62
Федерации по общему правилу максимальная продолжительность отпуска без
сохранения заработной платы не устанавливается.
Из смысла пункта 15 статьи 46 Закона №79-ФЗ следует, что отпуск без
сохранения денежного содержания может быть предоставлен только при
наличии у гражданского служащего уважительной причины, поэтому в
заявлении о предоставлении такого отпуска служащий обязан такую причину
указать, однако оценку уважительности обстоятельств проводит
самостоятельно представитель нанимателя. Если причина, по его мнению,
будет неуважительной, в предоставлении отпуска может быть отказано. С
учетом того, что на период отпуска за гражданским служащим сохраняется
замещаемая должность гражданской службы и, получив отпуск без
сохранения заработной платы, гражданский служащий может в любой момент
прервать и вернуться на рабочее место – представитель нанимателя, как
правило, такие отпуска на продолжительное время стараются не
предоставлять.
Заслуживает внимание глава 12 ТК Российской Федерации, в которой
предусмотрено изменение трудового договора в случае смены собственника
имущества организации (статья 75 ТК Российской Федерации), что для
отношений гражданской службы не приемлемо, так как в любом случае
собственником имущества остается государство. Закон №79-ФЗ
применительно к гражданским служащим трактует из ТК Российской
Федерации основные положения, определяющие понятие перевода на другую
работу, и в нём не определено, что можно считать переводом гражданского
служащего на иную должность. Но исходя из содержания пункта 4 статьи 28
Закона №79-ФЗ, под переводом следует понимать перевод гражданского
служащего с его согласия на должность, влекущую изменение его прежних
должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и
должностным регламентом. Особенность данной статьи следует отличать
перевод государственного гражданского служащего от перемещения. В
соответствии с пунктом 4 статьи 28 Закона №79-ФЗ не является переводом и
63
не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную
должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей,
установленных служебным контрактом и должностным регламентом.
Серьезное противоречие существует между предусмотренными Законом
№79-ФЗ понятиями «перевод на иную должность» и «перемещение на иную
должность».
При сопоставлении понятий «иная должность» – это должность, не
соответствующая по наименованию той, которая была обусловлена при
заключении контакта и с другими должностными обязанностями и с
отличительной особенностью во времени – в пределах месячного срока в
течение календарного года. В соответствии со статьей 24 Закона №79-ФЗ в
содержание служебного контракта включаются существенные условия
служебного контракта, а также условия, включаемые по соглашению сторон.
В случае определенных условий установлена возможность изменения
содержания служебного контракта представителем нанимателя в
одностороннем порядке по личной инициативе, однако по общему правилу
условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению
сторон и только в письменной форме.
Представитель нанимателя конечно может выступить с инициативой
одностороннего изменения существенных условий служебного контракта, но
при одновременном наличии двух условий – изменение существенных
условий профессиональной служебной деятельности и неизменность
должностных обязанностей гражданского служащего.
В отличие от ТК Российской Федерации Закон №79-ФЗ устанавливает
изменение в императивном порядке срока перезаключения служебного
контракта, заключенного с гражданскими служащими на неопределенный
срок и достигшими 65 лет, на срок определенный. Такое правило находится в
противоречии с положениями статьи 24 Закона №79-ФЗ, предусматривающей,
что условия служебного контракта могут быть изменены только по
соглашению сторон и являются отличительной особенностью с точки зрения
64
возможности осуществлять службу до достижения предельного возраста 65
лет.
Следующее сравнение проведем с отношениями, связанные с
гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного
органа либо сокращения должностей гражданской службы предусмотрены
статьей 31 Закона №79-ФЗ.
В связи с сокращением должностей в государственном органе
представитель нанимателя должен предоставить гражданскому служащему с
учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа
гражданской службы или работы (службы) по специальности возможность
замещения иной должности гражданской службы в том же государственном
органе (аналогично ТК Российской Федерации) либо в другом
государственном органе; либо направить гражданского служащего на
профессиональную переподготовку или повышение квалификации
(дополнительная гарантия).
Вопрос о возможности замещения должности гражданской службы в
другом государственном органе практически не решается, поскольку
отсутствует орган, который содержал бы единый банк кадровой информации
за федеральные министерства и ведомства, и конечно должен решаться в
перспективе.
В плане отстранения работника от работы существенных отличий в
Законе №79-ФЗ от статьи 76 ТК Российской Федерации нет. Правовое
регулирование прекращения служебного контракта в Законе №79-ФЗ
основано на тех же принципах, которые изложены в правовом регулировании
прекращения трудового договора в соответствии с ТК Российской Федерации.
По аналогии с ТК Российской Федерации в Законе №79-ФЗ осуществлена
дифференциация оснований прекращения служебного контракта. Служебный
контракт прекращает свое действие при освобождении гражданского
служащего от занимаемой должности, за исключением случаев освобождения
65
от должности, при которых служебный контракт приостанавливается по
обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (статья 39 Закона №79-ФЗ).
Проанализировав Главу 6 Закона №79-ФЗ, можно выделить следующие
случаи прекращения служебного контракта:
а) при освобождении гражданского служащего от занимаемой
должности в связи с назначением (переводом) на другую должность
гражданской службы в том же государственным органе;
б) при освобождении гражданского служащего от занимаемой
должности в связи с назначением (переводом) на другую должность
гражданской службы в другом государственном органе;
в) при освобождении гражданского служащего от занимаемой
должности в связи с увольнением с гражданской службы.
При этом прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой
увольнение гражданского служащего.
Это является одной из существенных особенностей правового статуса
гражданского служащего по сравнению со статусом работника, работающего
по трудовому договору. Так, при прекращении служебного контракта и
освобождении от занимаемой должности по предусмотренным пунктом 1
статьи 33 Закона №79-ФЗ основаниям производится увольнение гражданского
служащего с гражданской службы, но вместе с тем, если перевод
гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой
государственный орган не связан с переходом на государственную службу
иного вида (военную или правоохранительную службу), то в этом случае
гражданский служащий остается на гражданской службе. Следовательно,
расторжение служебного контракта и освобождение гражданского служащего
от занимаемой должности влекут увольнение его из государственного органа,
но не сопровождаются увольнением с гражданской службы.
Особенностью для гражданских служащих также является возможность
не только прекращения, но и приостановления служебного контракта. Сама
подобная идея заслуживает особого внимания. Однако в Законе №79-ФЗ она
66
практически не реализована, а возможность субсидиарного применения ТК
Российской Федерации отсутствует. По логике вещей отношения, возникшие
на основании приостановленного по тем или иным обстоятельствам
служебного контракта, должны быть продолжены в случаях и с момента,
когда эти обстоятельства устранены.
Серьезная проблема возникает в связи с применением такого
дополнительного, по сравнению с ТК Российской Федерации основания
прекращения служебного контракта, как несоблюдение ограничений и
невыполнение обязательств, установленных Законом (пунктом 13 статьи 33
Закона №79-ФЗ), и нарушение запретов, связанных с гражданской службой,
предусмотренных статьей 17 Закона №79-ФЗ (пункт 14 статьи 33 Закона
№79-ФЗ). Дело в том, что Закон устанавливает не одно ограничение или
запрет, а несколько.
В статье 16 установлено 9 ограничений, а в статье 17 предусматривается
15 запретов, связанных с гражданской службой. При этом нарушение одних
ограничений конкретизировано в иных статьях, регулирующих прекращение
служебного контракта, а других – нет. Также остается неясным, в
соответствии с какой формулировкой и со ссылкой на какую статью Закона
№79-ФЗ может быть прекращен служебный контракт с гражданским
служащим, нарушившим те или иные ограничения. Согласно подпункту 13
пункта 1 статьи 33 Закона №79-ФЗ общими основаниями прекращения
служебного контракта, освобождения от занимаемой должности и увольнения
с гражданской службы является несоблюдение ограничений и невыполнение
обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими
федеральными законами.
Статьями 15 и 18 Закона №79-ФЗ установлены основные обязанности и
требования к служебному поведению государственных гражданских
служащих. Однако их невыполнение либо несоблюдение требований к
служебному поведению не влечет расторжения служебного контракта.
Неисполнение обязанностей гражданского служащего может повлечь за собой
67
применение дисциплинарного взыскания лишь в случае совершения
дисциплинарного проступка, а представитель нанимателя имеет право
наложить на него дисциплинарное взыскание в виде увольнения с
гражданской службы, предусмотренных специальными основаниями.
Перечень оснований увольнения по инициативе представителя
нанимателя в Законе №79-ФЗ несколько меньше, чем в статье 81 ТК
Российской Федерации. В Законе нет таких оснований увольнения по
инициативе представителя нанимателя (статья 37), как смена собственника
либо совершение аморальных действий лицом, выполняющим
воспитательные функции. В остальном, порядок увольнения аналогичен ТК
Российской Федерации.
Рассматривая положения Закона №79-ФЗ о прекращении служебного
контракта с точки зрения полноты правового регулирования этих отношений,
необходимо отметить, что они урегулированы достаточно полно.
Однако переписывание норм трудового законодательства без учета
специфики гражданской службы, как это имеет место в Законе №79-ФЗ, не
дает оснований считать эти отношения урегулированными на качественном и
должном уровне.
В отличие от ТК Российской Федерации Закон №79-ФЗ
предусматривает обязанность представителя нанимателя предупреждать
гражданских служащих о предстоящем расторжении с ними служебного
контракта за два месяца и информировать об этом выборный профсоюзный
орган только в случае, если контракт расторгается в связи с сокращением
должностей гражданской службы (пункт 5 статьи 31,), в то же время в случае
ликвидации государственного органа и прекращении в связи с этим с
гражданскими служащими служебных контрактов предупреждение не
требуется.
Логики в данном случае нет, если учитывать, что компенсация в размере
четырехмесячного содержания выплачивается гражданским служащим
68
независимо от того по какому основанию был уволен, будь то сокращение
должности или в связи с ликвидацией государственного органа.
Применение норм трудового законодательства в особенности
госслужбы рассматривается в главе 6 Закона о гражданской службе
«Основные последствия прекращения служебного контракта», где нашло
отражение в том, что общие основания прекращения служебного контракта,
освобождения от замещаемой должности гражданского служащего и
увольнения с гражданской службы в статье 33 Закона о гражданской службе
почти дословно воспроизводят содержание статьи 77 Трудового кодекса
Российской Федерации (далее – ТК Российской Федерации).
Расторжение служебного контракта по соглашению сторон в статье 34
Закона о гражданской службе соответствует статье 78 ТК Российской
Федерации.
Расторжение срочного служебного контракта в статье 35 Закона о
гражданской службе соответствует статье 58 ТК Российской Федерации.
Расторжение контракта по инициативе гражданского служащего в
статье 36 Закона о гражданской службе соответствует статье 80 ТК
Российской Федерации.
Расторжение служебного контракта по инициативе представителя
нанимателя в статье 37 Закона о гражданской службе воспроизводит
содержание статьи 81 ТК Российской Федерации.
Приостановление и прекращение служебного контракта по
обстоятельствам, не зависящим от воли сторон в статье 39 Закона о
гражданской службе, полностью соответствуют статье 83 ТК Российской
Федерации.
Прекращение служебного контракта вследствие нарушения
обязательных правил его заключения в статье 40 Закона о гражданской
службе воспроизводит пункт 11 статьи 77 ТК Российской Федерации.
Особым основанием расторжения служебного контракта является выход
гражданского служащего из гражданства Российской Федерации в статье 41
69
Закона о гражданской службе, непредставление сведений об имущественном
положении. Таких и других аналогичных оснований увольнения с работы
трудовое законодательство не предусматривает.
Нормы главы 8 Закона о гражданской службе «Служебное время и
время отдыха» соответствуют статьям с 91 по 105 («Рабочее время») и статьям
от 106 до 127 ТК Российской Федерации («Время отдыха»).
Глава 11 Закона о гражданской службе «Государственные гарантии на
гражданской службе» соответствует разделу VII Трудового кодекса
Российской Федерации в статьях от 164 до 188. Наряду с указанным
воспроизведением норм ТК Российской Федерации имеет место множество
других нормативных положений, воспроизводящих трудовое
законодательство.
В связи с этим возникает закономерный вопрос о том, насколько
целесообразно включать общие трудовые права и обязанности и повторять
нормы трудового права. Для чего дублировать нормы права в комплексных
(межотраслевых) правовых актах, регулирующие специфику труда отдельных
категорий работников (врачей, преподавателей, гражданских служащих,
научных работников и т. д.). Подобные вопросы следует отнести и к
законодательству о гражданской службе.
В связи с отраслевым построением российского законодательства
нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» можно дифференцировать на три относительно
самостоятельных вида: административно-правовые (служебные), служебно-
трудовые и нормы трудового права.
К нормам служебного права следует отнести: статью 3, дающую
понятие государственной гражданской службы; нормы главы 2,
устанавливающей должности гражданской службы (понятие, классификацию,
реестры, классные чины, квалификационные требования к должностям
гражданской службы); нормы главы 7 «Персональные данные гражданского
служащего. Кадровая служба государственного органа»; нормы главы 13
70
«Формирование кадрового состава гражданской службы»; нормы главы 14
«Финансирование и программы развития гражданской службы».
К служебно-трудовым нормам следует отнести: статью 4, закрепившую
принципы гражданской службы; нормы главы 3, устанавливающей правовое
положение (статус) гражданского служащего (основные права и обязанности,
ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к
служебному поведению, регулирование конфликта интересов, представление
сведений о доходах); нормы главы 4 «Поступление на гражданскую службу» и
нормы главы 9 «Прохождение гражданской службы».
К нормам трудового права относятся нормы главы 5 «Служебный
контракт»; нормы главы 6 «Основания и последствия прекращения
служебного контракта»; нормы главы 8 «Служебное время и время отдыха»;
нормы главы 10 «Оплата труда гражданских служащих». При этом в самом
названии данной главы прямо говорится, что оплачивается труд гражданских
служащих. К трудовому праву относятся также нормы главы 11
«Государственные гарантии на гражданской службе»; нормы главы 12
«Поощрение и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе»;
нормы главы 16 «Рассмотрение индивидуальных служебных споров».
Следующий вывод можно сделать на основе сравнительного анализа
Федерального закона о гражданской службе и трудового законодательства,
который состоит в сравнении административных (служебных) обязанностей и
трудовых правоотношений гражданских служащих. Первые
административные (служебные) правоотношения призваны выполнять
функции государственного управления и определяются направлениями
деятельности государственного органа, а вторые трудовые являются общими
для гражданского служащего, независимо от занимаемой должности
гражданской службы и особенностей служебного контракта.
Объективно неурегулированных положений на гражданской службе
достаточно много. Они касаются почти всех правовых институтов
гражданской службы. Необходимость восполнения пробелов, в частности,
71
возникает: в регулировании служебного времени и времени отдыха
гражданских служащих; нормирования труда (службы); в регулировании
гарантий и компенсаций на гражданской службе; в правовом регулировании
материальной ответственности на гражданской службе.
В части, касающейся денежного довольствия, то по данным органов
государственной статистики Росстата средние зарплаты госслужащих в
2019 году составляют 137 тысяч 800 рублей
34
. Вместе с тем у
государственных служащих низшего звена данный размер значительно
отличается и составляет к примеру у работника 1-ой категории не более
26000 руб.
В разрезе ветвей власти наибольшие суммы получают представители
законодательной власти в среднем 72,5 тысячи рублей в месяц, затем
чиновники региональных министерств около 65,9 тысячи рублей, далее
подразделения федеральных учреждений исполнительной власти в среднем -
44,5 тысячи рублей, в судебной системе средний размер составляет около
37 тысяч рублей в месяц.
Вместе с тем, в отдельных министерствах, например, Министерство
культуры, на низших должностях денежное довольствие составляет менее
15 тыс. рублей. Соответственно и сохраняется значительный банк вакансий на
низовых должностях. Оклад чиновника в Крыму на должности заместителя
начальника отдела составляет 18 тысяч рублей, а с учетом премии может
составить порядка 36 тысяч, но премии бывают не ежемесячно.
По заявлениям правительства достойное материальное вознаграждение
должно быть связано в первую очередь с обеспечением привлекательности
государственной гражданской службы. За счет этого руководители и другие
управленческие кадры из других сфер должны быть готовы оставить свои
высокооплачиваемые места и перейти на государственную службу, в которой
оклады и премиальные должны быть сопоставимы с гражданской службой.
34
Зарплаты госслужащих в 2019 году. Fincan – URL: http://fincan.ru/articles/99_zarplaty-
gossluzhashhih-v-2019-godu/ (дата обращения 12.06.2020).