15
этапе. Вовлечение в штат персонала местное сообщество, его обучение и
создание заинтересованности в работе и процветании этого бизнеса
9
.
На следующем этапе необходимо проработать инфраструктурные и
культурные проекты в малых городах. Людям, проживающим в моногородах
особенно важно ощущать себя не брошенными и забытыми на обочине
современной жизни, а вовлеченными в нее только с менее выраженными
темпами изменений. Задача насытить культурную жизнь малого города и
повысить качество городской среды – весьма серьезная и затратная. Однако по
своему эффекту сравнима с бомбой замедленного действия поскольку
большинство людей любят свою родину и не будут ее покидать без крайней
необходимости
10
.
Тем самым появляется возможность снизить общую депопуляцию и
повысить заинтересованность жителей к развитию своих городов.
Таким образом, необходимо создать социально-экономический
механизм взаимодействия власти, бизнеса и населения малого города. Где
ключевую роль играет руководство малого муниципального образования как
связующий элемент между бизнесом и местным сообществом.
Институциональная поддержка государства позволит улучшить социально-
экономическое положение моногородов, частично решить вопрос
равномерного распределения жителей страны и повысить тем самым
экономическую безопасность.
9
Кужелев М.А. Проблемы социально-экономической устойчивости малых городов России. // В
сборнике: Модернизация хозяйственного механизма сквозь призму экономических, правовых социальных и
инженерных подходов / Материалы XII международной научно-практической конференции. 2018. С. 385.
10
Бексултанова А.И., Ялмаев Р.А. Проблемы социально-экономического развития малых городов
России. // В сборнике: Экономическое прогнозирование: модели и методы / Материалы XIV Международной
научно-практической конференции. Под общей редакцией В.В. Давниса. 2018. С. 48.
16
1.2. Место и роль проблемы социально-экономического развития малых
городов в жизнедеятельности России
Поиску оптимального решения проблем социально-экономического
развития малых городов после стадии саморазрушения, которую страна
прошла при переходе к рынку, должно быть уделено самое пристальное
внимание не только на уровне муниципалитетов, но и на федеральном уровне.
По итогам переписи населения Российской Федерации в 2010 г.
насчитывался 781 город, которые можно было отнести к «малым»; к 1 января
2019 г. число таких городов увеличилось до 788 (71 % всех городов страны;
см. табл. 1).
Таблица 1
Структура городских поселений в Российской Федерации на 1
января 2019 г.
11
Федеральны
й округ
Крупнейшие(св
ыше1 млн)
Крупн
ые
(250
тыс. –
1 млн)
Больш
ие
(100т
ыс. –
250ты
с.)
Средн
ие
(50
тыс. –
100
тыс.)
Мал
ые
(до
50
тыс.)
Итого
Дальневосто
чный
0
3
7
6
51
67
Приволжски
й
5
12
15
35
132
199
Северо-
Западный
1
6
4
14
121
146
Северо-
Кавказский
0
4
10
10
32
56
Сибирский
3
7
11
20
89
130
Уральский
2
6
8
17
82
115
Центральный
2
17
26
34
224
303
Южный
2
8
11
18
57
96
Итого
15
63
92
154
788
1112
Население,
тыс. чел.
33188,4
27596,
3
14154,
9
10710,
2
1599
4,6
10204
4,4
Население,
%
32,52
27,44
13,87
10,50
15,67
100,0
11
Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://www.gks.ru/ (дата обращения: 10.01.2020).
17
При этом шел двусторонний процесс. С одной стороны, многие малые
города теряли свой городской статус; с другой стороны, крупные города, теряя
население, переходили в статус «малых». Например, к 2019 г. по сравнению с
2012 г. в связи с утратой части населения перешли из категории «средних» в
категорию «малых» такие города, как г. Балахна (Нижегородская область), г.
Лесной (Свердловская область), г. Донецк (Ростовская область), г. Ливны
(Орловская область), г. Вышний Волочек (Тверская область).
В связи с развитием городских агломераций в период после 2012 г. ряд
малых городов вошли в состав более крупных городов. В том числе: г.
Юбилейный вошел в состав г. Королев; г. Ожерелье – в состав г. Каширы
(Московская область); города Московский, Щербинка – в состав г. Москвы.
В настоящее время в малых городах живут 16 млн россиян; это примерно
11 % населения страны. Однако, учитывая, что значительное число малых
городов являются центрами соответствующих муниципальных районов, в зоне
экономического и социально-культурного влияния малых городов, то есть во
многом в прямой зависимости от их благополучия и устойчивого развития,
находится примерно 30 млн чел., или более 20 % населения страны.
Географическое распределение малых городов в России весьма
неравномерно. Наибольшее число малых городов в настоящее время
насчитывается в Центральном федеральном округе – 224; наименьшее – в
Северо-Кавказском федеральном округе – 32. Неравномерно распределены
малые города и по субъектам Федерации (см. табл. 2).
Таблица 2
Число малых городов России по федеральным округам на 1
января 2019 г.
12
Федеральный округ
2011 г.
2014 г.
2018 г.
Дальневосточный
50
50
51
Приволжский
130
130
132
Северо-Западный
122
123
121
Северо-Кавказский
35
34
32
Сибирский
89
89
89
Уральский
82
83
82
12
Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://www.gks.ru/ (дата обращения: 10.01.2020).
18
Центральный
228
226
224
Южный
45
46
57
Итого
781
781
788
Население, тыс. чел.
164444,1
16343,9
15994,6
Доля в общей численности населения, %
16,9
16,5
15,7
Для России поляризованное развитие экономического пространства –
исторически длительная тенденция и во многом очевидная перспектива для
страны с ее огромной территорией и относительно небольшим (по отношению
к территории) населением.
На данный момент Россия по большинству экономических и
социальных параметров относится к группе среднеразвитых государств,
экономика которых традиционно характеризуется тенденциями
межрегиональной дифференциации и поляризации территорий – как по
экономическим показателям, так и по качеству социально-культурной среды
проживания населения.
Еще более возросшие в ходе экономических реформ различия в уровне
и качестве жизни между территориями России мощно сдвигают население к
крупным поселениям, опустошая все иные территории, в том числе и малые
города. Однако в этих процессах в последние десятилетия отмечены
некоторые особенности.
В советские годы люди в преимущественной мере «бежали» из сельской
местности в различные поселения городского типа. В последнее же время
происходит интенсивный переток населения из малых и даже средних городов
в наиболее крупные города (мегаполисы). Но такой процесс нельзя признать
однозначно положительным и тем более активно стимулировать его как
приоритет политики пространственного регулирования. Традиционно этот
центростремительный процесс расселения обосновывался желанием
населения к более высокому «качеству жизни» с позиции оплаты труда,
потребления, социально-культурного обслуживания, транспортной
19
мобильности и пр. «Бегства от безработицы» в экономике советского типа не
было
13
.
Сегодня ситуация иная, она имеет глубокие экономические причины.
Недостаточное развитие инфраструктуры в условиях территориально
огромной страны сделало многие виды экономической деятельности в
отдаленных территориях, в малых городах и поселениях принципиально
неконкурентоспособными на ключевых рынках по сравнению и с
отечественным производством, и тем более с импортом. Если плановое
хозяйство советского типа еще как-то решало этот вопрос, поддерживая
территориально-значимые предприятия, то в системе рыночного
хозяйствования проблема экономической жизнестойкости и
конкурентоспособности малых и средних поселений, сохранения за ними
достаточного количества рабочих мест обозначилась предельно резко.
Результатом стало откровенное вытеснение малых и средних поселений
с «поля» хозяйственной деятельности и социального развития. С
государственной политикой в отношении малых городов ситуация всегда
выглядела двойственно. С одной стороны, официально государство никогда
не открещивалось от проблем малых городов и путей их решения. С другой
стороны, все попытки осуществить в этом направлении серьезные
практические шаги так и не увенчались успехом
14
.
Так что нельзя сказать, что попыток реализовать те или иные меры
поддержки малых городов России не было вообще. Такие попытки были, и с
ними связана подготовка очень интересных документов, многие положения
которых и сегодня представляют практический интерес. В частности, следует
отметить Указ Президента РФ от 24 мая 1996 г. № 775 «О Федеральной
комплексной программе развития малых и средних городов Российской
13
Чеснокова Ж.А. Проблемы развития малых и средних городов России и пути их решения. //
NewsofScienceandEducation. 2019. Т. 1. № 1. С. 034.
14
Тальникова А.А. Малые города России: проблемы устойчивого развития (на примере города Талица
Свердловской области). // В сборнике: Современная наука: проблемы, идеи, тенденции / Материалы
Международной (заочной) научно-практической конференции. под общей редакцией А.И. Вострецова. 2019.
С. 93.
20
Федерации в условиях экономической реформы»
15
, в соответствии с которым
Правительством РФ была подготовлена и принята (Постановление
Правительства РФ от 28 июня 1996 г. № 762) «Федеральная комплексная
программа развития малых и средних городов Российской Федерации в
условиях экономической реформы», не действующая на сегодняшний день
16
.
Как это часто случалось в тот сложный период, принятые программы
практически не финансировались и на деле не реализовывались. Но сам по
себе документ 1996 г. был очень интересен и нуждается в специальном
анализе, поскольку по ряду позиций он сохраняет свою актуальность.
В настоящее время основной путь государственной поддержки малых
городов при решении их социально-экономических проблем осуществляется
через участие регионов в федеральных целевых программах (ФЦП) и
федеральных адресных инвестиционных программах (ФАИП), которые
курируются различными федеральными ведомствами.
Участие региона в целом в ФЦП определяется в основном на конкурсной
основе, и попадание в них в качестве бенефициаров тех или иных малых
городов носит достаточно случайный характер. Это говорит о том, что
реальной системности в государственной политике в отношении малых
городов пока явно не достигнуто.
Происходящий в настоящее время переход к практике стратегического
планирования представляет собой не просто новую «ступень качества» для
всей системы государственного и муниципального управления, но и посылку
к более успешному решению тех проблем пространственного развития
российской экономики, которые ранее оставались без должного внимания и
практических действий. В полной мере это касается системы мер по развитию
и поддержке малых городов России.
15
Указ Президента РФ от 24.05.1996 № 775 «О Федеральной комплексной программе развития малых
и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы» // Собрание законодательства
РФ. 27.05.1996. № 22. Ст. 2667.
16
Постановление Правительства РФ от 28.06.1996 № 762 «Об утверждении Федеральной комплексной
программы развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы»
// Собрание законодательства РФ. 08.07.1996. № 28. Ст. 3376. – утратил силу.
21
Однако справедливо и то, что стратегическое планирование само по себе
еще не выступает гарантией адекватного учета проблем малых городов и
проживающего здесь населения в отсутствие разумного позиционирования
этого круга проблем во всех документах стратегического планирования, и
прежде всего в рамках стратегирования пространственного развития
российской экономики. А сердцевиной стратегического планирования, его
важнейшим инструментом выступает система государственных программ.
Нетрудно заметить, что все приводившиеся позитивные примеры
оживления экономической активности в малых городах относятся к двум
специфическим типам таких городов. Во-первых, малые города, которые уже
реализуют или пытаются реализовать свой туристско-рекреационный и
культурно-досуговый потенциал (например, г. Суздаль Владимирской
области, г. Вязьма Смоленской области, г. Мышкин Тверской области и др.).
Во-вторых, малые города, непосредственно тяготеющие к местам
добычи полезных ископаемых, инвестиционно-привлекательные и имеющие
достаточные налоговые доходы для финансирования своего экономического и
социального развития (ряд малых городов Республики Татарстан, Республики
Саха – Якутия и др.).
К сожалению, такие возможности присущи сегодня далеко не всем
малым городам России. Идея государственной программы не противоречит
принципу «саморазвития, самоуправления и самофинансирования», а
напротив, способна при гибком подходе создать условия для его эффективной
реализации. В этой связи, чтобы подобная программа «состоялась», важно не
только обеспечить ее официальное одобрение, не только получить
достаточные объемы финансирования, но и тщательно проработать
методические основы, а также инструментальный аппарат подобной
программы – иначе результат будет тот же, что и в предшествующие годы.
Для того, чтобы такая модель государственной политики в отношении
малых городов дала весомый позитивный результат, необходимо реализовать
несколько условий. Прежде всего необходимо четко ограничить объекты
22
регулирующего воздействия для подобной программы. Скорее всего, за рамки
программы должны быть выведены те малые города, где располагаются уже
действующие федеральные и региональные «институты развития»
(наукограды; особые экономические зоны; зоны территориального развития;
территории опережающего развития; разного рода индустриальные округа и
технопарки, в том числе софинансируемые федеральным центром и пр.).
По-видимому, это должно касаться и тех малых городов, которые вошли
в утвержденный Правительством РФ перечень моногородов (в настоящее
время в этом перечне 319 городов России), для которых уже действуют
специальные институты государственной поддержки (Фонд развития
моногородов)
17
.
При этом примерно половина моногородов России – это малые города.
Остальные малые города на основе экспертизы должны быть типизированы,
хотя бы в первом приближении, – так, как это осуществлено в отношении
моногородов России – по характеру социально-экономической ситуации в
городе и наличию рисков ее ухудшения. Однако, скорее всего, в данном случае
такая типизация окажется недостаточной: ситуация с малыми городами
сложнее и многообразней, чем это имеет место в случае моногородов.
Количество их специфических типов значительно больше, и каждому из них
нужны свои подходы и меры поддержки.
Дискуссионным остается вопрос о том, как наиболее целесообразно
«вписать» проблематику малых городов в систему («вертикаль»)
стратегического планирования, как определить позиции малых городов как
одновременно объектов и субъектов стратегического планирования. С одной
стороны, специфические проблемы малых городов и пути их решения должны
найти отражение во всех стратегических и нормативно-правовых документах,
регулирующих основы социально-экономической политики государства.
17
Распоряжение Правительства РФ от 29.07.2014 № 1398-р (ред. от 08.08.2019) «Об утверждении
перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» // Собрание
законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4448.
23
Прежде всего это – отраслевые стратегии, Стратегия развития малого и
среднего предпринимательства (МСП) до 2030 года. Для большинства малых
городов именно МСП – наиболее реальный шанс возрождения хозяйственной
деятельности
18
.
При этом приоритетную поддержку должны получить не только МСП,
уже имеющиеся в малых городах, но и крупные предприятия всех иных
регионов, готовые поддерживать действующие и генерировать новые МСП в
малых городах на основе установления с ними прочных долговременных
кооперационных связей. С другой стороны, малые города, особенно если они
получают те или иные формы государственной поддержки, должны
обязательно осуществлять функции стратегического планирования при
методическом и ином содействии как с регионального, так и с федерального
уровня
19
.
В законодательном плане целевые меры поддержки малых городов
должны найти отражение в целой системе законодательных актов. Это
(помимо налогово-бюджетного законодательства) законы о промышленной
политике, культуре, государственно-частном и муниципальном частном
партнерстве и пр. Но главное, конечно, – это четкое отражение позиции
государства в отношении малых городов в готовящейся Стратегии
пространственного развития Российской Федерации.
Однако для того, чтобы сформировать такую позицию и тем более
базировать на ней целевую государственную программу, надо четко
представлять себе объект управления. Сегодня такой картины, системно
представляющей социально-экономическое положение, трудности и
проблемы различных типов малых поселений России, нет.
18
Распоряжение Правительства РФ от 02.06.2016 № 1083-р (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении
Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030
года» (вместе с «Планом мероприятий («дорожной картой») по реализации Стратегии развития малого и
среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года») // Собрание
законодательства РФ. 13.06.2016. № 24. ст. 3549.
19
Питель Т.С., Никитина Т.А. Проблемы развития малых городов и сельских поселений в России как
одна из проблем градостроительства. // В сборнике: Вестник строительства и архитектуры Сборник трудов
конференции. Редакционная коллегия: И.С. Мысишин, Н.В. Куканова. 2018. С. 177.
24
Необходимо провести серьезный научный анализ ситуации с малыми
городами России и ее регионов, уточнить специфику проблем каждого из них
и, соответственно, определить особые пути их решения. Если такой научной и
информационной базы не будет, все меры с целью экономического
возрождения малых городов должного позитивного эффекта не дадут.
1.3. Опыт решения социально-экономических проблем малых городов
различных регионов России
Малые города сегодня не являются предметом повышенного
общественного внимания. Основные тренды городского развития задаются
крупнейшими российскими городскими центрами. Большие города и
городские агломерации все чаще рассматриваются как основные зоны
экономического роста и общественного благополучия в современной России.
Именно главные федеральные и региональные городские центры
являются точками притяжения для потоков внешней миграции и внутренней
мобильности – особенно для российской молодёжи. Однако такое стягивание
страны в редкие узловые центры безусловно не соответствует
пространственному масштабу и реальным экономическим и географическим
особенностям России, равно как и историческим особенностям её развития.
Именно малые города представляют собой ту базовую сеть, которая
формирует пространственное, экономическое и социокультурное единство
страны. Существующие государственные программы поддержки малых и
прежде всего моногородов учитывают эту их роль в жизни России. Эта
поддержка является совершенно необходимой в современных условиях. Но
тем выше становятся и требования к самим малым городам с точки зрения
собственной активности и поиска новых ориентиров и ресурсов развития
20
.
20
Бондаренко Н.А. Организация проведения мониторинга реализации стратегии социально-
экономического развития муниципального образования / Н.А. Бондаренко, М.С. Сюпова // Вестник ТОГУ.
2016. № 4. С.155.