63
поведении законных представителей срок исковой давности может быть
восстановлен. Это более справедливый подход с точки зрения стабильности
гражданского оборота и защиты интересов добросовестных контрагентов
граждан с неполной дееспособностью.
В силу п. 1 ст. 200 ГК РФ срок исковой давности по требованиям
публично-правовых образований в лице уполномоченных органов
исчисляется со дня, когда публично-правовое образование в лице таких
органов узнало или должно было узнать о нарушении его прав, в частности о
передаче имущества другому лицу, совершении действий,
свидетельствующих об использовании другим лицом спорного имущества,
например земельного участка, и о том, кто является надлежащим ответчиком
по иску о защите этого права.
Исходя из изложенного и общих начал гражданского законодательства,
при обращении в суд органов государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций или граждан с заявлением в защиту прав,
свобод и законных интересов других лиц в случаях, когда такое право им
предоставлено законом (ч. 1 ст. 45 и ч. 1 ст. 46 ГПК РФ, ч. 1 ст. 52 и ч. ч. 1 и
2 ст. 53, ст. 53.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации), начало течения срока исковой давности определяется исходя из
того, когда о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим
ответчиком по иску о защите этого права, узнало или должно было узнать
лицо, в интересах которого подано такое заявление (п. 5 Постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.2015 N 43 "О некоторых вопросах,
связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской
Федерации об исковой давности"
1
). Иная позиция будет противоречить
общим началам ГК РФ и приведет к дестабилизации гражданского оборота.
Контроль за действиями опекунов и попечителей, а также за правомерностью
деятельности органов государственной и муниципальной власти
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.2015 N 43 "О некоторых
вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации
об исковой давности" // СПС "КонсультантПлюс".
64
предусмотрен действующим законодательством и должен решаться за счет
норм публичного права.
Определенные вопросы с исчислением сроков давности могут возникать
в связи с переходными положениями о вступлении в силу Федерального
закона от 07.05.2013 N 100-ФЗ "О внесении изменений в подразделы 4 и 5
раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса
Российской Федерации". На рассмотрении Конституционного Суда в
настоящее время находится жалоба Е.В. Потоцкого на нарушение его
конституционных прав п. 2 ст. 200 ГК РФ
1
. Нарушение гражданин
усматривает в том, что законодатель не предусмотрел особые правила
вступления в силу п. 2 ст. 200 ГК РФ, в связи с чем по всем обязательствам,
срок исполнения которых не определен или определен моментом
востребования и которые возникли до 1 сентября 2013 г., сроки исковой
давности на сегодняшний день истекли.
Пункт 2 ст. 200 ГК в редакции, действующей с 01.09.2013,
предусматривает правило, что по обязательствам, срок исполнения которых
не определен или определен моментом востребования, срок исковой
давности начинает течь со дня предъявления кредитором требования об
исполнении обязательства, а если должнику предоставляется срок для
исполнения такого требования, исчисление срока исковой давности
начинается по окончании срока, предоставляемого для исполнения такого
требования. При этом срок исковой давности во всяком случае не может
превышать десять лет со дня возникновения обязательства.
Судебная практика до 01.09.2013 справедливо исходила из того, что по
обязательствам до востребования и по обязательствам, не
предусматривающим срок их исполнения, исковая давность начинала течь с
момента предъявления кредитором требования, а не с момента
1
Жалоба гражданина Е.В. Потоцкого на нарушение его конституционных прав п. 2 ст. 200
ГК РФ и ч. 9 ст. 3 Федерального закона от 07.05.2013 N 100-ФЗ "О внесении изменений в
подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского
кодекса Российской Федерации" // Архив Государственной Думы Федерального Собрания
РФ.
65
возникновения самого обязательства. Последнее влекло риски предъявления
крайне "задавненных" требований, например через 10 и более лет после
возникновения самого обязательства. Это, в свою очередь, ведет к потере
доказательств в связи с течением времени, к злоупотреблению правом
(требования специально не предъявляются, чтобы увеличить проценты за
пользование и т.п.).
В связи с этим в ст. 200 ГК были внесены изменения, согласно которым
срок исковой давности по таким обязательствам во всяком случае не может
превышать десять лет со дня возникновения обязательства.
Данные изменения были внесены Федеральным законом от 07.05.2013 N
100-ФЗ "О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и
статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации",
который вступил в силу 1 сентября 2013 г. Таким образом, у участников
гражданского оборота было 4 месяца до вступления в силу указанного Закона
на предъявление исков и требований по ранее действовавшему
законодательству.
Согласно правилам ст. 203 ГК, действовавшей в редакции до 01.09.2013,
течение срока исковой давности прерывалось предъявлением иска в
установленном порядке. В редакции ст. 204 ГК, действующей с 01.09.2013,
срок исковой давности не течет со дня обращения в суд в установленном
порядке за защитой нарушенного права на протяжении всего времени, пока
осуществляется судебная защита нарушенного права.
Представляется, что суды могли бы исходить из следующего. Если
участники гражданского оборота предъявили иск по обязательствам, которые
не предусматривали срок исполнения, в суд до 01.09.2013, срок исковой
давности не течет и правила о 10-летнем сроке на них не должны
распространяться.
Кроме того, действуют и другие новеллы, которые позволяют защитить
права участников гражданского оборота, даже если срок исковой давности
истек. Например, ст. 206 ГК предусматривает, что, если по истечении срока
66
исковой давности должник или иное обязанное лицо признает в письменной
форме свой долг, течение исковой давности начинается заново.
Согласно п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от
29.09.2015 N 43 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм
Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности"
1
10-
летний срок применяется судом по заявлению стороны в споре. Вместе с тем
истцу не может быть отказано в защите права, если до истечения
десятилетнего срока имело место обращение в суд в установленном порядке
или обязанным лицом совершены действия, свидетельствующие о признании
долга.
Согласно ст. 1 ГК и принципу добросовестности при определенных
обстоятельствах заявление о пропуске срока исковой давности (когда
должник затягивает исполнение обязательства, не отказывается от
исполнения, но и не исполняет и т.п.) может быть признано
недобросовестным действием, а согласно правилам ст. 10 ГК в
удовлетворении такого требования может быть отказано.
Таким образом, новеллы п. 2 ст. 200 ГК направлены на обеспечение
стабильности гражданского оборота, а новые правила ГК даже при пропуске
срока исковой давности предоставляют возможность защиты нарушенного
права, что соответствует принципу добросовестности и позволяет суду в
зависимости от конкретных обстоятельств принимать судебное решение,
соответствующее требованиям добросовестности и разумности. Однако
подобный вопрос не возник бы, если бы в законе был прописан переходный
период, предусматривающий срок для предъявления требований по
"задавненным" обязательствам, либо отдельным правилам о сроке давности
не придавалась бы обратная сила.
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.2015 N 43 (ред. от 07.02.2017) "О
некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской
Федерации об исковой давности"// СПС консультантПлюс
67
Глава 3. Органы, обеспечивающие защиту прав и законных
интересов недееспособных лиц в гражданском праве и гражданском
процессе.
3.1 Правовой статус органов опеки и попечительства как органов,
обеспечивающих права недееспособных граждан
Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и
попечительстве" были внесены изменения в правовой статус органов опеки и
попечительства, которые положили начало формированию двух моделей
организации опеки и попечительства в субъектах Российской Федерации.
Согласно ст. 6 указанного Закона органами опеки и попечительства являются
органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы
местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской
Федерации полномочиями по опеке и попечительству. В этом случае органы
местного самоуправления являются органами опеки и попечительства. Таким
образом, возможно формирование двух моделей органов опеки и
попечительства: первая модель формируется в структуре органов субъектов
Российской Федерации; вторая - в структуре органов местного
самоуправления с переданными государственными полномочиями.
Практика правового регулирования в субъектах Российской Федерации
пошла по пути наделения органов местного самоуправления полномочиями
по опеке и попечительству в подавляющем большинстве субъектов
Российской Федерации, например в г. Москве, г. Санкт-Петербурге,
Орловской области, и еще более 70 субъектах Российской Федерации. Е.А.
Каюров отмечает, что согласно информации Минфина России по
мониторингу местных бюджетов за 2011 г. данное полномочие передавалось
в 2011 г. в 77 субъектах Федерации
1
.
Однако практика наделения органов местного самоуправления
функциями органов опеки и попечительства нашла применение не во всех
1
Каюров Е.А. Некоторые аспекты повышения эффективности системы разграничения
предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в России //
Законодательство и экономика. 2014. N 6.
68
субъектах Российской Федерации. Так, в Тюменской области органом опеки
и попечительства является Департамент социального развития Тюменской
области, который имеет соответствующие структурные подразделения -
территориальные отделы по опеке, попечительству и охране прав детства
1
.
Аналогичная практика сложилась также в Ивановской, Орловской,
Самарской областях.
Ряд ученых полагают, что полномочия по опеке и попечительству
должны носить государственный характер. Так, А.Е. Тарасова отмечает:
"Сохранение за органами местного самоуправления функций органов опеки и
попечительства не отвечает повышающейся роли государства в защите прав
и интересов несовершеннолетних и реализации предоставленных им
возможностей. Такая модель органов опеки и попечительства вступает в
противоречие с самим механизмом осуществления и защиты прав
несовершеннолетних..."
2
. Значимость органов опеки и попечительства в
обеспечении конституционных прав граждан подчеркивает П.В.
Крашенинников, указывая, что "на органы опеки и попечительства
традиционно возлагались функции по реализации права человека на жизнь
(ст. 20 Конституции РФ), социальных прав человека, а также по реализации
принципа государственной защиты детства (ст. 38 Конституции РФ), которые
могут быть отнесены к компетенции органов государственной власти, но
никак не к вопросам местного значения (ст. 130 Конституции РФ)"
3
. Таким
образом, ученые положительно оценивают закрепление полномочий по опеке
и попечительству в качестве государственных.
1
Постановление правительства Тюменской области от 28.12.2010 N 385-п "Об
утверждении Положения о Департаменте социального развития Тюменской области" //
Официальный портал органов государственной власти Тюменской области. URL:
http://www.admtyumen.ru.
2
Тарасова А.Е. Новая система опеки и попечительства над несовершеннолетними как
элемент современного механизма обеспечения и защиты их прав и законных интересов //
Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 4. С. 19 - 24.
3
Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации, Федеральному
закону "Об опеке и попечительстве" и Федеральному закону "Об актах гражданского
состояния" / О.Г. Алексеева, В.В. Андропов, А.А. Бухарбаева [и др.]; под ред. П.В.
Крашенинникова. М.: Статут, 2013. 654 с.
69
При этом в условиях возможной передачи данных полномочий на
муниципальный уровень встает вопрос о соотношении полномочий
субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере опеки и
попечительства. Так, М.С. Чакалова подчеркивает, что деятельность по опеке
и попечительству относится к государственным полномочиям
1
. Органы
местного самоуправления всех типов муниципальных образований также
имеют право на "участие в осуществлении деятельности по опеке и
попечительству" (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 N
131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации". При этом она обращает внимание на следующую
проблему: "Многими субъектами Российской Федерации приняты законы о
наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и
городских округов отдельными государственными полномочиями по
организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству. В
данной ситуации возникает проблема, связанная с тем, что одно и то же
полномочие осуществляется органами местного самоуправления и как
делегированное государственное полномочие, и как "вопрос, не отнесенный
к вопросам местного значения, который они имеют право решать без
наделения законом"
2
. М.С. Чакалова, Н. Миронова, по сути, также выступают
за государственную природу полномочий по опеке и попечительству и
негативно оценивают практику, которая приводит к размыванию полномочий
и "к частичному снятию ответственности федеральной власти за
предоставление социальных услуг со стороны Российской Федерации, к
ликвидации государственных гарантий граждан на получение таких услуг"
3
.
Противоположное мнение высказывают сторонники децентрализации,
которые полагают, что необходимо усилить роль органов местного
1
Чакалова М.С. О предоставлении органам местного самоуправления прав на
осуществление государственных полномочий // Муниципальная служба: правовые
вопросы. 2009. N 1.
2
Чакалова М.С. Указ. соч.
3
Миронова Н. Размытая компетенция // Вопросы местного самоуправления. 2007. N 3. С.
10; Чакалова М.С. Указ. соч.
70
самоуправления. Е.А. Каюров, например, ставит под сомнение сам принцип
наличия переданных государственных полномочий и предлагает
"сформировать достаточную финансовую базу муниципальных
образований"
1
. Он аргументирует это тем, что "передача полномочий
предполагает определенное взаимодействие между уровнями публичной
власти, что занимает некоторое время у соответствующих властей,
реализующих данные полномочия, которое могло быть направлено на
планирование деятельности в ответственной области, анализ существующих
проблем. Впоследствии осуществляется дополнительный контроль
реализации передаваемых полномочий, об избыточности которого на
сегодняшний день говорится практически на всех уровнях власти и
общественных институтов".
Констатируя публично-правовую природу полномочий органов опеки и
попечительства, Е.В. Тресцова и Т.В. Азарова отмечают, что "орган опеки и
попечительства - это орган исполнительной власти субъекта Российской
Федерации или органы местного самоуправления муниципальных
образований, которые законом субъекта Российской Федерации наделены
полномочиями по опеке и попечительству. Другими словами, орган опеки и
попечительства вступает в правоотношения не от своего собственного имени
и в своих интересах, а будучи уполномоченным каким-либо публично-
правовым образованием"
2
. Тем самым указанные ученые принимают
сложившийся в России статус-кво в отношении возможности формирования
органов опеки и попечительства как в качестве государственных, так и в
качестве муниципальных.
Таким образом, по вопросу модели органов опеки и попечительства
ученые разделились следующим образом:
1) сторонники государственной модели органов опеки и
1
Каюров Е.А. Указ. соч.
2
Тресцова Е.В., Азарова Т.В. Роль органа опеки и попечительства в механизме охраны и
защиты жилищных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей //
Вопросы ювенальной юстиции. 2015. N 1. С. 18 - 22.
71
попечительства на уровне субъектов Российской Федерации;
2) сторонники муниципальной модели, которая с принятием
Федерального закона N 48-ФЗ ушла в прошлое;
3) сторонники смешанной модели органов опеки и попечительства,
которая предполагает возможность осуществления функций опеки и
попечительства как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на
уровне муниципальных образований, которая в настоящее время
предусмотрена законодательством.
Мы полагаем, что процесс выбора модели органов опеки и
попечительства в качестве государственных органов субъектов Российской
Федерации или органов местного самоуправления в настоящий момент не
завершен. Об этом свидетельствуют некоторые факты, отмеченные А.З.
Дзугаевой, которая пишет, что в Москве "67 органов местного
самоуправления осуществляют переданные им городом полномочия в сфере
опеки и попечительства", однако "в ближайшее время планируется
возвращение полномочий по опеке и попечительству органов местного
самоуправления в Департамент социальной защиты населения г. Москвы"
1
.
Мы полагаем, что наиболее предпочтительная модель органов опеки и
попечительства - это формирование их в качестве органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации исходя из значимости сферы
защиты прав детей.
О повышающейся роли государства в защите прав детей
свидетельствует еще ряд новаций российского законодательства в сфере
правового статуса органов опеки и попечительства. Так, впервые в
законодательстве прямо предусматривается, что деятельность органов опеки
и попечительства как органов исполнительной власти субъектов Федерации
будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со стороны
1
Дзугаева А.З. Организация работы по профилактике социального сиротства и
разрешению споров, связанных с воспитанием детей, в г. Москве // Семейное и жилищное
право. 2015. N 2. С. 23 - 27.
72
федеральной исполнительной власти
1
. Часть 5 ст. 6 Федерального закона N
48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" устанавливает, что Правительство
Российской Федерации возлагает на уполномоченные федеральные органы
исполнительной власти следующие полномочия:
1) осуществление контроля за деятельностью органов опеки и
попечительства - полномочие возложено на Федеральную службу по надзору
в сфере образования и науки
2
2) утверждение требований к профессиональным знаниям и навыкам
работников органов опеки и попечительства - полномочие возложено на
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, во
исполнение полномочия утвержден профессиональный стандарт
"Специалист органа опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних"
3
;
3) утверждение примерных дополнительных профессиональных
программ для работников органов опеки и попечительства, разработка
методических материалов по вопросам деятельности по опеке и
попечительству - полномочия возложены на Министерство образования и
науки Российской Федерации
4
, во исполнение полномочия разработаны
соответствующие методические рекомендации
5
.
1
Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации, Федеральному
закону "Об опеке и попечительстве" и Федеральному закону "Об актах гражданского
состояния" / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2017.
2
Постановление Правительства РФ от 15.07.2013 N 594 "Об утверждении Положения о
Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" // СЗ РФ. 2013. N 29. Ст.
3971.
3
Приказ Минтруда России от 18.11.2013 N 680н "Об утверждении профессионального
стандарта "Специалист органа опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних" // Российская газета. 2014. 17 янв.
4
Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 N 466 "Об утверждении Положения о
Министерстве образования и науки Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 23. Ст.
2923.
5
Рекомендации по совершенствованию деятельности организаций для детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, в целях создания в них условий воспитания,
приближенных к семейным, а также привлечению этих организаций к профилактике
социального сиротства, семейному устройству и постинтернатной адаптации детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, утв. письмом Минобрнауки России от