16
стимулирования развития различных сфер органы государственной власти
реализуют комплекс мероприятий, в основном регламентируемый
нормативноправовым актом, принятым на том или ином уровне
государственной власти (муниципальном, региональном, федеральном).
Такой подход можно назвать программным или системно-целевым,
поскольку нормативно-правовые акты, утверждающие целевые программы,
состоят из строго определенного набора приложений, каждое из которых
содержит систему мероприятий, объем финансирования данных мероприятий и
источник финансирования. В каждой программе определены цели, результаты
или показатели эффективности мероприятий. Следует отметить, что во многих
регионах приняты подобные нормативно-правовые акты, утверждающие
республиканские или областные целевые программы развития внутреннего или
въездного туризма. Программно-целевой подход к управлению туризмом
является одним из методов организации текущей и перспективной
деятельности. Программно - целевой подход выступает, прежде всего,
элементом единого плана экономического и социального развития, который
является определяющим звеном системы функционирования народно
хозяйственного комплекса страны, в том числе и отдельных его регионов
8
.
Программно-целевое управление — это универсальный подход к управлению
экономическими системами, используемый в различных сферах, суть которого
состоит в увязывании целей развития с ресурсами с помощью специальных
программ
В настоящее время, очевидно, что развитие туризма в Российской
Федерации не может обойтись без комплексного и системного подхода.
Программно-целевой метод, использованный для решения проблем в сфере
туризма, позволит за достаточно короткий период реализовать конкретные
8
Ковалева, Н.М. Особенности организации туризма в туристскорекреационных зонах / Н.М. Ковалева, Ц.Д.
Гончиков // Познавательный туризм на особо охраняемых природных территориях: теория, практика и бизнес:
материалы международной научно-практической конференции. - Иркутск. - 2017. - С. 167-171.
17
проекты. Преимуществами решения поставленной проблемы программно-
целевым методом являются:
1. комплексный подход к решению проблемы. Цели, задачи и основные
направления Программы позволяют учитывать все факторы развития туризма в
регионе, а при финансировании учесть приоритетность мероприятий в рамках
Программы;
2. распределение полномочий и ответственности. Для решения проблем
в сфере туризма разработана федеральная целевая программа «Развитие
внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025 годы)» .
Разработанная Правительством Стратегия развития туризма до 2020 года
позволит сформировать доступную и комфортную туристическую среду,
развитие социального, детского, лечебно-оздоровительного, молодежного
туризма. В первую очередь для этого ожидается внедрение механизмов
государственно-частного партнерства, использование кластерного подхода при
создании объектов туристической инфраструктуры, а также координация
региональных программ развития туризма. Кроме того, поставлена задача
создания сети отелей, которые будут соответствовать международным
стандартам, важным также является проведение обязательной классификации
объектов туристской индустрии. Целевым показателем указанной стратегии
является увеличение до 40 млн. иностранных прибытий в Россию в 2020.
Существующий сегодня механизм реализации государственной политики в
сфере туризма не дает ожидаемых результатов, несмотря на возрастающий в
последние время объем финансирования и внимание со стороны государства.
Отрицательно сказывается и недостаточно эффективно осуществляющееся
взаимодействие между федеральными органами и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, организациями сферы туризма.
Программный подход позволяет повысить эффективность выполнения
программных мероприятий через следующие факторы
9
:
9
Чухломин Н.В. Туристско-рекреационные особые экономические зоны: основные принципы, проблемы и перспективы развития
туристскорекреационных ОЭЗ / Н.В. Чухломин // Российское предпринимательство. - 2017. - № 8. - С. 158-162.
18
1. эффективное планирование;
2. мониторинг результатов реализации Программы. Программой
определены показатели, позволяющие периодически оценивать результаты
реализации мероприятий на каждом этапе Программы. Сущность
использования программно-целевого подхода для развития туризма состоит в
необходимости формирования программы для решения конкретной проблемы,
разрешение которой невозможно без централизации ресурсов.
Целевая комплексная программа развития туризма - это комплекс
мероприятий, согласованных по срокам их исполнения, объем необходимых
ресурсов, обеспечивающих реализацию целей развития этой сферы управления.
Общая схема разработки целевой программы определяется логикой системного
анализа проблемной ситуации, она может быть представлена в виде
последовательности конкретных шагов.
Выявление проблемы, которую необходимо решать программными
методами: анализ ограничений разрешаемой проблемы и её связи с внешней
средой, формирование целей программы, поиск возможных путей решения
проблемы, выбор альтернатив, оценка затрат, определение результатов решения
проблемы, построение программы как комплекса взаимоувязанных по целям и
ресурсам мероприятий
Структура и порядок работы над программой в значительной степени
определяется их конкретным содержанием. При этом каждая программа, в том
числе программа развития туризма должна включать составные элементы.
Разработке программы предшествует экономический анализ проблем в
развитии туризма, которые следует разрешить программным методом, а также
возможных ограничений, которые существуют в функционировании объектов
туризма либо в его связях с внешней средой. Формирование самой программы
начинается с определения целей, иерархическая структура которых
оформляется в виде дерева целей. Система целей - основа для выделения из
программы подпрограмм. Объединение результатов подпрограмм в программу,
как правило, не требует дополнительных затрат ресурсов. Если результатами
19
подпрограммы непосредственно не определяются достижения целей
программы, но при этом обоснование программы, которое определит цели
программы, краткое содержание программы и её конечные программные
показатели, характеризующие ожидаемые результаты
10
.
Комплекс основных и обслуживающих подпрограмм в соответствии с
утвержденным содержанием программы.
Варианты возможной реализации программы по объемам работ и срокам
исполнения с расчетами потребностей в ресурсах по каждому из вариантов
Оценку эффективности по каждому из вариантов программы,
связывающих затраты, программные показатели и соответствующие целевые
нормативы, оценки прямых последствий по каждому из вариантов программы.
Порядок реализации программы с распределением ответственности
каждого исполнителя.
График реализации программы с указанием сроков реализации по
каждому этапу, органа контроля и анализа они оказывают влияние на
осуществление основных подпрограмм, то в программе выделяют
обслуживающие подпрограммы. Элементами программы называют
наименьшие структурные компоненты, которые обеспечивают интеграцию
ресурсов, видов деятельности по признакам общности целевого назначения и
образуют логически законченный объект с точки зрения программы. В рамках
программы они в наиболее конкретизированном виде отражают всю
деятельность, соотносящуюся с целями. Первичной составляющей программы
являются ресурсы, которые характеризуют затраты, связанные с реализацией
программы развития физической культуры и спорта. В отличие от ее элементов
ресурсы не являются результатом деятельности в рамках программы, а
выступают по отношению к ней как внешние параметры. Оценка и выбор
варианта программы в зависимости от содержания программы и ее значимости
могут осуществляться по различным критериям. Наиболее распространенными
10
Бакланов, П.Я. Территории опережающего развития: понятие, структура, подходы к выделению / П.Я.
Бакланов // Региональные исследования. - 2014. - № 3 - С. 12 - 19.
20
являются: минимизация времени реализации программы при заданных
ограничениях на ресурсы и фиксированных конечных программных затратах;
минимизация отклонений конечных программных показателей от целевых
нормативов при фиксированных затратах и времени. Увязка ресурсов и целей
программы развития туризма осуществляется на основе специальных методов,
учитывающих преимущественно качественный вариантный характер
показателей программы на всех этапах ее разработки. Разработанный таким
образом проект программы развития туризма должен быть обеспечен
эффективным механизмом его реализации, который предполагает определение
источников финансирования программы, а также определение управленческих
структур, ответственных за реализацию программы. Федеральные,
региональные и муниципальные целевые программы - это комплекс
мероприятий в разных сферах управления, увязанных по ресурсам,
исполнителям и срокам осуществления. Целевые программы способствуют
обеспечению эффективного решения задач в сфере государственного,
экологического, экономического, социального и культурного развития
Российской Федерации
11
.
В настоящее время многими регионами уже разработаны региональные
программы развития туризма, среди них можно в качестве примера привести
программы разных регионов. Программа развития туризма Владимирской
области - развитие событийного и музейного туризма, в Вологодской области
целью программы является развитие инфраструктуры туризма , в Иркутской
области, Республики Бурятия цель программы - развитие района озера Байкал ,
и т.д.
Порядок разработки и реализации целевых программ, заключается в
том, что отбор проблем для программной разработки должен исходить из
следующих условий: особой значимости проблемы; невозможности
комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования
11
Чухломин Н.В. Туристско-рекреационные особые экономические зоны: основные принципы, проблемы и перспективы развития
туристскорекреационных ОЭЗ / Н.В. Чухломин // Российское предпринимательство. - 2017. - № 8. - С. 158-162.
21
действующего рыночного механизма и необходимости государственной
поддержки для ее решения; принципиальной новизны и высокой
эффективности технических, организационных и иных мероприятий,
необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных
научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности
общественного производства; необходимости координации межотраслевых
связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения
данной проблемы. Процесс разработки муниципальной целевой программы в
принципе повторяет основные его этапы, принятые ранее при построении
целевых комплексных программ. Можно выделить три этапа программных
разработок: обоснование проблемы (предпрограммный этап), формирование
программы и планирование ее выполнения.
На предпрограммном этапе формируются предложения о
муниципальной программной разработке проблемы, которые должны
содержать: определение проблемы и анализ причин ее возникновения;
возможные способы решения проблемы и перечень мероприятий, которые
необходимо осуществить для ее решения; потребности в финансовых ресурсах
и возможные источники их обеспечения; предварительную оценку социально-
экономической эффективности и последствий от реализации программы;
муниципальных заказчиков и разработчиков целевой программы, стоимость и
сроки ее разработки.
Инициатором постановки проблем для решения программными
методами могут выступать любые юридические и физические лица, они могут
направить свои предложения в органы местного самоуправления, которые
после соответствующей экспертизы и согласования принимает решение о
разработке соответствующей целевой программы, сроках и стоимости ее
разработки, определяет муниципального заказчика программы. Для
осуществления целевых программ может быть предусмотрена возможность
создания специальных фондов, формируемых за счет прибыли, остающейся в
распоряжении предприятий и организаций, средств бюджетов субъектов
22
Федерации, средств внебюджетных фондов органов исполнительной власти и
др
12
.
Источником финансирования целевых программ могут являться
инвестиционные кредиты, а также целевые кредиты банков под
государственные гарантии. Целевая комплексная программа представляет
собой комплекс мероприятий, согласованных по срокам их исполнения, и
обоснованный объем ресурсов. Целевые комплексные программы нужно
рассматривать как инструмент углубления и усиления мобилизующей роли
планирования экономического и социального развития, повышения его
комплексности и действенности, особенно на региональном уровне.
Обязательным условием реализации программы является разработка ее
организационного и финансового механизмов.
Правительством РФ была утверждена государственная программа
«Развитие культуры и туризма (2013–2020 гг.)
13
», в рамках которой реализуется
Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в
Российской Федерации (2011–2025гг.)
14
». Ответственным исполнителем
является Министерство культуры РФ, соисполнителем – Федеральное агентство
по туризму, а также смежные отраслевые министерства. Источниками
финансирования будут федеральные и региональные бюджеты и внебюджетные
средства. Для обеспечения главной цели Программы – повышение
конкурентоспособности российского туристского рынка – должны быть
решены следующие задачи:
- развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации;
основными механизмами реализации являются создание туристско-
рекреационных и автотуристских кластеров в регионах, привлечение
12
Гончиков, Ц.Д. Экономическое районирование России: учебное пособие для студентов направления
подготовки 25.00.24 - экономическая, социальная, политическая и рекреационная география / Ц.Д. Гончиков. -
Улан-Удэ: Изд-во БГУ, 2018. - 186. с.
13
Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2020 года (распоряжение Правительства Российской
Федерации от 31 мая 2014 года № 941-р).
14
Концепция федеральной целевой программы, предусматривающей реализацию мероприятий по созданию
туристских кластеров в Российской Федерации (2019-2025 годы) (распоряжение Правительства Российской
Федерации от 5 мая 2018 № 872-р).
23
инвестиций посредством субсидирования процентных ставок по кредитам и
займам, потенциальных инвесторов; повышение качества туристских услуг;
решение данной задачи будет осуществлено за счет совершенствования
системы подготовки кадров в сфере туризма, включая высшее и среднее
профессиональное образование, повышение квалификации и переподготовку
кадров, контроль за качеством туристских услуг призвано возложить на
участников рынка за счет деятельности саморегулируемых организаций,
системы добровольной стандартизации туристской деятельности;
- продвижение туристского продукта РФ на мировом и внутреннем
туристских рынках; для решения данной задачи планируется создание сетей
информационных центров и пунктов, организация и проведение
межрегиональных, общероссийских и международных выставок, форумов и
иных мероприятий, направленных на создание положительного имиджа
Российской Федерации как привлекательного направления для туристов.
Реализация мероприятий Программы происходит в два этапа. Первый этап
(2011–2014 гг.):
-формирование современных туристско-рекреационных и
автотуристских кластеров в нескольких субъектах РФ;
- поддержка перспективных проектов и вовлечение бизнессообщества
отдельных регионов в процессы формирования государственно-частного
партнерства;
- проведение работ по изучению и оценке туристского потенциала
регионов РФ, разработка регламентирующих документов, координирующих
усилия органов государственного управления федерального и регионального
уровней в целях развития внутреннего и въездного туризма в РФ. Второй этап
(2015–2018 гг.): - совершенствование функционирования конкурентоспособных
туристско-рекреационных и автотуристских кластеров;
- проведение мероприятий за счет привлечения средств всех источников
финансирования, в том числе с участием бизнеса, направленных на: –
24
повышение уровня профессиональной подготовки и переподготовки кадров
индустрии туризма;
– внедрение современных технологий реализации туристских продуктов
с использованием электронных программ;
– создание привлекательного имиджа национальных курортных
территорий и туристского продукта;
– обеспечение прозрачной деятельности туристских компаний. Базисом
Программы должны выступить туристскорекреационные и автотуристские
кластеры, выделенные по перспективным туристским направлениям, в которых
будут сформированы условия для развития туристской инфраструктуры.
В Программе туристско-рекреационный кластер определен как
«комплекс взаимосвязанных объектов рекреационной и культурной
направленности – коллективных средств размещения, предприятий питания и
сопутствующих сервисов, снабженных необходимой обеспечивающей
инфраструктурой», а автотуристский кластер как объединение «предприятий и
организаций, предоставляющих туристские и сопутствующие услуги, взаимно
дополняющих друг друга и обеспечивающих цивилизованные условия для
автотуристов»
15
.
Первое туристское направление – «Серебряное кольцо России» –
формирует северо-западная часть России – Санкт - Петербург, Ленинградская,
Псковская, Новгородская и Архангельская области, Республика Карелия
Второе туристское направление – «Золотое кольцо России» – охватывает
Центральный федеральный округ.
Третье туристское направление – «Юг России» – включает регионы
Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, к ним относятся
Ростовская область, Краснодарский и Ставропольский края, Кабардино-
Балкарская Республика, Чеченская Республика, Республика Адыгея и
15
Бакланов, П.Я. Территории опережающего развития: понятие, структура, подходы к выделению / П.Я.
Бакланов // Региональные исследования. - 2014. - № 3 - С. 12 - 19.
25
Республика Ингушетия. К четвертому туристскому направлению – «Большая
Волга» – кроме субъектов Российской Федерации, входящих в
Приволжский федеральный округ, относятся также Астраханская и
Волгоградская области.
Пятым туристским направлением являются регионы Сибири,
обладающие наиболее богатым туристско-рекреационным потенциалом, –
Республика Алтай и Алтайский край.
Шестое направление – Прибайкалье.
Седьмое направление – Дальневосточный регион
Также были отобраны перспективные туристские регионы, имеющие
высокий туристский потенциал и проявляющие наибольшую активность в
подготовке инвестиционных проектов. В их числе Республика Алтай,
Республика Карелия, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан,
Республика Тыва, Чувашская Республика, Краснодарский и Ставропольский
края, а также Амурская, Астраханская, Владимирская, Вологодская, Иркутская,
Калининградская, Калужская, Костромская, Новгородская, Самарская,
Сахалинская, Свердловская и Тюменская области
16
. В результате реализации
мероприятий Программы будет создана сеть современных курортных и
туристских объектов в рамках соответствующих туристско-рекреационных и
автотуристских кластеров, отвечающих мировым стандартам и способных
значительно повысить конкурентоспособность рынка туристских услуг страны.
В настоящее время имеются проблемы развития внутреннего туризма,
которые требуют решения: формирование качественного туристского продукта,
использование грамотной маркетинговой стратегии продвижения внутреннего
туристского продукта; использование эффективных методов и механизмов
реализации рекламно-информационной политики; развитие профессиональной
подготовки персонала; активное привлечение инвестиций для развития
16
Безруков, Л.А. Транспортно-географическое положение микрорегионов Сибири: экономическая оценка и ее
результаты / Л.А. Безруков // Природно - ресурсный потенциал Азиатской России и сопредельных стран:
геоэкономическое, геоэкологическое и геополитическое районирование. - Изд-во ИГ СО РАН, 2016. - С. 148 -
150.