15
Социально-экономическое развития муниципалитета - это трудоемкий
и сложных процесс, который состоит из множества этапов. В общем виде
схема осуществления социально- экономического развития представлен на
рисунке 3.
Рисунок 3. Схема осуществления социально-экономического
развития муниципального образования
Для осуществления социально-экономического развития
муниципалитетов необходимо сначала провести аналитическую работу
внешних и внутренних факторов, которые влияют на развития
муниципального образования. Затем, в результате анализа определить
16
реальное положение в муниципалитете. Данный этап зависит от того какая
система по оценке и сбору информации принята в данном МО. Информация
может быть получена из статистических источников, хозяйствующих
субъектов, опросов населения и так далее. Показатели должны быть адекватны
и понятны всем сторонам.
В результате анализа выявятся проблемы в текущем развитии, которые
станут основой стратегических целей развития МО. После диагностики
тенденций развития, которые также войдут в основу целеполагания,
необходимо дать прогноз развития МО. На данном этапе важно соблюдать
баланс интересов, внося предложения научных структур, бизнес-образований,
органов власти, местных жителей и их объединений в стратегический план.
Учитывая социально-экономическое положение МО, его тенденции и
темпы в развитии, а также приоритеты в развитии государства субъекта РФ,
различных предприятий и организаций муниципальных образований и
местных жителей, у органов местного самоуправления появится возможность
разработать стратегию развития муниципального образования. В соответствии
с целями стратегии построится целая система подпрограмм и программ
социально-экономического развития, с их последующим
усовершенствованием и корректировкой.
Одним из важнейших условий достижения целей устойчивого развития
муниципального образования и решения проблем местного значения является
способность муниципальных органов власти эффективно использовать
пространственные особенности подведомственной им территории,
включающей в себя как ее естественную природную среду, так и созданные
объекты производственной, социально-бытовой, культурно-
просветительской и иной инфраструктуры.
Территория и размещаемые на ней объекты имущественного
комплекса - ключевые элементы, относительно которых осуществляется
разграничение и взаимодействие региональных и муниципальных органов
17
власти в сфере управления. Наличие разделенных полномочий не только не
исключает необходимости взаимодействия рассматриваемых органов власти,
но и предполагает их эффективное сотрудничество, так как финансовое и
материальное обеспечение выполнения многих обязательств органами
местного самоуправления, как правило, зависит от вышестоящего уровня
1
.
При этом, на фоне проводимой развития местного самоуправления,
следует искать пути разрешения проблемных вопросов, возникающих из-за
ограниченных возможностей органов местного самоуправления в получении
и использовании доходов. Решением данной проблемы, например, может
стать увеличение собственных доходов органов местного самоуправления,
полученных в результате совершенствования управления земельно-
имущественного комплекса и роста поступлений земельных платежей в
муниципальный бюджет. Это требует проведения дальнейших исследований в
сфере эффективного использования собственности, правильного понимания
ее сущности и определения места в структуре земельно-имущественного
комплекса муниципального образования.
1.2 Характеристика ресурсного обеспечения местного
самоуправления
В целях развития местного самоуправления государство закрепило за
органами местного самоуправления определенные полномочия,
осуществление которых обеспечивает полноценное развитие
соответствующих муниципальных образований.
Конституция РФ содержит в себе принципиальное положение о том,
что государство признает и старается обеспечить надлежащими гарантиями
местное самоуправление
2
. И это означает, что государство принимает на себя
1
Кохановская И.И. Теоретические вопросы местного самоуправления в современных условиях//Управление.
2019. Т. 7. № 1. С. 17
2
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с изм. от
30.12.208 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. №2- ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - ст. 4398
18
определенные обязательства по созданию и обеспечению всеми
необходимыми условиями, развитие местного самоуправления. Так как
система органов местного самоуправления является самостоятельной, не
находящейся в административной зависимости от органов государственной
власти, то единственным способом исполнения обязанности государства по
поддержке и развитию местного самоуправления выступает механизм
правового воздействия на них.
Принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах
соответствующих полномочий закреплен в Конституции Российской
Федерации и подкрепляется принципом обособленности местного
самоуправления, как следствие того, что органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти. Данный принцип
предполагает в первую очередь финансовую независимость органов местного
самоуправления и правом распоряжаться имеющимися в их владении
материально-финансовыми ресурсами. Гарантируя местное самоуправление,
Российская Федерация принимает на себя обязательства по обеспечению
необходимых материальных и правовых условий для развития
муниципальных территорий.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. 1 ст. 132)
органам местного самоуправления предоставляется право самостоятельно
управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять
местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы
1
. Стоит
отметить, что в первую очередь в ст. 132 Конституции РФ указывается именно
управление муниципальной собственностью, что указывает на
конституционное признание не только самих полномочий органов местного
самоуправления в данной сфере, но и на главнейшую роль муниципальной
собственности для становления и реализации местного самоуправления.
1
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с изм. от
30.12.208 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. №2- ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - ст. 4398
19
Наличие объектов муниципальной собственности является одним их
обязательных условий самого существования муниципального образования,
что и закреплено в ч.1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 года №
154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской
Федерации».
Также как и муниципальная собственность, местный бюджет является
важнейшей частью экономической основы местного самоуправления и
обязательным условием самого существования муниципального образования.
В соответствии с ч.1 ст. 132 Конституции РФ органы местного
самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют
местный бюджет. При этом, с учетом положения ч. 2 ст. 132, в местном
бюджете предусматриваются средства на исполнение расходных
обязательств, возникающих в связи с осуществлением полномочий по
вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных
образований, исполняемых за счет субвенций и других бюджетов бюджетной
системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления .
Самостоятельность органов местного самоуправления при
установлении местных налогов и сборов заключается в том, что на органы
местного самоуправления возложено не только введение, но и организация
взимания местных налогов и сборов. Данные платежи зачисляются
непосредственно в местные бюджеты в качестве закрепленных доходов и
используются самостоятельно органами местного самоуправления, что
контролируется муниципальной властью.
Сам же термин «финансово-экономические основы местного
самоуправления» был сформулирован в Федеральном законе от 28 августа
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». В законе указано, что
экономическую основу местного самоуправления составляют местные
20
финансы, муниципальная и иная собственность, необходимая для
удовлетворения потребностей населения муниципального образования, а
также имущество, находящееся в государственной собственности и
переданное в управление органам местного самоуправления
1
.
Глава 5 в данном законе называется «Финансово-экономическая основа
местного самоуправления» и посвящена таким аспектам, как муниципальная
собственность, местный бюджет, доходы и расходы местных бюджетов,
местные налоги и сборы, муниципальные внебюджетные фонды,
внешнеэкономическая деятельность, а также права и обязанности органов
местного самоуправления в данной сфере жизнедеятельности
муниципального образования.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
разработанный в соответствии с Конституцией РФ, устанавливает общие
правовые, территориальные, организационные, а также экономические
принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ
используется термин «финансово-экономическая основа местного
самоуправления», то в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
присутствует только формулировка «экономическая основа местного
самоуправления»
2
. Здесь также разъясняется, что экономическую основу
местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной
собственности имущество, средства местных бюджетов, а также
имущественные права муниципальных образований (ст. 49). Необходимо
отметить, что в данном определении появился такой новый элемент, как
имущественные права муниципальных образований.
1
Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ(ред. от 21.07.2005)"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, ст.
3506(утратил силу)
2
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019)"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019)//"Собрание
законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822
21
В главе 8 закона под названием «Экономическая основа местного
самоуправления» рассматриваются такие элементы, как муниципальное
имущество, владение, пользование и распоряжение муниципальным
имуществом, местные бюджеты, расходы местных бюджетов, закупки для
обеспечения муниципальных нужд, доходы местных бюджетов, средства
самообложения граждан, муниципальные заимствования, субсидии,
субвенции и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые местным
бюджетам на осуществление органами местного самоуправления своих
полномочий.
Исходя из вышесказанного, возникает вопрос о сопоставлении
терминов «экономическая», «материальная» и «финансовая основа» местного
самоуправления. В литературе многие авторы по-разному трактуют и
используют эти определения: одни исследователи указывают в своих работах
термин «материально-финансовая основа», другие -
«финансово-экономическая», а третьи вообще по отдельности рассматривают
три этих понятия.
В литературе нет единого понятия материально-финансовой основы
местного самоуправления. Так, Постовой Н.В. отдельно рассматривает
понятия экономической и финансовой основы местного самоуправления. В
его понимании экономическая основа местного самоуправления является
одним из первостепенных элементов местного самоуправления, тесно связана
с численностью населения и территориальной основой местного
самоуправления. Понятие экономической основы местного самоуправления
следует, на его взгляд, определять через совокупность общественных
отношений, складывающихся в местном самоуправлении
1
. Из этого следует,
что экономическая основа местного самоуправления представляет собой
совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в
1
Постовой, Н.В. Муниципальное право России: учебник / Н.В. Постовой, В.В. Таболин, Н.Н. Черногор; под
ред. Н.В. Постового. - 4-е изд., доп. и перераб. - М.: Юриспруденция, 2016. С. 85
22
результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального
образования, и органов местного самоуправления по формированию,
управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной
собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях
решения задач местного значения.
Финансовую основу Постовой Н.В. определяет как неотъемлемую
часть экономической основы, они взаимосвязаны и близки по своему составу и
определению, но поставить знак равенства между ними нельзя. Автор
выделяет понятие финансовой основы как самостоятельный институт
муниципального права, нацеленный на регулирование формирования
финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими.
Под финансовой основой местного самоуправления следует понимать
совокупность регулируемых нормами права общественных отношений,
складывающихся в связи с формированием и расходованием местных
финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением
бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Субъектами этих отношений являются физические и юридические лица,
объектом - финансовые средства, бюджетно- финансовая и
финансово-кредитная деятельность. Нормы права регулируют как отношения
субъектов к объекту, так и отношения субъектов между собой. Финансовую
основу местного самоуправления составляют отношения, складывающиеся по
поводу создания финансовых ресурсов местного самоуправления и
управления ими
1
.
Дмитриев Ю.А. рассматривает содержание финансово-экономических
основ как совокупность следующих принципов.
1
Игнатюк, Н.А. Муниципальное право: Учебное пособие / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. - 2-е изд., перераб.
И доп. - М.: Юстицинформ, 2015. С. 124
23
Принцип субсидиарности представляет собой форму выражения
децентрализации публичной власти, баланса интересов, полномочий и
ресурсов различных уровней публичной власти государства. Данный принцип
позволяет одновременно экономить средства и ресурсы, повышая
эффективность решения государственных задач, а также дает возможность
органам власти исполнять свои полномочия в непосредственном контакте с
населением, на основе четкого понимания имеющихся проблем, достигать
гласности действий органов и должностных лиц, привлекать население к
реальному участию в делах государства.
Принцип достаточности (соразмерности) непосредственно вытекает из
принципа субсидиарности, раскрывает его правовую природу в отношении
финансово-экономической основы местного самоуправления и должен
обязательно соблюдаться при правовом установлении объема полномочий и
средств органов местного самоуправления.
Принцип взаимодополняемости (соотношения, соответствия) опять же
вытекает из предыдущего принципа и подразумевает, что каждый
дополнительный объем полномочий (в том числе делегирование полномочий)
на нижестоящий уровень должен сопровождаться передачей данному уровню
власти ресурсов, необходимых для их выполнения.
Принцип транспарентности предполагает активное взаимодействие
между властями, проведение необходимых согласований и консультаций,
переговоров, достижение определенных договоренностей по поводу
исполнения тех или иных полномочий.
Принцип солидарности (единства действия) предполагает, что должно
быть обеспечено единство правового, экономического, социального
пространства, а именно согласованные и взаимообусловленные действия всех
24
уровней власти для обеспечения максимального равенства условий для
реализации конституционных прав граждан
1
.
Исходя из вышеперечисленных принципов, Дмитриев Ю.А. определяет
финансово- экономические правовые основы местного самоуправления, как
систему регулирования отношений (принципы регулирования и совокупность
правовых норм), возникающих в связи со свободным владением,
пользованием и распоряжением муниципальной собственностью,
самостоятельным осуществлением муниципальными образованиями
бюджетно-финансовой, кредитной и инвестиционной политики
2
.
Кутафин О.Е. определяет финансово-экономические основы, как
институт муниципального права, и представляют собой совокупность
правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения,
связанные с формированием и использованием муниципальной
собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах
населения муниципальных образований
3
.
Есть и такие исследователи, которые рассматривают только
экономические основы местного самоуправления. Например, Игнатюк Н.А.
считает, что действительно продуктивное местное самоуправление должно
иметь соответствующую экономическую основу, в состав которой входят
находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных
бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований
4
.
По мнению Кокотова А.Н., в узком смысле экономическую основу
местного самоуправления также включает в себя три составляющие:
имущество, бюджет и имущественные права, а в широком смысле такую
1
Дмитриев, Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Феникс, 2017. С. 95
2
Дмитриев, Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Феникс, 2017. С. 205
3
Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. - 3-е
изд., перераб. и доп. - М.: Велби, Проспект, 2016. – С. 311
4
Игнатюк, Н.А. Муниципальное право: Учебное пособие / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. - 2-е изд., перераб.
И доп. - М.: Юстицинформ, 2015. С. 105