32
Вместе с тем, анализ задействования населения страны в управлении
государством говорил о половозрастной структуре. На начало 2002 года в
общей численности государственных служащих женщины составляли более
70%, а средний возраст составлял 40 лет. Лица пенсионного возраста
составляли 3,5%, а более 30 % государственных служащих в аппаратах
законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и
старше. Стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет имели около
30%, а свыше 15 лет – 25%.
Уровень образования государственных гражданских служащих на тот
период характеризовался следующими параметрами. Высшее образование
имели 73%, из них 40 % государственных служащих имели высшее
образование экономического и управленческого профилей, 22 % –
юридическое образование, а 18 % – техническое образование
21
.
Кроме этого, сложилась разница в размерах оплаты труда. Размер
заработной платы государственных и муниципальных служащих в 7–10 раз
был ниже оплаты работников негосударственного сектора экономики. Все это
затрудняло привлечение на государственную и муниципальную службы
квалифицированных специалистов и приводили к значительному оттоку в
негосударственный сектор экономики.
Профессиональный и половозрастной состав государственной службы
ухудшался, а эффективность деятельности государственных органов
снижалась.
Рынок и изменения в экономике проникли в частный сектор
значительно глубже, нежели в государственную службу. Деятельность
работников компании значительно в большей степени соответствовали
современным экономическим реалиям, чем деятельность государственного
служащего в период экономических реформ в нашей стране.
21
Неволина Е.М. Затраты на государственных служащих: проблемы и пути решения //
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». – 2015. – № 1. – С. 38-41.
33
Государственная служба оставалась основанной на прежних принципах
и системе подготовки государственных служащих. Она не отвечала устоям
экономической жизни и была подвержена таким серьезным недостаткам, как
низкая мотивация государственных служащих за их труд и коррупция.
Помимо этого, деятельность госорганов была практически не
регламентирована, со стороны населения и гражданского общества не
контролировалась, а прежние нормы морали и идеологического воздействия
советского времени были утрачены. Повсеместно происходили
злоупотребления должностными полномочиями, а коррупция становились
барьером по регулированию поведения работников органов государственной
власти.
Все это привело к выводу о скорейшем реформировании
государственной службы. Последовательность и постепенность действий
должны были стать принципами реформирования государственной службы
России в рамках концепции сбалансированного развития.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от
24 ноября 2000 года № Пр-2331 была разработана и утверждена им 15 августа
2001 года № Пр-1496 «Концепция реформирования системы государственной
службы Российской Федерации», которая определила реформирование
государственной службы как главное и приоритетное направление в области
государственного строительства.
Целями реформирования государственной службы были названы
кардинальное повышение эффективности труда в интересах развития
гражданского общества и укрепления государства и создание целостной
системы государственной службы с учётом исторических, культурных,
национальных и иных особенностей Российской Федерации.
Исходя из этих целей, Концепция предполагала решение следующих
основных задач, в том числе: приведение системы государственной службы и
технологий профессиональной деятельности в соответствие со сложившимися
общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
34
определение видов государственной службы и их законодательное
регулирование; создание комплексной нормативной правовой основы
регулирования государственной службы, федеральных законов и иных
нормативных правовых актов; разработка эффективных механизмов
проведения кадровой политики; формирование системы управления
государственной службой и её координации; обеспечение открытости
деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
повышение доверия граждан Российской Федерации к органам
государственной власти; активное использование современных
информационных технологий; комплексное совершенствование финансово-
экономического и материально-технического обеспечения государственной
службы.
Основными задачами реформы было объявлено создание эффективных
механизмов по предотвращению, разоблачению и искоренению коррупции в
государственной аппарате.
В Президентском Послании Федеральному Собранию Российской
Федерации 18 апреля 2002 года В.В. Путин назвал государственный аппарат
«громоздким, неповоротливым и неэффективным», сославшись, в частности,
на то, что три четверти всех обращений граждан к Президенту Российской
Федерации во время его телевизионного интервью представляли собой
жалобы граждан на различные проявления «административного произвола»
22
.
Коррупция была названа в числе серьёзных проблем, но Президент видит
главную причину не в отсутствии репрессивных мер, а в наличии
административных барьеров, непрозрачности в работе государственного
аппарата и недостатке средств.
Назрела и появилась необходимость утвердить кодекс служебного
поведения служащих и 12 августа 2002 года был издал Указ Президента
22
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18.04.2002 –
Режим доступа: http://kremlin.ru/ events/president/transcripts/21567 (дата обращения
18.05.2020).
35
Российской Федерации № 885 «Об утверждении общих принципов
служебного поведения государственных служащих», действия которого
должны были решить следующие задачи:
- определить и закрепить нормы надлежащего служебного поведения
государственных служащих;
- обеспечить профилактику коррупционных правонарушений, в том
числе конфликтами интересов;
- за счет сокращения издержек от ненадлежащего служебного
поведения, содействовать эффективности государственной службы
- повысить доверие граждан к органам государственной власти;
- расширить возможности влияния граждан на качество услуг,
предоставляемых им органами государственной власти.
В Указе строго регламентирована нравственная сторона
профессиональной деятельности и установлены нормы служебного
поведения, которые не противоречат нормам права.
Среди норм фундаментальными основами служебного поведения
служащих выступают добросовестность и профессионализм, которые должны
обеспечить эффективное функционирование государственной службы в
интересах граждан. Вся деятельность государственных служащих должна
строиться прежде всего на законности и компетенции, быть независимыми,
исключить действия, связанные с влиянием каких-либо личных,
имущественных и иных интересов, препятствующих исполнению
должностных обязанностей.
Среди запретительных норм в Указе важнейшей является
недопустимость конфликта и связанного с ним лоббирования интересов.
Конфликт интересов – это ситуация, когда личная заинтересованность
должностного лица влияет или может повлиять на объективное или
беспристрастное исполнение должностных обязанностей.
Обращалось внимание, что в аппараты государственного управления
назначены работники, которые ранее продолжительное время занимались
36
предпринимательством, имеют в личном пользовании акции и другие ценные
бумаги, а также активы в крупных корпорациях. Это работники, которые
ранее либо сами входили в руководящие органы акционерных обществ, либо
имеют родственников, непосредственно осуществляющих управление
различными экономическими структурами. И если личное участие
государственных служащих в деятельности, не связанной с исполнением
должности (кроме научной и преподавательской работы), запрещено
законами, то регулирование вовлеченности в сферу совместных
экономических интересов его семьи осуществляется нормами данного Указа.
При угрозе возникновения конфликта интересов государственный
служащий обязан сообщать об этом руководителю и выполнять его решение,
направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта
интересов.
Конфликт интересов также может произойти объективно в связи с
выполнением государственным служащим законов, правовых и нормативных
актов, которые могут в реальной практике вступить между собой в
противоречие.
Среди рекомендательных норм Указа были выделены следующие
исключительно важные для поведения государственных служащих принципы.
К ним относятся толерантность и политическая нейтральность. Толерантность
означает терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учет
культурных и иных особенностей различных этнических и социальных групп,
конфессий. Она неразрывно связана с объективностью и выдержкой, с
корректностью, которая является абсолютным показателем поведения
государственного служащего, поскольку очевидна и хорошо видна каждому
гражданину, обратившемуся в государственное учреждение.
По словам Д.А. Медведева «Государственный служащий… призван:
исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком
профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы
государственного органа; исходить из того, что признание, соблюдение и
37
защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и
содержание деятельности органов государственной власти и государственных
служащих; осуществлять свою деятельность в рамках, установленных
законами и подзаконными актами».
Поэтапное развитие и формирование нового законодательства
государственной службы России продолжилось разработкой и утверждением
Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336
Федеральной программы «Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003–2005 годы)». Целью Программы было
определено – повысить эффективность государственной службы в целом, ее
видов и уровней, оптимизировать затраты на государственных служащих и
развитие ресурсного обеспечения государственной службы.
А первым законодательным актом на пути реформирования
государственной службы стал Федеральный закон от 27 мая 2003 года
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Новый закон был компактный и включал в себя двадцать статей. Среди
наиболее значимых решений, закреплённых законом, можно выделить
следующие. Закон определил государственную службу как систему, которая
включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу и
государственную службу иных видов. При этом государственная гражданская
служба подразделяетcя на федеральную государственную службу и
государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Далее происходит принятие отдельного федерального закона о каждом
из видов государственной службы, первым из которых стал Федеральный
закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе
Российской Федерации». Закон разграничил компетенцию Российской
Федерации и её субъектов в области государственной службы. Правовое
регулирование и организация федеральной государственной гражданской
службы находятся в ведении Российской Федерации, а государственной
гражданской службы субъекта Российской Федерации – в совместном ведении
38
Российской Федерации и её субъектов, а её организация – в ведении субъекта
Российской Федерации.
Таким образом, рассматривая опыт создания государственности и
государственной службы в различные периоды и проведение
административных реформ в нынешнее время, необходимо учитывать
следующие исторические факты и теоретические особенности:
В целях более эффективного управления огромной территорией России
история российской государственности всегда характеризовалась постоянным
процессом реформирования и совершенствования аппаратов власти.
Со времен петровской эпохи все правители России рассматривали этот
процесс как одно из решающих звеньев государственного управления.
При организации контроля и учёта всей системы учреждений и
государственной службы повышалась эффективность проведенных реформ.
Институт государственной службы должен постоянно развиваться и
реформироваться.
Пристальное внимание необходимо уделять совершенствованию
научно-правовой базы государственной службы, а также правовому
регулированию их деятельности.
Изучение особенностей проведения реформ различных времён в области
государственного управления способствует глубже разобраться в
современных проблемах и спроецировать деятельность на будущее.
39
ГЛАВА 2. ПРАВООТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
2.1 Сущность, цели и задачи государственной службы.
Основные проблемы правоотношений в сфере
государственной гражданской службы
В нынешнее время в связи с обострением экономических проблем в
мире и государстве, падением стоимости барреля нефти, увеличением курса
основных валют, а также эпидемиологической ситуацией, связанной с
пандемией коронавируса в мире, а также социальных проблем населения,
возрастает роль и значение государственной гражданской службы. Создание
определенных принципов и условий для соблюдения демократических прав в
обществе, а также обеспечение его стабильности, усиление защиты законных
прав и свобод граждан являются основой и отношением граждан к
государственным гражданским служащим.
Эффективная и профессиональная деятельность гражданских служащих
во многом зависит от их правового положения и мотивации. Поэтому
проблема совершенствования законодательства приобретает особую
значимую актуальность, а совершенствование законодательства должно быть
направлено на создание стимулов к добросовестному и инициативному
выполнению должностных обязанностей и установление достойного
материального вознаграждения за труд. Все эти факторы непосредственно
оказывают влияние на результаты профессиональной деятельности
государственных гражданских служащих и осуществление возложенных на
них функций и задач.
Государство должно выступать в публичной среде на правах
юридического лица особого рода, как носитель высшей государственной
власти, как совокупность органов управления государства, созданных в
40
интересах физических лиц, находящихся под территориальной юрисдикцией
государства.
Вместе с тем, некоторые ученые утверждают, что народ
государственную власть в России не осуществляет и к формированию органов
государства прямого отношения не имеет. В Конституции России определены
те органы государственной власти, которые её фактически осуществляют, в
том числе Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание,
Правительство Российской Федерации, федеральные суды. Государственную
власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими
органы государственной власти.
Чтобы разрешить противоречие, в науке активно утверждается теория
«делегирования власти народом». Так, по мнению Б.С. Эбзеева, российская
Конституция основана на делегировании народом права на власть, которым
пользуются должностные лица, осуществляющие принадлежащие им
законные полномочия. По концепции Б.С. Эбзеева народ передает
государству не саму власть, а право на власть, оставляя за собой
учредительную власть и оставаясь «первичным органом государства». Здесь
народу отведена роль «источника власти», который добровольно передает её
тем должностным лицам, которые фактически управляют государством
23
.
Как заметил В.А. Черепанов в статье «О народовластии в России:
продолжение дискуссии», «выбирая своих представителей российский народ
делегирует им свое право на значительную часть власти, а они... формируют
иные органы публичной власти, которые должны осуществлять управление
делами государства от имени народа и в его интересах»
24
.
Поэтому система государственной службы должна быть прежде всего
перестроена по принципу эффективности и нацеленности на результат.
23
Черепанова И.В. Фактическая и юридическая природа государственной гражданской
службы (часть 2) // Вестник Омского университета. Серия «Право». – 2015. – № 2 (43). –
С. 79-89
24
Черепанов В.А. О народовластии в России: продолжение дискуссии // Государство и
право. – 2014. – № 1. – С. 36-44.
41
Об этом заявил Президент Российской Федерации В.В. Путин в ежегодном
послании Федеральному Собранию 1 марта 2018 года «Чиновники всех
уровней должны быть заинтересованы в росте своей эффективности, жестко
нацелены на получение конкретного результата».
«По этим принципам нужно перестроить всю систему государственной
службы. Там, где это целесообразно – внедрить проектные методы работы.
И, конечно, нужно обеспечить продвижение современных профессиональных
кадров на государственной и муниципальной службе в бизнесе, науке, в
экономике, на производстве – во всех сферах», - добавил президент.
Он также сказал, что документооборот между государственными
структурами должен быть переведен в цифровой формат для повышения
прозрачности работы чиновников.
«В цифровой оборот нужно перевести документооборот между
госструктурами». «Цифровизация всей системы государственного управления,
повышение ее прозрачности – это и мощный фактор противодействия
коррупции», – добавил президент.
«Нам нужно не только выстроить современные сервисы для бизнеса, но
и в целом сделать понятной, удобной, комфортной систему взаимодействия
между государством и обществом, между государством и гражданином», –
отметил он.
24 июня 2019 года подписан Указ Президента Российской Федерации
№ 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской
службы Российской Федерации на 2019–2021 годы», в котором были
определены основные направления развития государственной гражданской
службы на три года вперед.
Согласно этому документу, правительству была поставлена задача по
созданию «нормативно-правовой базы, необходимой для совершенствования
практики проведения экспериментов, направленных на развитие гражданской
службы», а также подготовить предложения по отбору сотрудников, и
совершенствованию порядка проведения аттестации гражданских служащих