73
Несмотря на то что вопросы в сфере опеки и попечительства отнесены
к полномочиям субъектов Российской Федерации, в России четко выстроена
вертикаль власти и имеется контролирующий орган в лице Рособрнадзора. К
слову, отсутствие подобной системы в Соединенных Штатах Америки
привело к непониманию и конфликтам на дипломатическом уровне между
Россией и Америкой. В частности, подписанное 13 июля 2011 года
Соглашение между Российской Федерацией и Соединенными Штатами
Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей
прекратило действие 1 января 2014 г.
1
Данное Соглашение предусматривало
обязательство государств по контролю за соблюдением прав усыновленных
детей и по обмену соответствующей информацией. В силу ст. 14 Соглашения
"исполнительный орган принимающего государства осуществляет
надлежащие меры с целью обеспечения того, чтобы региональные органы
принимающего государства и/или компетентные органы, осуществляющие
контроль за условиями жизни и воспитания усыновленного ребенка,
сообщали региональному органу государства происхождения и
исполнительным органам государства происхождения и принимающего
государства" установленную Соглашением информацию.
Отсутствие единого федерального механизма обеспечения прав детей и
послужило причиной прекращения действия Соглашения. Следует отметить,
что сфера усыновления в США относится к юрисдикции штатов; "до
настоящего времени на территории США отсутствует единый национальный
подход к вопросу усыновления. Каждый штат решает этот вопрос
самостоятельно либо на законодательном уровне, либо через прецедентную
судебную практику"
2
; усыновление представляет собой "юридически
18.06.2013 N ИР-590/07 "О совершенствовании деятельности организаций для детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей" // Вестник образования. 2013. N 18.
1
Соглашение между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о
сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей (Вашингтон, 13 июля 2011 г.)
(не действует) // СПС "Гарант". URL: http://base.garant.ru/2571375/#friends#ixzz40pS9e33U.
2
Бородич К.Ю. Усыновление детей граждан России иностранными гражданами: Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2009. С. 183.
74
оформленный социальный институт во всех пятидесяти штатах, имеющих
разную юрисдикцию"
1
. Так, по мнению П. Астахова, Уполномоченного по
правам ребенка при Президенте РФ, "в Соединенных Штатах Америки нет
реального механизма взаимодействия федеральной власти с властями
штатов"
2
в условиях, когда полномочия по опеке, попечительству,
усыновлению - это исключительная юрисдикция штатов. П. Астахов в своем
интервью отметил, что "после подписания соглашения американская сторона
не спешила выполнять взятые обязательства оперативно предоставлять
информацию. 17 запросов направила Россия... Сколько ответов получили?
Семь. Из которых только один был удовлетворителен по содержанию и
информации"
3
. "Федеральная власть в виде Государственного департамента...
не может повлиять на офис шерифа штата Монтана или штата Техас, чтобы
он предоставил ту или иную информацию. Они взяли на себя чрезмерные
обязательства, поэтому закон не заработал, соглашение между нашими
странами не заработало, и сейчас проблема сохраняется" .
В России деятельность органов опеки и попечительства находится под
пристальным вниманием и контролем государства, формируется единая
политика в области обеспечения прав детей с регулятивными и
контрольными полномочиями федерального центра.
Если обратиться к международному опыту, то концепция
государственной природы полномочий органов опеки и попечительства
воспринята далеко не всеми государствами. Во многих государствах
функции органов опеки и попечительства осуществляют органы местного
самоуправления. Например, в Швеции, согласно Закону Швеции о
1
Буянова Е.В. Процедура усыновления по законодательству зарубежных стран. Оренбург,
2013. С. 33.
2
Павел Астахов: США не могут выполнить свои правовые обязательства: интервью // Око
планеты: новости, аналитика, информация: сайт. 2014. 3 марта. URL: http://oko-
planet.su/politik/newsday/169571-pavel-astahov-ssha-ne-mogut-vypolnit-svoi-pravovye-
obyazatelstva.html.
3
Брынцева Г. Зачем Астахов ездит в Америку: интервью с Павлом Астаховым //
Российская газета: Федеральный выпуск. 2014. 12 августа. URL:
http://www.rg.ru/2014/08/12/astahov.html.
75
социальных службах, ответственность за содействие правильному
воспитанию детей и молодежи лежит в первую очередь на муниципальных
властях. Для этого в каждом муниципалитете действует окружной совет по
социальному обеспечению, в который входят представители общественности
и при котором имеется штат социальных работников
1
. В Финляндии очень
развиты различные социальные сервисы, согласно Закону о социальном
обеспечении к ним относятся: социальная работа; социальный контроль;
социальная реабилитация; работа с семьей; уход на дому; учебно-семейное
консультирование; охрана психического здоровья; работа с лицами,
злоупотребляющими психоактивными веществами, и др.
2
Компетенция по
организации данных сервисов возложена на муниципалитеты, в том числе
функции, связанные с защитой прав ребенка, - работа с семьей, функции по
передаче опеки над детьми. Таким образом, функции органов опеки и
попечительства в Финляндии осуществляют социальные службы,
формируемые органами местного самоуправления. Примечательно, что в
России указанные функции разделены между органами социальной защиты,
которые организуют предоставление различных видов социальной помощи, и
органами опеки и попечительства, которые обеспечивают защиту лиц,
оставшихся без попечения, - детей и недееспособных взрослых.
Однако практика предоставления широких прав муниципалитетам в
сфере опеки и попечительства вызывает много вопросов. Об этом
свидетельствует Доклад о случаях изъятия детей из семей в Швеции и
соседних Скандинавских странах, подготовленный международной
неправительственной неполитической организацией "Комитет по правам
человека в Скандинавских странах - КПЧСС - за права семьи в
Скандинавских странах"
3
. В частности, в Докладе отмечены случаи, когда
деятельность муниципалитетов привела к следующим негативным
1
Доклад о случаях изъятия детей из семей в Швеции и соседних Скандинавских странах //
Семейная политика.рф. Аналитический центр. URL: http://www.familypolicy.ru/read/1403.
2
URL: http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2014/20141301.
3
Доклад о случаях изъятия детей из семей в Швеции и соседних Скандинавских странах //
Семейная политика.рф. Аналитический центр. URL: http://www.familypolicy.ru/read/1403.
76
последствиям в обеспечении прав детей: "Передача прав над детьми
замещающим родителям происходит не очень часто, но по сути своей эта
практика равноценна принудительному усыновлению. Передача прав опеки -
это ложное усыновление, псевдоусыновление. Дети испытывают на себе все
негативные последствия усыновления, но не получают ни одного
преимущества. К примеру, они не становятся наследниками замещающих
родителей. <...> Замещающие родители получают все преимущества
усыновления и не испытывают на себе никаких негативных его сторон и к
тому же могут рассчитывать на постоянный доход в виде выплат со стороны
муниципалитета замещающим семьям". В Докладе констатируется тот факт,
что причины, по которым муниципалитеты принимают решения,
противоречащие интересам детей, кроются в коррупционном поведении
местных чиновников и их прямой финансовой заинтересованности. Исходя
из этого, мы полагаем, что закрепление полномочий по опеке и
попечительству в качестве государственных, обеспечение повышенного
государственного контроля за обеспечением прав ребенка - наилучшая
модель из возможных.
Рассмотрим функции и полномочия органов опеки и попечительства,
степень их детализации и пределы распространения.
А.И. Загоровский, русский правовед XIX в., отмечает: "Забота о
малолетнем, лишившемся родителей, столь естественна и необходима, что
потребность в ней сознается в самые ранние периоды человеческой
общественности. Но не во все времена и у всех народов одинакова мера этой
заботы и средства ее. В древнюю эпоху основной принципиальный взгляд на
опеку был иной, нежели теперь. На первый план выдвинута была забота не о
лице, а об имуществе сироты"
1
. В настоящее время органы опеки и
попечительства объединяют в себе функции обеспечения как
имущественных, так и неимущественных прав подопечных.
Ученые отмечают, что круг полномочий органов опеки и
1
Загоровский А.И. Курс семейного права. М., 2013. С. 399.
77
попечительства весьма обширен
1
. Полномочия органов опеки и
попечительства определены в значительном количестве федеральных
законов, предусматривающих комплекс полномочий органов опеки и
попечительства, которые раскрываются и конкретизируются в
законодательстве субъектов РФ и муниципальных нормативных актах, в
случае их наделения соответствующими полномочиями.
В настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт,
определяющий полномочия органов опеки и попечительства. Так,
Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" устанавливает 13
полномочий данных органов, однако не закрепляет весь их перечень,
указывая, что иные полномочия могут быть установлены федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации. Статьи,
регулирующие полномочия органов опеки и попечительства, содержатся в
кодексах - Гражданском, Семейном, Трудовом. Таким образом, с научной
точки зрения возникает необходимость дать классификацию функций и
полномочий органов опеки и попечительства, а с практической - обобщить
перечень полномочий данных органов.
Необходимо сделать определенные пояснения, в чем состоит отличие
функции от полномочия. Как отмечает А.В. Федотов, "функцией любого
государственного органа являются социально значимые направления
деятельности данного органа"
2
, то есть такие направления деятельности
данного органа, которые характеризуют, для чего он создан, какую значимую
функцию в обществе он выполняет. Н.В. Пластинина, например, называет
три основные функции органов опеки и попечительства:
1) защита прав детей, оставшихся без попечения родителей;
2) защита прав детей, воспитываемых в семьях;
3) защита прав совершеннолетних граждан, признанных судом
1
Защита прав ребенка в межкультурном браке / Под ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень, 2016.
С. 137.
2
Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История
государства и права. 2009. N 5.
78
недееспособными (ограниченно дееспособными)
1
.
Мы предлагаем классифицировать функции органов опеки и
попечительства по субъекту защиты:
1) защита прав совершеннолетних лиц, признанных судом
недееспособными (ограниченно дееспособными);
2) защита прав несовершеннолетних граждан.
В свою очередь, функции органов опеки и попечительства по защите
прав несовершеннолетних (детей) можно также подразделить на подфункции
в зависимости от категории детей, чьи права требуют защиты. Для этой цели
мы предлагаем использовать четыре категории детей и соответственно
четыре подфункции органов опеки и попечительства, указанные в
профессиональном стандарте "Специалист органа опеки и попечительства в
отношении несовершеннолетних"
2
:
1) обеспечение и защита прав и законных интересов
несовершеннолетних;
2) защита прав и законных интересов несовершеннолетних,
нуждающихся в помощи государства, находящихся в трудной жизненной
ситуации;
3) защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, лиц из их числа;
4) защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, устроенных на воспитание в семьи граждан
Российской Федерации.
Каждой подфункции соответствует определенный круг полномочий,
поскольку меры обеспечения прав детей каждой категории различны. Однако
вышеуказанный профессиональный стандарт, как подзаконный нормативный
акт, не может регулировать собственно полномочия органов опеки и
1
Пластинина Н.В. Участие органов опеки и попечительства в семейных спорах // СПС
"КонсультантПлюс".
2
Приказ Минтруда России от 18.11.2013 N 680н "Об утверждении профессионального
стандарта "Специалист органа опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних" // Российская газета. 2014. 17 янв.
79
попечительства, которые уже установлены федеральными законами, но он
внес значительный вклад в обобщение полномочий органов опеки и
попечительства в сфере защиты прав детей. Стандарт оперирует
следующими терминами: "обобщенные трудовые функции", "трудовые
функции", "трудовые действия" и имеет следующую структуру: в рамках 4
обобщенных трудовых функций закреплено 14 трудовых функций, в рамках
каждой из которых закреплены определенные трудовые действия. Всего в
Стандарте закреплено 136 трудовых действий. Мы полагаем, что в рамках
"обобщенных трудовых функций", "трудовых функций" объединены
функции, или основные направления деятельности, органов опеки и
попечительства, а в рамках "трудовых действий" объединены
детализированные полномочия органов опеки и попечительства, которые
осуществляются при реализации соответствующих функций.
Таким образом, полномочия органов опеки и попечительства можно
классифицировать по функции, в рамках которой они закреплены и
осуществляются.
Л.М. Пчелинцева предлагает классификацию полномочий органов
опеки и попечительства по формам защиты семейных прав. Так, выделяют
"...три основные формы защиты семейных прав органами опеки и
попечительства:
а) самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции,
включая дачу согласия (разрешения) на какие-либо действия;
б) направление соответствующих требований в суд в порядке искового
производства;
в) участие в судебном разбирательстве"
1
. Существуют и другие
классификации по данному основанию
2
, однако приведенная выше нам
представляется достаточно обоснованной и понятной.
1
Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации (учебно-практический)
(постатейный) / Под ред. С.А. Степанова. М., 2016.
2
См., например: Блохина О.Ю. Сочетание частного и публичного в деятельности органов
опеки по обеспечению интересов детей // Право и политика. 2014. N 8.
80
Обобщая вышесказанного, механизмы обеспечения прав детей
органами опеки и попечительства различаются в зависимости от категории
несовершеннолетних и в зависимости от формы защиты их прав. В части
защиты прав несовершеннолетних, проживающих в семье, основной
механизм обеспечения их прав органами опеки и попечительства - дача
согласия на совершение юридически значимых действий в интересах
несовершеннолетних. В части защиты прав несовершеннолетних,
находящихся в трудной жизненной ситуации или нуждающихся в помощи
государства, основной механизм обеспечения прав детей органами опеки и
попечительства - выявление таких детей, принятие срочных мер по
обеспечению их безопасности, восстановлению нарушенных прав, включая
лишение родительских прав, ограничение родительских прав, отобрание
ребенка у родителей при непосредственной угрозе их жизни и здоровью,
установление социального патроната. В части защиты прав детей,
оставшихся без попечения родителей, основной механизм обеспечения их
прав - организация устройства данных детей в семью (приоритетная форма
устройства) либо в учреждение для детей-сирот. В части защиты прав детей,
оставшихся без попечения родителей, но устроенных в семьи, основной
механизм защиты их прав заключается в контроле органами опеки и
попечительства за условиями содержания ребенка в принимающей семье.
В условиях повышающейся роли государства в сфере защиты прав
детей и повышающейся роли органов опеки и попечительства важно
определить пределы государственного вмешательства в жизнь семьи и
пределы полномочий органов опеки и попечительства.
Семейный кодекс закрепляет принцип недопустимости вмешательства
в дела семьи (п. 1 ст. 1), однако "в ряде случаев закон не только разрешает,
но и обязывает отдельные государственные органы и их должностные лица
вмешиваться в дела семьи. К числу таких органов относятся органы опеки и
81
попечительства"
1
, а также суд, прокурор. Этот принцип закреплен и в
международном праве в ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных
свобод: "каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни",
"не допускается вмешательство со стороны публичных властей в
осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое
вмешательство предусмотрено законом..."
2
. Указанный принцип
недопустимости произвольного вмешательства в дела семьи определяет и
вектор развития законодательства в данной сфере. Государство в лице
органов опеки и попечительства участвует в обеспечении прав ребенка в
семье в ограниченных пределах, которые прямо определены в
законодательстве. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил,
что "нарушение суверенитета семьи может спровоцировать недоверие и
разлад между родителями и детьми и даже прямую коррупцию,
паразитирование некоторых недобросовестных чиновников на этих
проблемах", "ювенальная юстиция... представляет из себя угрозу
вмешательства в дела семьи. Это очень опасная вещь. Во многих странах
себя не оправдала практика"
3
.
В коллективной монографии под редакцией Г.Н. Чеботарева авторы
анализируют полномочия органов опеки и попечительства в отношении
защиты прав детей, проживающих в семьях, на предмет пределов данных
полномочий и соблюдения принципа невмешательства. Авторы приходят к
выводу, что деятельность органов опеки и попечительства строго
регламентирована, в законодательстве прямо указаны случаи участия органов
опеки и попечительства в судебном разбирательстве, случаи, когда органы
опеки и попечительства обязаны осуществлять контроль за условиями
содержания ребенка в семье и др. Авторы приходят к выводу, что орган
1
Гришаев С.П. Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации //
СПС "КонсультантПлюс".
2
Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г. Риме 04.11.1950 //
Бюллетень международных договоров. 2001. N 3. 142.
3
Выступление Владимира Путина на Съезде родителей России // RG.RU. Российская
газета. URL: http://www.rg.ru/2013/02/09/putin-site.html.
82
опеки и попечительства при обеспечении права ребенка жить и
воспитываться в семье осуществляет свои полномочия, как правило, при
возникновении спора между родителями, в том числе в рамках судебного
процесса. Например, судебная психологическая экспертиза детско-
родительских отношений может быть назначена в случае, если родители
проживают раздельно и не могут договориться, с кем будет проживать
ребенок. Привлечение органа опеки и попечительства к проведению
обследования условий жизни ребенка может быть в том случае, если возник
спор между лицами, претендующими на его воспитание. В случае если не
возник какой-либо спор, семья как социальный институт не подвергается
неоправданному вмешательству в ее жизнь
1
. Таким образом, государство
высказывает свое доверие к семье как социальному институту, видит
необходимость в сохранении традиционных семейных ценностей.
Законодательство не допускает произвольного вмешательства
государственных органов в дела семьи.
3.2 Прокуратура как орган, обеспечивающий права
недееспособных граждан
На основании ст. 34 ГПК РФ прокурор в гражданском процессе
является лицом, участвующим в деле.
Из п. 1 ст. 23 и п. 1 ст. 35 Закона о прокуратуре следует, что прокурор
обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке,
которые предусмотрены процессуальным законодательством РФ.
Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в
любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и
охраняемых законом интересов общества или государства (п. 3 ст. 35 Закона
о прокуратуре).
1
Защита прав ребенка в межкультурном браке / Под ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень, 2016.
С. 145, 146.