с психическими расстройствами. Им также важно
обеспечить профессиональную юридическую помощь и защиту прав от
необоснованного признания недееспособными. Психически нездоровые
граждане должны иметь возможность воспользоваться услугами адвоката
или защитника, который не зависит от опекуна или от администрации
больницы, в которую таких граждан поместили. В связи с изложенным,
судьи КС пришел к выводу, что суды не вправе отказывать в рассмотрении
жалоб адвокатам, действующим на основании ордера, но без доверенности в
делах, касающихся оспаривания акта о недееспособности. Суды должны при
65
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.01.2020 г. № 3-П «По делу о проверке
конституционности положения статьи 54 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации в связи с жалобой гражданки С». https://www.ugpr.ru/files/KS.pdf
72
этом удостовериться с помощью других доказательств, помимо
доверенности, что адвокат действует в интересах гражданина и по его воле.
В итоге принятое судебное решение в отношении пострадавшей москвички
должно быть пересмотрено, а гражданке, признанной недееспособной,
обеспечено ее право на юридическую помощь.
Таким образом, существующая на сегодня модель регламентации
института опеки в части защиты имущественных интересов подопечных
достаточно проработана. Законодателем разрешены вопросы в части
различных видов имущества подопечных, проработаны предписания,
действующие в различных ситуациях, в том числе - принятие наследства,
доверительное управление имуществом, кредитные договоры.
Имеющаяся на сегодняшний день в Российском праве регламентация
института защиты имущественных прав лиц, находящихся под опекой,
оптимально оберегает интересы как опекуна, так и подопечного,
предусматривает контроль и необходимость информирования или получения
согласия органа опеки. Однако на практике существующие положения
реализуются не в полном объеме.
При этом орган опеки не уделял необходимого внимания ситуации и не
проводил проверочных действий, информация, поступающая от опекуна
недееспособного лица, принималась как априори объективная и достоверная.
К сожалению, при недостаточном уровне контроля органов опеки, случается
так, что все имущественные права и права на заключение сделок от лица
подопечного получает опекун. Более того, недобросовестный опекун не
считает нужным информировать орган опеки о проведенных им сделках, о
расходовании денежных средств подопечного. Если и представляет отчеты,
то может искажать сведения.
73
3.2. Совершенствование законодательства в отношении обеспечения
прав недееспособных лиц в гражданском праве и процессе
Cуттеви изменения в общественных отношениях, которые получили
распространение с начала 90-х годов, а также конституционное закрепление
правовых основ новой демократической страны обусловили необходимость
коренного пересмотра правового статуса лиц, которые могут осуществлять
представительство интересов лиц и государства и их представительских
функций.
Вопрос надлежащего представительства в гражданском деле требуют
пересмотра не только по процессуальным особенностям этого института, но
и по тем материально-правовыми аспектами, обусловлены материальными
основами представительства.
Существующий сегодня в России институт недееспособности
опирается на устаревшую концепцию «все или ничего»: либо полная
дееспособность, либо полная недееспособность. Необходимо, чтобы
законодательство признавало разные степени фактической дееспособности
гражданина, а также возможность изменения степени дееспособности с
течением времени.
Однако, несмотря на эти нововведения, такие недостатки действующей
системы недееспособности и опеки, как отсутствие альтернатив полной
недееспособности, по-прежнему сохраняются, что ведет к невозможности
ограничить дееспособность человека лишь в той степени, в которой это
действительно нужно. Лишение дееспособности, не смотря на благие цели
законодателя, на практике приводило, по сути, к гражданской смерти. А
самостоятельно они совершают большинство сделок по купле-продаже
продуктов, предметов одежды и быта вполне осознано и даже без поддержки
со стороны.
74
К большому сожалению, государство практически не предлагает услуг
на дому для таких граждан. И это отдельная задача реформы.
Сейчас, если у человека нет родных или близких друзей, кто мог бы
стать его опекуном, его направляют на постоянное проживание в интернат, а
обязанности опекуна передаются этому учреждению. И никакая другая
организация, в том числе государственная, не может исполнять функции
опекуна, чтобы человек остался жить дома.
В нарушение ст. 12 Конвенции о правах инвалидов, которая требует,
чтобы меры, связанные с реализацией правоспособности инвалидов, были
свободны от конфликта интересов, ПНИ одновременно являются и
поставщиками социальных услуг, и законными представителями (опекунами,
попечителями) получателей указанных услуг, что исключает возможность
адекватной защиты и реализации прав недееспособных и ограниченных в
дееспособности граждан на получение надлежащих социальных и
медицинских услуг, а также других прав человека. В то же время
родственники и иные лица лишены возможности быть
опекунами/попечителями граждан, проживающих в ПНИ.
Большинство ПНИ являются закрытыми учреждениями, люди в них
полностью изолированы, к ним ограничен доступ даже близких
родственников и адвокатов, тем более - волонтеров.
Согласно ст. 19 Конвенции о правах инвалидов, государства-участники
признают равное право всех инвалидов жить в обычных местах проживания,
при равных с другими людьми вариантах выбора, и принимают эффективные
и надлежащие меры для того, чтобы содействовать полной реализации
инвалидами этого права и их полному включению и вовлечению в местное
сообщество, в том числе обеспечивая, чтобы a) инвалиды имели возможность
выбирать наравне с другими людьми свое место жительства и то, где и с кем
проживать, и не были обязаны проживать в каких-то определенных
жилищных условиях; b) инвалиды имели доступ к разного рода оказываемым