72
Указом Президента Российской Федерации от 24 июня 2019 года № 288
«Об основных направлениях развития государственной гражданской службы
Российской Федерации на 2019–2021 годы» установлена необходимость в
2020 и 2021 годах обеспечить в рамках осуществления мероприятий по
совершенствованию системы оплаты труда гражданских служащих
оптимизацию структуры денежного содержания гражданских служащих (без
снижения его уровня) путем поэтапного увеличения в структуре этого
содержания доли должностного оклада и соответствующее увеличение
размера пенсии за выслугу лет. Президентом России поставлена актуальная
задача по повышению производительности труда «Россия – одна из наиболее
отстающих стран в Европе по производительности. Людей много, а эффект от
их деятельности небольшой».
Вместе с тем, повышение зарплат госслужащим в 2020 году связано с их
запланированным масштабным сокращением на федеральном, региональном и
муниципальном уровне. «На 2020 год в России намечена реализация реформы
в сфере государственного управления, которая приведет к масштабному
сокращению армии госслужащих и повышению зарплат оставшихся»
35
–
подтвердила первый замминистра финансов Т.Г. Нестеренко.
Сокращение госаппарата планируется в два этапа. Численность
центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти на
первом этапе сократят на 10%, а территориальных органов – на 5%. На втором
этапе предполагается совершенствование структуры госаппарата, при котором
территориальные органы министерств и ведомств будут преобразованы в
филиалы без статуса юридического лица и без подразделений.
Таким образом, в настоящее время существует объективная реальность
в правовом регулировании денежного довольствия, служебного времени,
35
Выступление первого заместителя Министра финансов Т.Г. Нестеренко (Министерство
финансов планирует масштабное сокращение госслужащих) – Режим доступа
https://ria.ru/20190923/1558984870.html (дата обращения 18.05.2020).
73
нормирования труда (службы), гарантий и компенсаций материальной
ответственности на гражданской службе.
Следует отметить и противоречия в процедуре приеме на
государственную службу и прохождения службы.
Анализируя содержание норм Федерального закона от 27 июля 2004
года №79-ФЗ, отмечаются наличие противоречий в его положениях о
поступлении и прохождении государственной гражданской службы.
С одной стороны, закон содержит все необходимые эффективные
процедуры конкурсного поступления на государственную гражданскую
службу, существует возможность замещения вышестоящих должностей
государственной службы по конкурсу, право на должностной рост в
соответствии с профессиональными способностями и компетенцией
работника и его деловыми качествами.
С другой стороны, реализовать многие положения о прохождении
государственной гражданской службы практически невозможно в связи с тем,
что основные права по кадровым назначениям находятся у руководителя
государственного органа.
Кроме этого, на законодательном уровне без проведения процедур
конкурса разрешается проводить назначения:
- на замещаемые на определенный срок полномочий должности
гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»;
- на должности, назначение на которые и освобождение от которых
осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством
Российской Федерации;
- при заключении срочного служебного контракта.
Таким образом, первое – государственные служащие, включенные в
резерв кадров на замещение государственных должностей государственной
службы, могут быть назначены на эти должности без участия в конкурсе.
Второе, при замещении вакантной государственной должности
государственной службы и наличии при этом резерва государственных и
74
муниципальных служащих на замещаемую должность проведение конкурса
не обязательно. Третье – при проведении конкурса на замещение вакантной
государственной должности государственной службы при прочих равных
условиях с другими претендентами кандидатуры из числа резерва обладают
преимущественным правом при решении вопроса о назначении на данную
должность. Необходимость решения данной проблемы справедливого
профессионального должностного роста государственного гражданского
служащего была заявлена, она так и не нашла своего положительного
решения в ходе реализации реформы.
В связи с неурегулированными отдельными положениями
законодательства нередки и обращения граждан в судебные инстанции за
защитой своих прав. При рассмотрении судами споров по искам граждан,
поступающих на государственную гражданскую или муниципальную службу,
решениям конкурсных комиссий по результатам конкурса на замещение
вакантной должности, заключению служебного контракта о прохождении
государственной гражданской службы, трудового договора о муниципальной
службе рассматриваются с применение норм трудового законодательства к
отношениям, связанным с государственной гражданской службой. Указанные
категории дел подлежат разрешению судами в порядке искового
производства. При их рассмотрении отмечаются следующие особенности:
Частью седьмой статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации
установлено, что на государственных служащих и муниципальных служащих
действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы
трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации о государственной службе и
муниципальной службе.
В соответствии со статьей 73 Федерального закона от 27 июля
2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
75
Федерации» федеральные законы, иные нормативные правовые акты
Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к
отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной
данным федеральным законом.
На муниципальных служащих в соответствии с частью 2 статьи 3
Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе
в Российской Федерации» распространяется действие трудового
законодательства с особенностями, предусмотренными этим федеральным
законом.
Таким образом, проведенный анализ законодательства, регулирующего
трудовые отношения между работником и работодателем, с одной стороны, и
государственным гражданским служащим и представителем нанимателя, с
другой стороны, позволяет сделать вывод о том, что государственный
гражданский служащий есть особый субъект трудового права, а его служебная
деятельность должна регулироваться специальным законодательством.
Правовой статус гражданского служащего в общем смысле определен
Конституцией Российской Федерации и Трудовым кодексом Российской
Федерации, в которых закреплены основные трудовые права. В то же время,
правовой статус гражданских служащих должен отражать разделение в
регулировании труда, при котором законодателем должны быть учтены такие
факторы, как характер и значение их труда (службы) в осуществлении
государственного управления, так и повышенные требования к моральным
качествам, профессионализму и ответственности за осуществление властных
полномочий.
Поэтому в отличие от общих норм, регулирующих труд работника,
нормы Закона о гражданских служащих являются специальными нормами,
которые определяют особенности правового регулирования труда
государственных гражданских служащих и позволяет сделать вывод о том,
что исследование правового положения гражданского служащего в сфере
76
труда отличается широтой содержания, а законодательство о государственной
гражданской службе во многих случаях напрямую связано с нормами
трудового права.
77
ГЛАВА 3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
3.1. Обзор законодательства и проблемы регулирования
государственной службы в субъектах Российской Федерации
В связи с проведением реформ законов «О системе государственной
службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» законодательство о государственной службе
российских регионов вступило в новую стадию своего развития, произошел
пересмотр самой концепции государственной службы субъектов Российской
Федерации, а также ее нормативно-правовых актов.
Принципиальной особенностью являлось изменение распределения
компетенции между федерацией и ее субъектами по регулированию
государственной службы.
Первоначально федеральная и региональная государственная служба
рассматривались как два разделенных предмета ведения между Российской
Федерацией и ее субъектами. Исходя из положений Конституции Российской
Федерации, в исключительном ведении Российской Федерации находится
только федеральная государственная служба (пункт «т» части 1 статьи 71), а
так как государственная служба субъектов Российской Федерации в
документе не значится, то она соответственно находится в ведении субъектов
Российской Федерации.
Исходя из этого, отдельные субъекты Российской Федерации внесли
изменения в местное законодательство и закрепили полномочия в своих
конституциях и уставах.
С принятием Федеральных законов «О системе государственной службы
Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» распределение компетенции между федерацией и ее
субъектами касающейся региональной государственной службы был изменен.
78
Была частично реализована концепция создания единой системы
государственной службы, усилена унификации и правовое регулирование.
Основное изменение основывалось на разделение государственной службы на
виды, в том числе на военную, правоохранительную и гражданскую, а
государственная служба субъектов составила территориальный компонент
гражданской службы.
Также в соответствии с Федеральным законом «О системе
государственной службы Российской Федерации» произошло разделение
предмета ведения государственной службы на части, в том числе на правовое
регулирование и на организацию службы. Кроме этого, государственная
служба включила в себя полномочия по практической организации службы и
управлению, такие как определение структуры и штатов государственных
органов, их материально-техническое обеспечение и финансирование, подбор,
расстановка и управление кадрами государственных служащих.
Таким образом, правовое регулирование государственной гражданской
службы субъектов Российской Федерации отнесено к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация
– к ведению субъекта Российской Федерации.
В сфере правового регулирования произошло перераспределение
полномочий в пользу федерального центра, в том числе законодательством на
федеральном уровне закреплялась общая классификация должностей и
классных чинов гражданской службы; правовое положение (статус), в том
числе ограничения, запреты, обязательства, требования к служебному
поведению; порядок поступления на госслужбу, проведение конкурсов;
условия служебных контрактов, предельный возраст пребывания на
государственной службе; условия прохождения гражданской службы,
исчисление стажа, аттестация, присвоения и сохранения классных чинов;
структура и виды денежного содержания и различных надбавок, размеры
надбавки за выслугу лет, общие правила формирования фонда оплаты труда;
виды поощрений и дисциплинарных взысканий, профессиональная
79
подготовка, ответственность за различные нарушения, порядок разрешения
конфликта интересов, в том числе рассмотрения индивидуальных споров.
В части, касающихся полномочий субъектов Российской Федерации в
сфере правового регулирования и организации региональной государственной
службы, остались следующие:
1. Полномочия по регулированию отдельных вопросов организации и
прохождения государственной службы в субъекте Российской Федерации, в
том числе учреждение должностей гражданской службы субъекта Российской
Федерации, установление квалификационных требований к стажу или опыту
работы по специальностям, утверждение Реестра должностей
государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации,
определение порядка присвоения классных чинов.
2. Полномочия по регулированию социально-экономических условий
труда (службы). Субъектам Российской Федерации разрешено устанавливать
размеры должностных окладов и окладов за классный чин гражданских
служащих, определять порядок индексации, формировать фонд оплаты труда,
утверждать перечень должностей с особым порядком оплаты труда.
Законодательством субъектов возможно регулирование порядка и условий
предоставления гражданским служащим дополнительного отпуска за
ненормированный рабочий день, размеров единовременных выплат и
поощрений, порядка и условий командирования служащих. Кроме этого,
порядка возмещений дополнительных расходов в связи с переездом к новому
месту жительства и других случаях, порядок и определение размеры выплат
по обязательному государственному страхованию, порядок и условия
транспортного обслуживания, выдачи единовременной субсидии на
приобретение жилой площади.
3. Полномочия, связанные с организационно-распорядительными и
финансово-хозяйственными функциями, в том числе определение структуры
органов, ее управление и развитие, финансирование и материально-
техническое обеспечение. К таким полномочиям также следует отнести
80
учреждение органов управления, координацию кадровой политики,
вневедомственный контроль за соблюдением законодательства; разработку и
реализацию программ реформирования и развития государственной службы.
Сравнивая полномочия субъектов Российской Федерации в различные
периоды необходимо отметить, что возможности их законодательской
деятельности заметно сократилась. Субъекты фактически лишены
возможности самостоятельно регулировать условия и порядок проведения
конкурса, аттестации, исчисления стажа государственной службы,
пенсионного обеспечения служащих, а порядок ведения личных дел и
реестров гражданских служащих регулируются указами Президента
Российской Федерации, в том числе государственное пенсионное обеспечение
граждан, проходивших государственную службу должно производиться в
порядке и на условиях, установленных федеральным законом.
В связи с этим, полномочия субъектов Российской Федерации по
регулированию региональной государственной службы становятся
производными от полномочий федерального центра, а реализовать какие-либо
изменения возможно только с учетом норм федерального законодательства.
Проанализировав имеющиеся у субъектов Российской Федерации
полномочия, с учетом законодательной практики целесообразно рассмотреть
общую составную схему законодательства субъектов о гражданской службе, в
том числе базисный региональный закон о государственной гражданской
службе, где были бы урегулированы следующие вопросы:
распределены полномочия между представительным (законодательным)
органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации при
регулировании и организации гражданской службы;
определен перечень законодательных актов, в которых были бы указаны
уточняющие законы и иные нормативно-правовые акты по отдельным
вопросам организации и прохождения службы);
уточнен порядок учреждения должностей гражданской службы субъекта
Российской Федерации;
81
определен перечень должностных лиц, которые выполняют функции
представителей нанимателя;
установлен перечень должностей гражданской службы категории
«руководители», замещаемых на определенный срок полномочий;
закреплены виды дополнительных государственных гарантий и
основные условия их предоставления служащим;
определен статус и компетенция органа по управлению государственной
службой.
Таким образом, государственная служба Российской Федерации должна
объединяться в единую общегосударственную систему для эффективного
функционирования, устойчивого и равномерного развития. И опираться на
общую стратегию развития, постоянную координацию усилий центра и
регионов, а также консолидация ресурсов.
Особого внимания заслуживает гражданская служба проблемных
регионов, которые испытывают огромный дефицит
высококвалифицированных специалистов, бюджетных средств, и
соответственно не имеют возможностей для активизации процессов
реформирования гражданской службы. В свою очередь, материально-
техническое и финансовое обеспечение гражданской службы субъектов
Российской Федерации осуществляется ими самостоятельно за счет средств
своих бюджетов.
Хотя в Федеральном законе «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» данная сфера
отнесена к совместному ведению, региональные органы государственной
власти сохраняют здесь наиболее значительные полномочия. Федерация
исходит из бюджетной самостоятельности регионов, а федеральные законы,
принимаемые по этим вопросам, не содержат положения по ограничению
деятельности.