25
основу представляет местная экономика в целом, включая деятельность
хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности
1
.
Соловьев С.Г. выделяет такое понятие как межотраслевой институт
финансовой основы местного самоуправления, который направлен на
организацию отношений, возникающих в области финансового обеспечении
компетенции населения муниципального образования, а также органов
местного самоуправления, и состоящий из норм финансового, бюджетного и
муниципального права.
В содержании данного института ведущее место занимают нормы,
регулирующие правовое положение финансов муниципального образования,
представляющих собой принадлежащую муниципальному образованию на
праве собственности или на праве пользования совокупность денежных
средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного
значения.
Итак, подводя итоги, необходимо отметить, что экономическая и
материально- финансовая основы, безусловно, взаимосвязаны между собой,
вторая является частью первой, и соответственно понятие
материально-финансовой основы несколько уже, чем экономической. Это
отражается и в Федеральном законе от 6 октября 2013 года № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в российской
Федерации», где сменилось название главы с «Финансово-экономической
основы местного самоуправления» на «Экономическую основу местного
самоуправления», а соответственно и расширилось само содержание главы и
дополнилось новыми структурными элементами
2
.
Для раскрытия темы данной работы нам необходимо остановиться на
понятии материально-финансовой основы местного самоуправления. Она
1
Кокотов, А.Н. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / А.Н. Кокотов. - 4- е изд., перераб. и
доп. - М.: Юрайт, 2017. С. 201
2
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019)"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019)//"Собрание
законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822
26
играет важнейшую роль в деятельности органов местного самоуправления и
всецело необходима для полноценного и эффективного жизнеобеспечения
муниципального образования. Деятельность органов местной власти
направлена на удовлетворение общественных потребностей граждан и, в
первую очередь, связанных с получением жизненно-необходимых услуг.
Местные бюджеты являются финансовой базой местного самоуправления и от
объема ресурсов, которые аккумулируются в этих бюджетах, зависит на
сколько результативно местные органы власти будут выполнять возложенные
на них полномочия.
Если рассматривать материально-финансовую основу как институт
муниципального права, то она представляет собой совокупность правовых
норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и
использования местных денежных средств и муниципальной собственности.
Институт материально-финансовой основы местного самоуправления состоит
из ряда более простых подинститутов, таких как местная налоговая система,
муниципальное бюджетное устройство, муниципальный бюджетный процесс,
муниципальная собственность и т.д.
Материально-финансовой основой местного самоуправления является
движимое и недвижимое имущество, находящееся в муниципальной
собственности, доходы местных бюджетов, внебюджетные целевые (в том
числе валютные) и другие средства, земля, природные ресурсы, а также
имущественных прав муниципальных образований.
Органы местного самоуправления сформировывают, утверждают,
исполняют и осуществляют контроль исполнения местного бюджета. Между
тем органы местного самоуправления не имеют необходимые финансовые
средства, какими они имели бы возможность свободно управлять при
исполнении собственных функций. Ресурсное обеспечение органов местного
самоуправления несоразмерно их обязательствам, определённым
Конституцией и законодательством.
27
В наиболее широкой формулировке проблема заключается в том, что
гарантированные Конституцией и законодательством полномочия на развитие
муниципальных органов, подразумевающие экономные финансовые
возможности, непосредственно лишены эффективного механизма для их
реализации.
Только довольно большие муниципальные образования являются
ресурснообеспеченными. Поэтому в большинстве субъектов Российской
Федерации муниципальные органы, обладающие самостоятельным бюд-
жетом, образованы на основе районов.
Необходимо установить, что все эти расходы существенно превосходят
прибыльную основу местного самоуправления. Неразвитость состоит
в том, что законодательная база федерального бюджета обладает теми
же особенностями, что и законодательство, регламентирующее расходы
местных бюджетов.
На местное самоуправление возложена основная нагрузка на
содержа-ние социальной сферы, однако на муниципальном уровне не
организована соответствующая система механизма финансирования
капитальных вложе-ний в жилищную сферу, в образование, медицинуи т.д.
Доходы местных бюджетов, как правило, недостаточны даже для покрытия
текущих затрат, не говоря уже о финансовых вложений.
Местные органы власти не имеют возможности заранее прогнози-
ровать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности за
формирование и исполнение собственного бюджета, а в конечном итоге -и за
качество и количество предоставляемых населению бюджетных услуг. При
этом постоянно растет кредиторская задолженность местных органов власти.
Подведём итог: проблема ресурсного обеспечения является самой
мощной проблемой в демократической системе Российского
законодательства, которая несёт в себе использование заведомо убыточных и
вредящих рентабельности бюджетных структур. Согласно условиям
28
финансирования доступ к бюджетным возможностям даётся для нужд
населения непропорционально.
1.3 Анализ комплексного социально-экономического развития
муниципального образования
В настоящее время функционирование муниципального образования
следует рассматривать в качестве совокупности сложных, научно
обоснованных процессов, включающих как стандартную работу органов
местного самоуправления, направленную на решение вопросов местного
значения, оказание должных муниципальных услуг населению, так и
деятельность, связанную с комплексным социально-экономическим
развитием муниципального образования.
Под комплексным социально-экономическим развитием
муниципального образования, на наш взгляд, целесообразно понимать
управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального
образования, имеющий своей целью достижение определенного уровня
развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с
наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем
удовлетворения потребностей населения и интересов государства на
территории поселения.
Исходя из данного определения в контексте собственно комплексного
развития, следует говорить о трех формах реализации такого развития:
- осуществление текущей управленческой деятельности в контексте
осознания потребности муниципального образования в развитии потенциала
поселения;
-подготовка и принятие документов комплексного
социально-экономического развития муниципального образования: муници-
пальных программ (в том числе программы комплексного развития
муниципального образования), генерального плана поселения, планов
территориального планирования, схем территориального планирования и т. д.;
29
- подготовка и реализация управленческих планов (дорожных карт) по
реализации программ комплексного социально-экономического развития
муниципального образования
1
.
Такой подход, по нашему мнению, отвечает потребностям
муниципального управления и идее развития муниципалитета в социальном и
экономическом аспектах.
С очевидностью следует отметить, что в рамках анализа деятельности
по осуществлению комплексного социально-экономического развития
муниципального образования мы сталкиваемся не просто с описанием
разрозненного функционирования органов местного самоуправления, и даже
не с системой взаимодействия муниципальных органов и местного
сообщества по реализации конкретных программ и планов, а с более
комплексным явлением.
Это явление предполагает использование в рамках осуществления
комплексного социально-экономического развития муниципальных
образований целого ряда компонентов:
1. системы органов местного самоуправления, муниципальных
организаций, учреждений, предприятий, непосредственно вовлеченных в
принятие документов комплексного социально-экономического развития
муниципальных образований и их реализацию в практической сфере;
2. местного сообщества, форм его структурирования (в том числе в
рамках товариществ собственников жилья, домовых, квартальных, районных
форм территориального общественного самоуправления и т. д.), организаций в
рамках местного сообщества (структур гражданского общества), являющегося
одновременно и воспринимающей средой происходящих в рамках
комплексного развития муниципального образования изменений, и
участником реализации программ комплексного развития;
1
Гетманенко К.А. Теоретические аспекты социально-экономического развития муниципального
образования//Форум молодых ученых. 2017. № 8 (12). С. 56
30
3. норм и правил осуществления местного самоуправления,
распоряжения муниципальными финансами и имуществом, земельными
участками и иными объектами недвижимого имущества;
4. материальных фондов (в том числе денежных средств),
необходимых для реализации программ комплексного
социально-экономического развития муниципального образования, как в
рамках средств муниципальной казны и бюджета муниципального
образования, так и в рамках средств, передаваемых из бюджетов иных уровней
(бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской
Федерации, бюджетов муниципальных образований первого уровня
(муниципальных районов, городских округов), если программа развития
реализуется на уровне городских и сельских поселений);
5. совокупности методов, средств и способов осуществления
управления муниципальными образованиями (методологический базис
деятельности), способы и средства контроля за эффективностью
осуществляемых мер развития;
6. совокупности управленческих решений, принимаемых с целью
осуществления комплексного социально-экономического развития
муниципального образования и связанных с размещением производственных
мощностей на территории муниципалитета, организацией инфраструктуры
муниципального образования; размещением производительных сил на
территории осуществления программ развития
1
.
В таком случае можно говорить о существовании нескольких подходов
к пониманию того основания, в рамках которого происходит собственно
подготовка и принятие программ комплексного социально-экономического
развития муниципальных образований, их реализация.
Первый подход связан с формированием особого механизма
комплексного развития муниципалитета. Такой концепт используется, как
1
Семенчева А.В. Актуальные вопросы комплексного социально-экономического развития муниципальных
образований//Вестник Нижегородского института управления. 2017. № 5 (46). С. 39
31
правило, для обоснования механистических аспектов комплексного развития
(используемых методов, задействованных структур и т. д.) и слабо отражает
сущность взаимодействия органов местного самоуправления и местного
сообщества (населения).
Механистический концепт, в частности, предлагался А.Е.
Илларионовым, указывавшим, что «механизм формирования стратегии
развития муниципального образования включает в себя весь процесс
разработки и принятия стратегии: от стратегического анализа внутренних и
внешних факторов, формирования концепции и содержания стратегии до
предварительной оценки социально-экономической эффективности
проводимой работы и разрабатываемой стратегии, порядка ее обсуждения и
принятия
1
.
Представляется, такой подход не рационален, поскольку позволяет
описать лишь механистичные аспекты управленческого процесса, не уделяя
должного внимания проблемам социальных отношений, ролей, мотиваций как
всего местного сообщества, так и отдельных его представителей.
Вторым подходом можно назвать формирование особого режима
комплексного социально-экономического развития муниципалитета.
Как правило, при использовании терминологической конструкции
«режим» используют и специфические эпитеты, призванные показать
значимость данного концепта. К числу таких эпитетов, например, относится
«устойчивое развитие», «опережающее развитие», «развитие с опорой на
собственные силы» и т. д.
Думается, что использование концепта «режим» проблематично хотя
бы из-за его «описательного» характера. Как правило, режимный подход
используется применительно к уже реализованным программам, когда ис-
следователь имеет возможности оценить всю совокупность управленческой
1
Шалыгин А.А. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как функция
местного самоуправления//В сборнике: Вопросы совершенствования системы государственного управления в
современной России Международный сборник научных статей. Под общей редакцией Л.В. Фотиной. Москва,
2018. С. 361
32
деятельности в муниципальном образовании «постфактум». С другой
стороны, режимный подход может обеспечить в рамках проводимого анализа
общую оценку соответствия или несоответствия деятельности органов
местного самоуправления поставленным задачам комплексного со-
циально-экономического развития муниципального образования. Между тем
такой подход имеет достаточно узкую сферу применения и касается
исключительно деятельности органов местного самоуправления, не воспри-
нимая ряд иных факторов, находящихся вне управленческого процесса.
Наконец, третьим подходом является пространственный подход,
позволяющий рассматривать комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования как выстраивание нового (при одновременном
преобразовании прежнего) социального пространства со своими
специфическими свойствами и институтами.
Пространственный подход был предложен П. Бурдьё в работе
«Физическое и социальное пространство» для обозначения абстрактного
пространства, конституированного ансамблем подпространств или полей,
которые обязаны своей структурой неравному распределению отдельных
видов капитала. Социальное пространство может также восприниматься в
форме структуры распределения различных видов капитала,
функционирующей одновременно как инструменты и цели борьбы
(взаимодействия) в различных полях. Реализованное физически такое
пространство представляет собой распределение в физическом пространстве
различных видов благ и услуг, а также индивидуальных агентов и групп,
локализованных физически и обладающих возможностями присвоения этих
более или менее значительных благ и услуг
1
.
1
Шибаева Н.А., Гришкина Е.В. Система стратегического управления
социально-экономическим развитием муниципалитета//В сборнике: Менеджмент
современных технологий в интегрированных структурах Материалы XIV Международной
научно-практической конференции. 2018. С. 137
33
Следует полагать, что изменение социальных пространств вполне
позволяет описать те последствия, к которым приводит комплексное
социально-экономическое развитие муниципального образования. С
экономической точки зрения комплексное социально-экономическое развитие
любого публичного образования производится с целью обеспечения местного
населения большим объемом услуг высокого качества, обеспечения
повышения бюджетной обеспеченности муниципального образования,
обеспечения возможности гармоничного развития предпринимательской
активности на территории муниципального образования.
Все это приводит к перераспределению (в обозримой перспективе)
материальных активов и капиталов (финансовых, производственных,
кадровых) в рамках муниципального образования. В таком случае
использование концепта «социальное пространство» вполне обосновано и
отвечает потребностям понимания сущности происходящих в рамках
комплексного социально-экономического развития муниципального
образования изменений.В случае такого пространственного восприятия
социально-экономического развития мы должны констатировать факт, что
изначально следует в рамках комплексного планирования
социально-экономического развития муниципальных образований учитывать,
что муниципалитет до начала реализации программ развития и после их
воплощения будет иметь совершенно другое содержание
1
.
Так, в настоящее время развитие многих муниципальных образований
связывается с более тесным взаимодействием муниципалитета с другими,
окрестными, муниципальными образованиями, что в
социально-экономическом плане приводит к формированию
агломерационных структур. Очевидно, что такие образования будут иметь
совершенно иной характер, чем первоначальные муниципальные образования,
1
Низамутдинов М.М. Концептуальные и методические аспекты задачи моделирования
развития территориальных систем муниципального уровня//Управленческие науки. 2017.
Т. 7. № 2. С. 29
34
и потребуют особого подхода к организации процесса государственного
управления, в том числе и контексте формирования организационной
структуры муниципального управления. В этой части можно говорить о не-
обходимости формирования системы координационных механизмов
взаимодействия между отдельными муниципалитетами (совет глав
муниципалитетов, совместные заседания представительных органов местного
самоуправления и т. д.), механизмов совместного координированного
принятия решений. Данные вопросы, на наш взгляд, должны стать предметом
самостоятельного научного исследования.
При этом в рамках осуществления комплексного
социально-экономического развития муниципального образования
происходит существенная деструкция между восприятием преобразования
социального пространства в представлении лиц, включенных в структуры,
реализующие программы комплексного развития, и местным сообществом,
которое может иметь иное видение преобразования пространств. Разность
восприятия одних и тех же событий различными акторами, в принципе, не
является чем-либо из ряда вон выходящим и не требует особого внимания,
если бы не наличие ряда существенных моментов.
Во-первых, наблюдается заметное распределение ролей в процессе
комплексного социально-экономического развития муниципального
образования. Подготовка документов такого развития всегда исходит от
органов местного самоуправления. И это объективная потребность, поскольку
население муниципалитета не обладает ни необходимыми информационными
ресурсами, ни специальными знаниями и опытом внедрения технологий, ни
стратегическим видением, которые обеспечили бы создание комплексной
программы социально-экономического развития муниципалитета. При этом
именно жители поселения являются конечными потребителями результатов
социально-экономического развития муниципалитета, а значит, их интересы